Corresponde al Estado, a través de las Autoridades Portuarias, el control de los puertos calificados de Interés General, independientemente de su actividad. Para que una instalación sea englobada en esta categoría debe producirse alguna de las siguientes condiciones (art. 5 L.P.E.M.M.):
1. Que en ellos se efectúen actividades comerciales marítimas internacionales.
2. Que su zona de influencia comercial afecte a más de una Comunidad Autónoma.
3. Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional.
4. Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica del Estado.
5. Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares.
La pérdida de la condición de Interés General de un puerto comportará un cambio en la titularidad del mismo. En este contexto, sólo el Estado ostenta la potestad de recalificar una instalación portuaria y el trasvase se realiza a favor de la Comunidad Autónoma. Como ejemplo, cabe destacar en Andalucía el Real Decreto 1407/1995, de 4 de agosto, de ampliación de medios adscritos a los servicios traspasados en materia de puertos, que estipula el traspaso al Gobierno regional de los puertos de Ayamonte, Punta Umbría,
Rota y Bonanza junto con todos los beneficios, derecho y deberes que ello comporta.
El interés que suscitan en esta investigación los puertos controlados por el Estado se centra en la presencia de dársenas dedicadas exclusivamente a usos náuticos, así como en la prestación de servicios asociados a las embarcaciones de recreo. En este sentido, son las Autoridades Portuarias los agentes encargados de otorgar las concesiones y autorizaciones necesarias para realizar la explotación y gestión de un área náutico-recreativa en Dominio Público Portuario (D.P.P.13). Las concesiones no deben superar el plazo de
treinta años, a no ser que existan cláusulas en el título concedido que dispongan lo contrario, previo acuerdo de la Autoridad Portuaria y titular, permitiéndose prórrogas por periodos que no superen el inicialmente establecido. En relación a las autorizaciones el tiempo determinado es de tres años como máximo, sin prórroga expresa14. En ambos casos será de aplicación
el pago de un canon al Estado desde la fecha de notificación del otorgamiento. La cuantía del impuesto será calculado en base a la ocupación de los terrenos, de las aguas del puerto, de obras o infraestructuras y/o aprovechamiento del D.P.P. De la misma forma, quedan sujetas a las tasas oportunas los servicios portuarios prestados, que podrán ser máximas para los proporcionados en régimen de gestión indirecta15.
Finalmente, tras este somero estudio de la Ley de Puertos, resaltar de su contenido la disposición adicional decimoséptima (añadida por Ley 62/1997) que expresa que “los espacios pesqueros y los destinados a usos náuticos
deportivos [...] podrán ser segregados de la zona de servicio de los puertos de Interés General, siempre que posean infraestructuras portuarias independientes, espacios terrestres y marítimos diferenciados, no dividan o interrumpan la zona de servicio del puerto afectando a la explotación de éste, no existan usos alternativos previstos en el plan de utilización de los espacios portuarios para dichas zonas, se acredite que la segregación no puede ocasionar interferencia alguna en la gestión de los puertos de Interés General y se garantice la reversión 13 Se considera Dominio Público Portuario estatal el Dominio Público Marítimo-Terrestre afecto a los puertos de titularidad estatal. Asimismo, las aguas marítimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos de competencia de la Administración del Estado, son bienes de dominio público portuario estatal (art. 14 L.P.E.M.M.).
14Se otorga una autorización cuando se trate de actividades en el espacio portuario que no requieran obras o instalaciones o sean desmontables. La ocupación de bienes de DPP con elementos no desmontables y por más de tres años estará sujeta a concesión.
15 La gestión indirecta se presenta como una fórmula que permite liberar al Estado de los costes de capital inherentes a la puesta en marcha de un servicio, así como los riesgos económicos que esta comporta (García en Zambonino, 1997: 270).
si se modifican las causas y circunstancias que den lugar a dicha segregación”. Esta cláusula
queda plasmada en la realidad territorial de las obras portuarias estatales.
Todas las disposiciones anteriores en materia portuaria quedan derogadas, así como cualquier determinación que sea contraria a lo prescrito en la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y la Marina Mercante.
