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NUEVA POLÍTICA INDUSTRIAL

La propuesta presentada en abril del 2004 contiene directrices de política industrial, tecnológica y de comercio exterior, lo que indica una visión articulada entre estos temas. Los objetivos básicos son aumentar la eficiencia económica, para lo cual es fundamental incrementar el desarrollo y la difusión tecnológica, lo que, a su vez, elevará la competitividad del país en el comercio internacional. En la propuesta se plantean tanto políticas horizontales como medidas para sectores específicos. Entre estos últimos figuran los de semiconductores, software, fármacos y medicamentos y bienes de capital.

En la propuesta del gobierno también se ha procurado resaltar cambio de enfoque que supone esta política con respecto a experiencias pasadas, ya que en ella se enfatiza que los incentivos deben tener límites temporales y condicionarse a un nivel de desempeño acordado entre el gobierno y los beneficiarios. Además, hay un compromiso con la institucionalización de la política. Se creó el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial (CNDI), vinculado a la Presidencia, para articular la política dentro del gobierno y entre este y el sector privado. También se creó un organismo de desarrollo industrial (Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial, ABDI), cuyo funcionamiento, al igual que el de los demás organismos, consistiría en realizar el trabajo técnico que sustente las decisiones del Consejo (Vermulm, 2004).

Por el momento, el contenido de esta iniciativa es una lista de medidas yuxtapuestas de muy diferente naturaleza, desde decisiones de desburocratización hasta incentivos fiscales y medidas que inclusive ya fueron implementadas. Entre las iniciativas que ya se han puesto en marcha está el Modermaq, una nueva línea de financiamiento para bienes de capital por encargo cuyo objetivo es modernizar las máquinas y equipos de las industrias, al estilo del que ya se ejecutó en la agricultura por medio del Moderfrota. Sin embargo, la tasa de interés establecida para este programa (un 14,95% anual, que no incluye el margen de intermediación) se considera muy elevada, lo que puede afectar su viabilidad. En el área de ciencia, tecnología e información, el grueso de las medidas se concentra en metrología, ámbito muy distante del gran desafío que supone un cambio estratégico, e inclusive cultural, con relación a la innovación (Vermulm, 2004, p. 4).

Un componente importante es la Ley de innovación, que tiene por objetivo fortalecer la investigación y el desarrollo para fomentar la integración entre las instituciones científicas y el sector privado. Los investigadores de instituciones públicas podrán hacer intercambios en empresas privadas y laboratorios, así como compartir equipos e instalaciones.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

La selección (targeting) de inversiones específicas por el Gobierno Federal se ha concentrado en proyectos de infraestructura y es todavía incipiente, ya que depende de la evolución, en la práctica, de las asociaciones público-privadas (PPP). Se ha definido un conjunto de inversiones clave como candidatos a incentivos mediante la participación del gobierno en las PPP. Se eligieron proyectos de ferrocarriles, carreteras, puertos y regadío. Las PPP pueden convertirse en un apoyo importante de las estrategias para atraer inversiones que buscan la eficiencia para la conquista de terceros mercados.

La experiencia del sector del vestuario en el Caribe puso de manifiesto que no todas las inversiones de este tipo producen resultados duraderos en términos de competitividad, transferencia tecnológica, mejora de recursos humanos y desarrollo de encadenamientos productivos, en especial si los incentivos para atraer inversiones no están bien diseñados (Mortimore, 2003). Brasil tiene una ventaja sustancial en comparación con otros países para atraer estas inversiones con una alta probabilidad de generar tales beneficios de largo plazo: su red industrial relativamente diversificada y desarrollada, que puede alcanzar estándares internacionales de producción con relativa facilidad. Los principales desafíos serán evaluar cuidadosamente las empresas transnacionales que vale la pena atraer, así como diseñar y negociar paquetes de incentivos que puedan atraer a esas empresas y producir efectos positivos netos en Brasil. Como se señaló, esto implica un significativo cambio de política, además de la necesidad de

constituir un organismo con capacidad de ejecutar este nuevo tipo de política, temática que se tratará en la última parte de este capítulo.

3. Un organismo de promoción de inversiones

Durante el auge del ingreso de IED en la década de 1990, no existía en el ámbito federal una institución única encargada de promover la inversión extranjera. El Ministerio de Relaciones Exteriores mantiene desde entonces un sistema de difusión de oportunidades de inversión y de apoyo a los inversionistas por medio de una red de oficinas situadas en las embajadas y consulados de Brasil y en centros de coordinación distribuidos en el territorio brasileño. El Ministerio y las representaciones de Brasil en el exterior también participan en la organización de ferias, seminarios, reuniones con inversionistas locales y misiones de negocios, relacionados con comercio exterior e inversiones, así como en sociedades con otras entidades que colaboran en la promoción de inversiones. Además, otras instituciones federales, estatales y regionales desarrollan actividades diversas en este sentido.24

