Regaining reform authority but losing control over the downsizing issue: Appointing the CSRC

Es tracta d'una forma d'intervenció administrativa que té una gran tradició històrica. Així, amb l'absolutisme, aquesta no persegueix únicament la segu- retat, sinó el bé comú. La importància d'aquesta forma d'activitat es reflec- teix en l'expressió "ciència de policia" que s'encunya al segle XVIII i que serà l'antecedent immediat del que posteriorment es coneixerà com a "ciència de l'administració". Actualment l'activitat de policia vol garantir les condicions necessàries perquè els ciutadans puguin dur a terme lliurement la seva activi- tat en un marc d'economia de mercat i respecte a la lliure competència. En definitiva, l'activitat de policia constitueix una forma d'intervenció que, si bé no pretén orientar o incentivar l'activitat pròpia dels particulars, sí que assu- meix una funció de supervisió o de control, intervenint prèviament l'activitat (cas de les autoritzacions) o posteriorment (sancions).

L'autorització administrativa (coneguda també com a permís, aprova- ció, llicència...) constitueix una de les tècniques de policia de més ús. D'una manera senzilla es pot dir que l'autorització de policia no com- porta l'atorgament per part de l'administració de cap dret, sinó el reco- neixement que el particular, complint determinades condicions perfec- tament objectivables, té dret a exercir una activitat determinada. Per tant, l'autorització de policia té caràcter reglat, de tal manera que la seva denegació obliga que l'Administració motivi les causes d'aquella.

Mereix una menció especial el sistema nou de comunicació prèvia i declaració de responsable. Aquest sistema, per l'abast que té en l'activitat econòmica, mereix un tractament singular.

La comunicació prèvia és una fórmula que, estesa ara a un gran ventall d'activitats de serveis, té uns antecedents relativament recents en àmbits com l'urbanisme i, singularment, el medi ambient. La comunicació s'ofereix com a alternativa a l'autorització en activitats que es consideren de baixa intensitat i impacte mediambiental. Així, per exemple, la legislació urbanística d'algunes comunitats autònomes preveu que per a la realització de certes obres menors no cal la llicència d'obres, ja que la comunicació a l'Administració és requi- sit suficient per a realitzar-les. Idèntica situació trobem amb les activitats i instal·lacions que es consideren d'escàs impacte ambiental. Per la seva banda, la declaració responsable ja apareixia recollida en la legislació d'indústria, en què es preveia que el titular d'una instal·lació o fabricant d'un producte podia acreditar el compliment de la normativa aplicable mitjançant una declaració responsable. També la legislació en matèria de subvencions i la de contractes del sector públic preveuen la declaració de responsable com a fórmula per a acreditar el compliment de certs requisits o l'absència d'incompatibilitats. L'impuls d'aquestes figures es produeix amb la coneguda Directiva de serveis, que les ha generalitzat en les activitats econòmiques i de serveis que realitzen els particulars, de tal manera que la comunicació es converteix en la regla general i no en l'excepció. Això ha comportat que la Llei 30/1992 (LRJPAC) hagi estat objecte d'una modificació puntual, amb la introducció de l'article 71 bis, per a acollir aquestes dues figures i oferir una caracterització general, bàsica per totes les administracions públiques i per als particulars que fent ús d'aquelles es relacionen amb aquestes últimes. Les definicions d'ambdues figures apareixen contingudes en l'indicat precepte.

Del parc règim jurídic de la comunicació es desprenen tres notes característi- ques, que resulten extensibles a la declaració de responsable:

1) El protagonisme recau exclusivament sobre el particular comunicant o declarant. Per part de l'Administració no hi ha cap intervenció, ni se n'ha d'esperar. Així, s'ha de destacar que sota aquesta modalitat d'inici de les activi- tats, no solament se suprimeixen barreres administratives a l'activitat econò- mica, sinó també s'allibera l'Administració de l'onerosa càrrega i responsabili- tat que li ha suposat la tradicional tramitació i resolució de les autoritzacions a les quals estaven subjectes la major part de les activitats dels particulars, per insignificants que poguessin ser.

2) L'Administració es limita a una posició receptora de la comunicació, sense que se li exigeixi cap tràmit especial d'ordenació interna o arxivament, excep- te registrar-la en els termes que estableix la legislació de procediment admi- nistratiu. Per tant, el que és rellevant és que el comunicant o declarant pugui acreditar que ha rebut la comunicació i declaració de l'Administració.

3) El comunicant o declarant, davant de la manca d'un pronunciament de l'Administració, s'ha de procurar ell mateix l'adequació de l'activitat inicial al marc legal exigible i, per tant, serà del tot responsable de la seva activitat i, en conseqüència, s'haurà de buscar la seva pròpia cobertura davant possi- bles responsabilitats. Això últim és una nota essencial que distingeix el règim de comunicació del d'activitat sotmesa a títol administratiu habilitant (auto- rització o llicència), on seria possible desviar aquestes responsabilitats cap a l'Administració concedent.

Quant al paper supervisor de l'Administració, cal advertir que el tràmit de co- municació es tanca amb la recepció. A partir d'aquest moment les actuacions que dugui a terme l'Administració es recondueixen a l'exercici de la seva po- testat de supervisió i inspecció, no a una inexistent facultat d'intervenció pre- ventiva vinculada a la comunicació. Aquesta activitat inspectora constitueix una opció discrecional de la mateixa Administració i no una activitat reglada com era en el cas, per exemple, de la inspecció prèvia a l'atorgament d'una llicència. No obstant això, aquest caràcter discrecional no exclou el fet que hi hagi casos en els quals l'activitat inspectora sigui exigible. Concretament, en dos casos:

1)�D'ofici. Quan de resultes de la informació rebuda mitjançant la mateixa co-

municació es desprengui manifestament que l'activitat anunciada incompleix les condicions previstes en la normativa. En aquest cas l'Administració actu- aria d'ofici davant infraccions ostensibles i greus. D'aquesta manera, si de la informació subministrada en la comunicació es desprèn que l'activitat comu- nicada incompleix de manera manifesta les condicions establertes per la nor- mativa aplicable, és procedent l'exercici de l'activitat inspectora. Això significa que la comunicació estarà sotmesa a una verificació d'adequació de l'activitat a les condicions comunicades.

2)�A�instància�de�part. Quan l'Administració tingui coneixement, per infor-

mació facilitada per tercers, per exemple mitjançant denúncia, que l'activitat no s'ajusta a la legalitat o causa molèsties.

Finalment, entre altres consideracions que es podrien fer sobre el règim de comunicació, cal referir-se expressament a les excepcions al règim de co- municació. En aquest sentit, la mateixa Directiva de serveis manté el règim d'autorització, d'intervenció preventiva, en alguns supòsits. Així, si bé el règim ordinari previst en la Directiva és el de comunicació, el d'excepció el consti- tueix el d'autorització, ja que perquè es pugui establir un règim d'autorització cal que estigui justificat "per raons imperioses d'interès general". Aquestes són

concebudes d'una manera àmplia en la mateixa Directiva i es refereixen a as- pectes lligats a la seguretat pública, la salut, l'ordre públic i la protecció del medi ambient, entre d'altres.