3.1.5. Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Adscripciones y Concesiones
La segunda norma significativa a nivel del Estado con repercusión en materia de puertos es la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas que reagrupa el contenido establecido por la Ley de Costas de 26 de abril de 196916,
principalmente aquél referente a la asignación de competencias a los diversos Departamentos y Entidades, y el procedimiento sancionador y de establecimiento de tarifas contemplado por la Ley de 1980 de protección de Costas Españolas (Exposición de Motivos), ambas disposiciones derogadas por la aparición de la vigente Ley de Costas de 1988.
La vigente Ley del litoral define los bienes y pertenencias del Dominio Público Marítimo-Portuario estableciendo los usos y limitaciones en esta área. Entre sus determinaciones más importantes destaca la división del Dominio Público en zonas de servidumbre. La clasificación reguladora es:
a) Servidumbre de protección: se extiende 100 metros tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar. Entre otros se prohíben las edificaciones para un uso residencial (este factor ha sido motor de numerosos promotores inmobiliarios que incluían en los proyectos urbanizadores marinas deportivas, destacando el caso de la Côte d´Azur en Francia, la Costa Brava o la Costa Dorada en España) y se estipula que sólo se permitirá en esta zona la ubicación de obras o actividades que no puedan tener otra ubicación, incluyéndose las instalaciones deportivas descubiertas.
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Resulta interesante mencionar de esta normativa la posibilidad de solicitar la propiedad de los terrenos ganados al mar, definidos más concretamente en 1980 por su Reglamento de aplicación (aprobado por el Real Decreto 1088/1980, de 23 de mayo, por el que se aprueba el reglamento para la ejecución de la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre Costas) como aquellos que emplazados sobre el lecho del mar territorial, sobresalgan permanentemente de sus superficie como consecuencia de las obras realizadas (arts. 10.1. y 33), excluyéndose de esta forma las áreas formadas como resultado de los procesos naturales.
b) Servidumbre de tránsito: recae, con las mismas condiciones que la anterior, en una franja de 6 metros. Se permite la aparición de obras en casos excepcionales, como es el caso, de los paseos marítimos.
c) Servidumbre de acceso al mar: ocupa los terrenos contiguos al Dominio Público Marítimo-Terrestre en las dimensiones apropiadas para facilitar el acceso y el uso público. No podrán llevarse a cabo las construcciones que vayan en detrimento de su finalidad.
Dado que la edificación o ampliación de una obra portuaria deportiva conlleva la ocupación de Dominio Público Marítimo-Terrestre, la propia normativa define cuatro procedimientos administrativos mediante los cuales los usos que reúnan especiales circunstancias de peligrosidad, intensidad y/o requieran la ejecución de infraestructuras puedan efectuarse (arts. 47-72). Estas técnicas se resumen someramente:
1. Reservas: se realiza únicamente a favor del Estado. Consiste en la utilización del Dominio Público Marítimo-Terrestre para fines de su competencia: científicos, obras, instalaciones o servicios. Prevalece frente a las demás y el terreno objeto de la reserva se declara de utilidad pública. La explotación de estas zonas puede realizarse directa o indirectamente.
2. Adscripción: referida en el artículo 49 de la disposición legal donde se dice que “la adscripción de bienes de dominio público marítimo-terrestre para la
construcción de nuevos puertos y vías de transporte de titularidad de aquellas, o de ampliación o modificación de los existentes, se formalizará por la Administración del Estado. La porción de dominio público adscrita conservará tal calificación jurídica, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la utilización y gestión de la misma, adecuadas para su finalidad y con sujeción a las disposiciones pertinentes. En todo caso, el plazo de las concesiones que se otorguen en los bienes adscritos no podrá ser superior a treinta años”. Así “Este es el acto administrativo por la que el legislador estatal ha optado para que las Comunidades Autónomas puedan ejercer determinadas competencias, entre ellas las referentes a los puertos deportivos [...]” (Zambonino, 1997: 93). Siguiendo esta línea, la utilización y
gestión de los terrenos objeto de la adscripción pasan a la Autonomía, responsable, desde ese momento, de las concesiones o autorizaciones otorgadas en los espacios adscritos (nunca por periodos superiores a 30 años). El Dominio Público Marítimo-Terrestre ocupado por un puerto de competencia autonómica mantiene su titularidad estatal, si bien adquiere la condición de adscrito a dicha Comunidad aunque el traspaso de derechos no devengará canon a favor del Estado. Por su parte, las concesiones o autorizaciones que las Comunidades otorguen en el dominio público que le haya sido traspasado devengarán el impuesto correspondiente a favor de la
Administración central y regional (los titulares de concesiones y autorizaciones sí tienen la obligación del pago de una tasa por la utilización del dominio público estatal). No obstante, aquéllas que se concediesen en las instalaciones portuarias estatales que fueron transferidas y figuran en los correspondientes Reales Decretos de traspaso en materia de puertos, no estarán sujetos al pago del canon.