En el 2001 se creó formalmente el organismo de promoción de la inversión Investe Brasil

(aunque su presentación en público fue en el año 2000) e inició sus operaciones en el 2002 con el establecimiento de una asociación entre el gobierno y el sector privado. El objetivo de Investe Brasil era ofrecer información sobre Brasil, su economía y oportunidades de negocio a los inversionistas potenciales para facilitar la inversión en el país. El organismo se financiaba con los presupuestos de tres ministerios y 31 entidades privadas. Su directorio se componía de 20 miembros seleccionados de las entidades que lo financiaban, con igual representación pública y privada. Las principales actividades de Investe Brasil

eran: i) desarrollo de negocios, mediante la identificación y el análisis de oportunidades de negocio y de posibles inversionistas; ii)mercadotecnia y comunicación, con actividades de inteligencia de mercado, proyectos de información y comunicación dirigidos a promocionar Brasil y su entorno de inversión, y iii) relaciones institucionales, incluido el mantenimiento de una red de contactos con los gobiernos federal, estatal y municipal, organismos normativos, asociaciones comerciales y otras entidades para facilitar contactos y procedimientos relacionados con la inversión. Durante su corto período de operación, el organismo emprendió actividades que derivaron en una atracción de proyectos de IED cuyo monto se estima en 1.400 millones de dólares.

24

Varias entidades de ámbito regional están involucradas en la promoción de la inversión en las áreas bajo su responsabilidad: Compañía de Desarrollo de los Valles de São Francisco y de Paranaíba (CODEVASF); Superintendencia de la Zona Franca de Manaus (SUFRAMA); Agencia de Desarrollo de la Amazonia (ADA); Agencia de Desarrollo del Nordeste (ADENE). En el ámbito estatal, bancos regionales, asociaciones industriales, organismos de promoción de la inversión nacional y extranjera y oficinas regionales del Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAES). Estas instituciones ejecutan iniciativas independientes y participan en asociaciones con programas federales. Las iniciativas independientes consisten sobre todo en proveer información a los inversionistas potenciales sobre procedimientos y asuntos jurídicos, así como datos sobre las oportunidades de inversión. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la UNCTAD han lanzado recientemente un proyecto para “contribuir a construir capacidades a escala estatal para atraer la IED y beneficiarse de ella, en colaboración con el Gobierno Federal”. El proyecto comenzará con el estado de Bahía en una fase piloto (UNCTAD, 2005).

El organismo se cerró oficialmente en septiembre del 2004. En agosto de ese año se creó, mediante decreto ejecutivo, la Comisión de Incentivo a las Inversiones Productivas Privadas en Brasil, conocida también como Oficina de Inversiones o Sala de Investimentos. Sus objetivos son fomentar la inversión productiva tanto nacional como extranjera por medio de medidas orientadas a atraer la inversión, eliminar las barreras e informar a los inversionistas de oportunidades en los sectores estratégicos, entre otros. La Comisión es responsable de articular las actividades del gobierno en este sentido. Está compuesta por representantes de varios ministerios, el Banco Central, el BNDES y está institucionalmente situada en la Presidencia.

En diciembre del 2004 se creó la Unidad de Inversiones de la Agencia de Promoción de Exportaciones de Brasil (APEX). Con mayor participación del sector privado, esta entidad deberá aprovechar la estructura existente de promoción comercial para desarrollar iniciativas de promoción de inversiones. La Unidad deberá trabajar en conjunto con la Comisión.

La atracción de inversiones que buscan la eficiencia requiere una postura más dinámica y sofisticada que la habitual. Será necesario, por una parte, establecer un calendario de iniciativas gubernamentales y legislativas para la reducción de los componentes del “Costo Brasil”. Por otra parte, habrá que identificar oportunidades de inversión para las cuales Brasil sería candidato y que le resultarían beneficiosas. Asimismo, se deberían desarrollar incentivos específicos para estas inversiones, en colaboración con los mismos inversionistas, organismos relevantes en los gobiernos federal y estatales y otras entidades interesadas.

También es imprescindible que el organismo de promoción de inversiones defina estrategias de largo plazo y garantice las condiciones institucionales para potenciar los factores determinantes en la atracción de inversiones a más largo plazo, como el desarrollo de una sólida base científica y tecnológica. El organismo debe evaluar constantemente de la política de IED para comprobar que está produciendo los resultados deseados y, si no fuera así, proponer cambios en este sentido.

