Chapter 4 The Determinants of Regional Differences in Skill Segregation
4.2 Regression Analysis
A nivel nacional, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995–2002) se alcanza, con el real, la estabilidad económica y se retoma gradualmente los financiamientos de vivienda y sanea- miento con base en los recursos del FGTS, después de varios años de paralización. En ese período no se estructuró una política habi- tacional consistente, pero las concepciones que orientaron la acción fueron fundamentalmente distintas de aquellas que florecieron desde el período del BNH, orientando la formulación de nuevos programas (Brasil – Ministerio de Planificación y Presupuesto 1996A y 1996B).
La política macroeconómica, marcada por la restricción al crédito y al gasto público, impidió cualquier actuación más contundente y masiva para enfrentar los problemas habitacionales. El carácter res- trictivo adoptado creó una cultura de responsabilidad fiscal, que, aunque exagerada, tuvo el mérito de generar las condiciones para una recuperación de la salud financiera del FGTS y la capacidad de inversión del SFH, poco aprovechada en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y en los dos primeros años del gobierno de Lula, pero que permitirían el gran salto que comienza a ser dado a partir de 2005.
En 1996, la Secretaría de Política Urbana, gestora del sector habi- tacional, divulgó el documento de la Política Nacional de Vivienda, en el que estaban incluidos nuevos programas que, al menos en su concepción, eran coherentes con una nueva visión, dejando de pri- vilegiar únicamente el financiamiento a la producción. Entre los programas creados en el gobierno, se incluyó, como principal altera- ción, la creación de programas de financiamiento dirigidos al bene-
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ficiario final (Carta de Crédito, individual y asociativa), que pasó a absorber la mayor parte de los recursos del FGTS. Además de ese, se creó el Programa Vivienda, un Programa dirigido al poder público, focalizado en la urbanización de áreas precarias, y el Programa Apoyo a la Producción, dirigido al sector privado, que tuvo un bajo desempeño (Instituto Via Pública, 2004).
El desempeño de esos programas fue bajo debido al riguroso control fiscal y a las restricciones al crédito inmobiliario, considera- do inflacionario por los gestores de la política económica. En 1998, en acuerdo con el FMI prohibió el financiamiento para el sector público. Programas dirigidos a los estados y municipios, como el Pro–Vivienda y el Pro–Saneamiento, fueron paralizados. El análisis del riesgo en la concesión de financiamiento del FGTS a los benefi- ciarios finales pasó a ser tan riguroso que dejaba por fuera no solo a la población que tenía más necesidad, sino también a los que tenían condiciones de pagar las prestaciones. Con eso, los estratos medios fueron privilegiados. El financiamiento a la producción escaseó, pre- firiéndose conceder el crédito a la compra de inmuebles usados y a la adquisición de material de construcción.
Aunque a primera vista, las alteraciones promovidas pudieran expresar una renovación en la manera como la cuestión de la vivienda pasó a ser tratada por el gobierno federal, rompiendo la rígida concepción heredada de los tiempos del BNH, de hecho no consiguieron impulsar una nueva política habitacional y acabaron por generar un conjunto de efectos perversos desde el punto de vista social, económico y urbano.
Entre 1995 y 2003 (incluyendo el primer año del gobierno de Lula), fueron contratados cerca de 1,7 millones de financiamientos, sumando un poco más de 22 billones de reales. De estos, apenas el 22% de los contratos y 36% de los recursos fueron destinados a la producción de 364 mil nuevas unidades, en nueve años. Para tener una idea comparativa, en apenas un año (1980), el FGTS había finan- ciado un número equivalente a ese (Via Pública, 2004).
Ahora el financiamiento para adquisición de inmuebles usados absorbió 42% del total de los recursos destinados a la vivienda y re- presentó 31% del total de los contratos. Se trata, sin embargo, de un programa con escaso impacto, sin generar empleos, producción ha-
PARTE I Modos de vida urbana y derechos
bitacional o actividad económica. El financiamiento al material de construcción, que absorbió apenas el 9% de los recursos y representó 34% de los contratos, aunque tenga el mérito de apoyar familias de baja renta que autoconstruyen su casa propia, estimuló una produc- ción informal de bajísima calidad, agravando los problemas urbanos, ya que el financiamiento de bajo valor, fue concedido sin la debida asesoría técnica (Vía Pública, 2004).
Se consolidó una visión bancaria del financiamiento habitacional, personificando el papel central que pasó a tener el Tesoro Federal como el único agente financiero a operar los recursos del FGTS. Pre- sionada por la preocupación de evitar desfalcos como los ocurridos en el pasado, el Tesoro pasó a privilegiar la concesión de créditos en condiciones de mayor garantía y de más fácil acompañamiento, lo que explica la preferencia por el financiamiento del inmueble usado.
Esos programas no interfirieron positivamente en el combate al déficit habitacional, en particular en los segmentos de baja renta. Se mantuvo, o incluso se aumentó una característica tradicional de las políticas habitacionales en Brasil: la atención privilegiada a las camadas de renta media. Entre 1995 y 2003, 78,8% del total de los recursos fue destinado a familias con renta superior a 5 salarios mínimos, siendo que apenas el 8,4% fue destinado al de baja renta (hasta 3 salarios mínimos), donde se concentra el 83,2% del
déficit cuantitativo.
Las restricciones de orden macroeconómico limitaron el finan- ciamiento al sector público (Programa Pro–Vivienda), reduciendo la intervención de este sector en la ejecución de programas de vivienda, sobre todo en lo que se refiere a la urbanización de áreas precarias. El ajuste fiscal se convirtió en el principal obstáculo para la realiza- ción de inversiones dirigidas a la urbanización y la producción de viviendas destinadas a la atención de los segmentos de más baja renta.
El Programa de Arrendamiento Residencial (PAR), creado en 1999, dirigido a la producción de nuevas unidades para arrendamien- to, así como el Programa de Subsidio Habitacional (2001), trajeron una novedad importante a nivel del gobierno federal: subsidios con recursos del Tesoro Nacional para apoyar la producción de vivienda para la población de baja renta.
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El PAR trajo una innovación, incorporada como piedra angular en las propuestas de política habitacional formuladas por el Proyecto Vivienda e implementadas por el gobierno de Lula: un mix de recursos formados por una fuente retornable (FGTS) y otra no retornable, de modo de viabilizar la atención a la población que no tiene renta com- patible con los costos de financiamiento de una unidad de vivienda. Se puede decir que esos dos programas, por el hecho de introducir recursos no retornables (Presupuesto General de la Unión, FGTS u otras fuentes) fueron el marco cero desde el punto de vista de las acciones del gobierno federal, de la nueva Política Nacional Habita- cional, formulada por el gobierno de Lula.
PARTE I Modos de vida urbana y derechos