Los proyectos de las Comunidades Autónomas deberán contar con el informe favorable del Estado a efectos de la delimitación del dominio público susceptible de adscripción (art. 49.2 Ley de Costas de 1988). En este caso, la emisión resulta vinculante quedando el área objeto del proyecto bajo las directrices de las Autonomías (nunca se produce el traspaso de la titularidad) (Zambonino, 1997: 94, 488).
Si la obra portuaria resulta iniciada por una Corporación Local, el procedimiento jurídico que prevalece es el de concesión (que será analizado con posterioridad –Apartado 4-) por parte del Gobierno regional dado que, sobre los espacios marítimos las Corporaciones Locales no ostentan competencia normativa y la utilización de la ribera del mar está sujeta a limitaciones (arts. 66 y ss. Ley de Costas de 1988).
No existe un período de reversión del derecho de adscripción, como en el caso de concesiones, pero el Gobierno central podría reclamarlo si se produjeran dos circunstancias (art. 50 de la Ley de Costas de 1988):
1. Cese de su utilización para la finalidad con la que fueron otorgados. 2. Se declaren bienes necesarios para el Interés General o la economía
del Estado, debiendo ser demostrada dicha circunstancia.
3. Autorizaciones17: quedan sujetas a su consecución las acciones que
impliquen la aparición en Dominio Público Marítimo-Terrestre de instalaciones desmontables o bienes muebles o aquéllas en las que, aún no requiriendo obras, concurran circunstancias de peligro, intensidad o rentabilidad (art. 51 de la Ley de Costas de 1988). Se otorgan con carácter personal por un plazo no superior a un año y no pueden inscribirse en el Registro de la Propiedad (art.
17El otorgamiento de autorizaciones en la zona de protección corresponde a las Comunidades Autónomas y así queda declarado en la Sentencia 149/1991, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional (BOE núm. 180, 29/07/1991); de esta forma el apartado b del artículo 110 de la Ley de Costas se configura como inconstitucional al atribuir aquél a la Administración Central dicha potestad. La aplicación de esta modificación implica que las instalaciones marítimas menores, como los embarcaderos, pantalanes, varaderos, etc., queden sujetas a la autorización por parte del Gobierno regional.
52). Finalizado el plazo de la autorización todos los bienes que no hayan sido desmontados revierten al Gobierno central. La autorización devenga el canon correspondiente a favor de aquél desde el otorgamiento inicial, salvo si el agente autorizado es una Comunidad Autónoma o una autoridad local y la finalidad del uso no es lucrativa.
4. Concesiones: se aplican a las obras fijas que vayan a desarrollarse en Domino Público Marítimo Terrestre por un plazo no superior a 30 años. Las concesiones no son transmisibles, a no ser que desempeñen una función de servicio público, y son inscribibles en el Registro de la Propiedad durante el periodo de vigencia. Una vez extinguido el derecho de uso, las instalaciones revierten a la Administración del Estado que puede proceder a desmantelarlas (gastos que sufragará el titular de la concesión), dirigirlas de forma directa o cederla de nuevo vía concesional. En cuanto al canon, se aplica el mismo criterio que en el caso anterior (arts. 64-92 de la Ley de Costas de 1988).