Si Brasil desea aplicar esta estrategia más sofisticada y focalizada, la institución de promoción de inversiones debería contar con los recursos humanos y financieros suficientes, así como con la credibilidad necesaria ante la comunidad empresarial. Todavía no está claro en qué medida la nueva Comisión y la Unidad de Inversiones de la APEX serán capaces de desempeñar esta tarea. Cabe observar, en lo que se refiere a la Comisión, que su localización institucional, dentro de la Presidencia, puede significar un avance en el largo camino de la coordinación de la gestión gubernamental para la promoción de la inversión, subrayar el reconocimiento oficial de la importancia que reviste el asunto. Podría sin embargo verse como un trabajo contra el importante atributo de permanencia. La asociación de la entidad de promoción de inversiones con el sector privado, ya sea mediante la fórmula de Investe Brasil o con un tipo más liviano de participación del sector privado, incrementará considerablemente la capacidad y credibilidad de la entidad.

La participación del sector privado a través de la APEX puede ser una solución. La institución, así como la Comisión, enfrentan el desafío de diferenciarse de las experiencias previas y establecerse con credibilidad, continuidad y resultados tangibles. Es importante, en este sentido, que ambas instituciones sean dotadas de sistemas de evaluación permanente que les permitan ajustar sus políticas cuando sea necesario para maximizar su desempeño.

D. CONCLUSIONES

Brasil ha sido un destino habitual de inversión extranjera que busca acceso a los mercados y los recursos naturales. En la actualidad se presentan oportunidades para promover inversiones que buscan eficiencia para la exportación a terceros mercados, estrategia determinante para gran parte de las corrientes mundiales de inversión extranjera en el futuro próximo. Estas inversiones pueden permitir que Brasil progrese en materia de competitividad exportadora, transferencia tecnológica, desarrollo de encadenamientos productivos locales, y mejora de los recursos humanos, entre otros.

Si el país opta por la promoción de esta nueva clase de IED —ya sea por la ampliación de los negocios establecidos o por la atracción de nuevas empresas—, deberá definir con claridad sus objetivos y prioridades, aplicar políticas adecuadas para cumplir estos fines y crear instituciones compatibles con el grado de sofisticación de estas políticas. De llevarse a cabo esta estructura institucional justificaría también el desarrollo de mecanismos que podrán incrementar el atractivo de Brasil como destino para otra clase de inversiones: las que buscan activos tecnológicos.

Brasil fue afortunado en el pasado, puesto que fue capaz de ofrecer muchos de los factores que se requerían para atraer la inversión orientada a recursos naturales y el mercado nacional. Ahora podrá ser igualmente afortunado si aplica las políticas adecuadas y logra establecer las condiciones idóneas para atraer inversiones de mejor calidad que coincidan directamente con los objetivos de desarrollo del país.

Capítulo III

ENERGÍA ELÉCTRICA: INVERSIONES Y ESTRATEGIAS EMPRESARIALES EN LOS PAÍSES DEL CONO SUR

A. INTRODUCCIÓN

En los últimos años, el consumo de energía ha mostrado un gran dinamismo, particularmente entre los países en desarrollo. En esta tendencia la energía eléctrica ha adquirido un particular protagonismo debido a los cambios en los patrones de consumo y al crecimiento económico. En la década de 1980 apareció la posibilidad de generar electricidad a partir del gas natural con la tecnología del ciclo combinado, lo que ha otorgado una creciente importancia a este combustible como insumo para la generación. Desde una perspectiva global, estos aspectos definen cambios en las estrategias corporativas y acrecientan el interés por integrar los subsectores del gas natural y la electricidad.

Durante la década de 1990 se llevaron a cabo profundas y extensas modificaciones de los marcos regulatorios de los mercados de la energía eléctrica y el gas natural. Estas transformaciones comenzaron en el Reino Unido y Estados Unidos, para luego continuar en la Unión Europea y extenderse a América Latina y el Caribe. Como consecuencia, muchas empresas abandonaron el ámbito local de sus operaciones para explorar mercados internacionales. Este proceso conllevó enormes montos de inversión extranjera directa (IED), principalmente para la compra de activos existentes. Este fue el instrumento más utilizado por las empresas transnacionales de energía para desarrollar su estrategia de expansión internacional y alcanzar posiciones de liderazgo en los mercados locales.

Comenzaron a aparecer problemas regulatorios que desincentivaban la inversión en ampliación, mantención y modernización de los sistemas de energía en el Cono Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), y que se vieron ahondados por factores climáticos y macroeconómicos. Por este motivo, la apertura del sector eléctrico al capital extranjero no tuvo como consecuencia una expansión de la capacidad de generación que evitara los problemas de saturación.

En este capítulo se analizan las características generales de los mercados energéticos, en especial los vínculos entre la electricidad y el gas natural. En este contexto, se exponen las causas de la crisis que afectó al sector de la electricidad en los países del Cono Sur a comienzos de la presente década. Asimismo, se describen con detalle las estrategias de las principales empresas transnacionales con operaciones en la subregión. Por último, se plantean algunas reflexiones sobre la creación de un mercado de energía integrado en el Cono Sur.