Una vez vistas todas las fórmulas de ocupación de un espacio demanial (el costero), resulta necesario precisar que, a pesar de la consecución de los derechos para actuar en Dominio Público Marítimo-Terrestre, todos los agentes quedan sujetos a las restricciones impuestas por la normativa en vigor, destacando la prohibición de edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección que ocupa sólo los cien primeros metros desde la línea de costa. Esta condición, desde la perspectiva privada, ha supuesto un factor de restricción importante a la hora de la inversión en infraestructuras portuarias deportivas, quedando mermada la posibilidad de ofertar un área atractiva para el turismo que aúne un componente inmobiliario próximo a la línea de costa complementado con la posibilidad de practicar deportes acuáticos.
En el mismo contexto, para todos los casos anteriores, no existe el término “propietario” en cuanto a la utilización de Dominio Público Marítimo- Terrestre se refiere. Al igual que para los concesionarios de los puertos deportivos, los titulares disponen de un derecho de utilización de una parte de territorio de utilidad pública. No obstante, si a la entrada en vigor de la legislación actual existieran terrenos que han sido declarados previamente de titularidad privada, los antiguos propietarios pasarán a contar con un derecho de utilización por treinta años prorrogable por el mismo periodo, con la salvedad de que aquéllos no deberán abonar el pago del canon siempre que mantengan los mismos usos en los espacios (disposición transitoria 1ª Ley de Costas de 1988).
Finalmente, la Ley de Costas vigente asigna a cada organismo las competencias que pueden ostentar en el espacio litoral (Título VI) destacando:
1. El Estado tienen potestad sobre el deslinde, afectación, desafectación adquisición y expropiación de terrenos que se disgreguen o incorporen al Dominio Público; la gestión del Dominio Público Marítimo- Terrestre para el otorgamiento de autorizaciones, adscripciones, concesiones y delimitación de áreas destinadas a reservas; las obras y actuaciones de Interés General o las que afecten a más de una Comunidad (las cuales serán, por derecho, informadas al igual que el o los Ayuntamientos cuyo territorio se vea afectado). Por otro lado, en los proyectos de construcción de nuevos puertos y vías de transporte de las Autonomías, ampliación de los existentes o de la zona de servicio o/y modificación de la configuración exterior, la Administración emite un informe preceptivo y vinculante.
2. Los Gobiernos regionales ejercen las tareas que tengan asumidas en sus Estatutos relativas a la ordenación del territorio y del litoral, puertos, urbanismo y vertidos, entre otras. Sólo pueden actuar en el ámbito no acuático del Dominio Público Marítimo-Terrestre.
3. Por último los Ayuntamientos deben informar de los deslindes y usos otorgados, explotar servicios o actividades estacionales y mantener los lugares públicos en las condiciones adecuadas. También les corresponde otorgar la licencia correspondiente para la construcción de un puerto deportivo, dado que se trata de una edificación que va a afectar a parte del término municipal y a su ordenación urbanística18. Esta premisa, a su vez,
determina que la potestad local no tenga competencia sobre las obras que se realicen en el mar. Así, en la construcción de un puerto deportivo podrían distinguirse dos fases: la transformación física del lecho del mar, en la que no se precisa de la licencia correspondiente; y una segunda etapa que afecta a los terrenos ganados al océano o ya existentes y que corresponden al municipio, en cuyo caso será obligatoria la expedición de la anuencia (Zambonino, 1997: 377). Llegados a este punto, es preciso hacer referencia a una excepción impuesta por el artículo 244, apartado 1, del Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, relativa a la obligación de las
18Y como tal queda establecido en el apartado 2 del artículo 242 del Real Decreto legislativo
1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, al disponer “[...]. Cuando los actos de edificación y usos del suelo se
realizaren por particulares en terrenos de Dominio Público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del Dominio Público”. (B.O.E.
Administraciones Públicas o Entidades de Derecho Público a obtener la licencia municipal, expresando la norma que será de aplicación lo que disponga la legislación aplicable en cada caso (habría que remitirse, en este sentido, a Planes Urbanísticos, Ordenanzas Municipales, Normas Subsidiarias y otras disposiciones de carácter local). Por último, conviene no olvidar que compete a la Autoridad Local la redacción de los Planes Generales de Ordenación Urbana (P.G.O.U.), documentos normativos que deben incluir cualquier transformación que se proyecte en el territorio, incluyendo las obras portuarias. Así, los P.G.O.U. se presentan como un elemento de actuación sobre el terreno que podría contraponerse a los intereses de promotores de nuevos puertos deportivos.