B. CARACTERÍSTICAS DE LOS MERCADOS DE LA ENERGÍA

1. El peso creciente del gas natural en la generación de energía eléctrica

En 1970, el consumo total de energía primaria (petróleo, gas natural, carbón, energía nuclear y fuentes renovables) se situaba en unos 5.200 millones de toneladas equivalentes de petróleo (TEP). En el 2001 se alcanzaron los 10.000 millones de TEP y las proyecciones indican que se superarán los 16.000 millones

de TEP en el 2025 (EIA, 2004, p. 1) (véase el gráfico III.1). Este incremento se explica por el crecimiento económico y la modernización de las pautas de consumo de la población ligadas al uso de electrodomésticos, aire acondicionado y otros, con el consiguiente auge de la demanda energética, principalmente de la electricidad.

Gráfico III.1

CONSUMO MUNDIAL DE ENERGÍA PRIMARIA, POR FUENTE DE ENERGÍA, 1970-2025 (En millones de TEP) a

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de la Administración de Información Energética de los Estados Unidos.

a

TEP: toneladas equivalentes de petróleo.

Se estima que entre los años 2001 y 2025 el crecimiento del consumo de electricidad sería aún más dinámico que el incremento del consumo total de las fuentes primarias y alcanzaría 23.072 billones de kilowatios hora, lo que supondría un incremento del 74% en ese mismo período. El aumento de la demanda sería más acentuado en los países en desarrollo (3,5% anual) que en los países industrializados (1,7%). América Latina y el Caribe registrarían un alza del consumo de electricidad del 3,3% anual en el mismo período.

A escala mundial, la generación eléctrica depende principalmente del carbón y las fuentes renovables (véase el cuadro III.1). Según las previsiones, en el futuro el petróleo y la energía nuclear perderían el protagonismo que tuvieron en décadas pasadas como consecuencia del alza de precios de los hidrocarburos y de las políticas deliberadas para frenar el desarrollo nuclear. En contraposición, el gas natural aumentaría su importancia como combustible utilizado para la generación eléctrica —pasaría del 10,8% al 31,5% entre 1980 y el 2030— y se convertiría en el segundo insumo energético más importante, después del carbón.

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2005 2015 2025

Petróleo Gas Natural Carbón Nuclear Otras

Cuadro III.1

COMPOSICIÓN DE LA GENERACIÓN ELÉCTRICA MUNDIAL, POR FUENTE DE ENERGÍA, 1980-2030

(En porcentajes)

Petróleo Gas natural Carbón Nuclear Renovables

1980 22,7 10,8 36,7 8,8 21,0

1990 11,0 13,4 36,5 16,4 22,7

2001 8,1 17,4 38,9 16,8 18,8

2010 6,7 24,7 35,7 14,4 18,5

2030 4,2 31,5 36,8 8,6 18,9

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de la Administración de Información Energética de los Estados Unidos.

El uso del gas natural como insumo para la generación de electricidad presenta ventajas significativas:

• Menor costo que otros insumos como carbón, petróleo o energía nuclear. En el largo plazo, tan solo la generación hidroeléctrica resulta más barata.

• Menor impacto negativo en el medio ambiente.

• Para los países con fuerte dependencia de la generación hidroeléctrica, el uso del gas natural es una oportunidad de diversificación que reduce su vulnerabilidad ante crisis de origen climático.

Además, hay que sumar los beneficios ligados a la tecnología de ciclo combinado, en la que se utiliza gas natural como combustible para la generación de electricidad. Las plantas en las que se aplica esta tecnología tienen un reducido costo de instalación, su período de construcción no sobrepasa los tres años, son más eficientes y en caso de desabastecimiento de gas natural, pueden utilizar otros insumos para la generación, como el carbón, el petróleo o alguno de sus derivados (véase el recuadro III.1).

El gas natural se ha revelado como el insumo energético del futuro. Su consumo se incrementó de 903 a 2.328 millones de TEP entre 1970 y el 2001, y se estima que alcanzará los 3.912 millones de TEP en el 2025 (véase el gráfico III.1). En general, las reservas de gas natural no están cerca de los lugares de consumo, ya sean grandes centros urbanos o aglomeraciones industriales. Este hecho obliga a transportarlo en estado gaseoso (a través de gasoductos) o líquido (tras un proceso de licuefacción).1 Las reservas mundiales de gas natural se concentran en la Federación de Rusia (28% del total), República Islámica de Irán (16%) y Qatar (15%). En el Cono Sur los yacimientos más importantes se localizan en Argentina, Bolivia y Brasil (aproximadamente un 1% de las reservas mundiales) (BP, 2004b).

1

El gas natural se licua refrigerándolo hasta una temperatura de -163º C. De este modo su volumen se reduce 600 veces, con lo que se facilita su transporte por vía marítima.