Como se ha comentado en el apartado anterior, hasta el Tratado de Maastricht en 1992, no hubo una decidida voluntad para instaurar una política de infraestructura de transporte que requería una visión comunitaria de red compatible con los enfoques nacionales de los diferentes Estados miembros. La poca aceptación del Consejo de asignar fondos comunitarios a dicho proyecto y crear una nueva línea presupuestaria o fondo estructural destinado a tal fin, fue quizás la causa principal de esta situación que reclamaba una solución. Si bien es cierto que a partir de 1982 la Comunidad Europea venía otorgando anualmente pequeñas e insuficientes ayudas económicas –propuestas cada año por el Parlamento Europeo y con escaso apoyo por parte del Consejo de Ministros, que en esos años ostentaba el Poder Legislativo, y destinadas a cofinanciar pequeños proyectos viarios de carácter
6 Las Perspectivas Financieras 2007-2013 constituyen el marco financiero de la Unión Europea, en el que se definen los objetivos y los medios presupuestarios para el septenio considerado.
puntual– el monto aprobado durante la década de los 80 oscilaba entre ECU 10 y ECU 90 millones anuales7. La escasa ayuda asignada a los Estados miembros y la inseguridad que
suponía el hecho de no existir una partida presupuestaria que garantizara la continuidad de dicha ayuda en el tiempo, implicaba no poder abordar proyectos cuya entidad obligara a una ejecución que se prolongara por varios años.
Para obviar estos inconvenientes, la Comisión inició una segunda vía de actuación cuyo objetivo era establecer un programa de actuación a medio plazo, que permitiera una cierta planificación de actuaciones a lo largo de una serie de años. De esta forma, la Comisión logró que el Consejo de Ministros aprobara en 1990 el Reglamento 3359/90 –en el que establecía un programa de acción en el campo de la infraestructura de transporte para la realización de un mercado integrado de transporte en 1992– el cual constituyó el primer plan aprobado formalmente por la Comunidad y que, aunque modesto (ECUS 328 millones) y de corta duración (tres años), supuso un importante paso en lo que respecta a la instauración de un nuevo sistema de financiación.
La ayuda otorgada en el período 1982-1992 con cargo a las consignaciones presupuestarias de la Comunidad se elevó a ECUS 700 millones, a la que haría falta añadir alrededor de ECUS 14.000 millones correspondientes a las aportaciones del Banco Europeo de Inversiones (BEI), en forma de préstamos, a los Estados miembros. Con independencia de estas intervenciones, cuya finalidad era cofinanciar proyectos de infraestructura de transporte, la Comunidad, dentro de su política regional, concedió más de ECUS 16.000 millones de ayudas con cargo al FEDER para proyectos de desarrollo, en los que quedaban comprendidos proyectos de infraestructura de carácter regional.
La nueva política de infraestructura instaurada por el Tratado de la Unión o de Maastricht en 1992, a la que se ha referido el apartado anterior, rompió esta tendencia, al establecer un enfoque por programas, basado en una programación de esquemas directores y proyectos prioritarios, y creó dos nuevos instrumentos financieros que han venido aplicándose hasta el presente: el Fondo de Cohesión y la nueva línea presupuestaria TEN. Con independencia de ellos, ya venía empleándose el Fondo de Desarrollo Regional, uno de los fondos estructurales que se aplicaban en el marco de la política regional a proyectos e infraestructuras de las regiones con menor renta per cápita.
El Fondo de Cohesión tenía como objetivo redimensionar el esfuerzo de cohesión económica y social a favor de los Estados miembros menos favorecidos, es decir, aquéllos cuyo PIB era inferior al 90% de la media comunitaria. España, Grecia, Irlanda y Portugal fueron los únicos países de la Unión Europea que se beneficiaron de estas ayudas durante los períodos 1993-1999 y 2000-2006. A partir de 2007, con motivo del establecimiento del nuevo paquete presupuestario para el período 2007-2013 y de la incorporación de 17 nuevos Estados a los que se ha canalizado la mayor parte del presupuesto destinado a dicho fondo, España ha dejado de pertenecer a los países receptores del Fondo de Cohesión, aunque se le haya asignado una pequeña partida específica y transitoria, para facilitar el tránsito hacia su nueva situación.
Este fondo está destinado a cofinanciar exclusivamente proyectos relativos al medio ambiente e infraestructura de transporte, de acuerdo con los criterios que cada Estado miembro establezca con base en el principio de subsidiariedad8, y de acuerdo con los criterios y
directrices contenidos en las orientaciones mencionadas en el apartado anterior. Además, deben estar inscritos en los esquemas directores. La tasa de intervención o cofinanciación es elevada al quedar establecida en el 85% del costo del proyecto subvencionado como máximo, con lo que los Estados favorecidos deberán aportar, como mínimo, el 15% de dicho costo.
Los aportes del Fondo de Cohesión, cuyo funcionamiento fue regulado inicialmente por el Reglamento 1164/94, han constituido una importante fuente de financiación para la infraestructura de transporte durante el período 1994-1999, sobre todo en el caso de España, donde ha representado, aproximadamente, un tercio de los recursos totales dedicados por las administraciones públicas a la inversión pública. El Reglamento 1264/99, que modificó el anterior, adaptándolo al marco presupuestario 2000-2006, introdujo algunas novedades significativas al permitir reducir las tasas de cofinanciación de los proyectos, con el fin de que los Estados miembros aumenten el número de proyectos capaces de ser cofinanciados por la Unión Europea y la iniciativa privada participe en mayor grado en su financiación. Las disposiciones anteriores han sido derogadas por el Reglamento 1084/2006 para adaptar el Fondo de Cohesión al nuevo período presupuestario 2007-2013, dentro del marco del nuevo objetivo comunitario que, bajo la denominación de “convergencia”, busca acelerar la convergencia de los Estados con menor renta. El importe dedicado al Fondo de Cohesión para el septenio vigente es muy superior al del período anterior, ya que ha pasado de EUR 18.000 millones a EUR 72.000 millones, y su destino son los nuevos Estados miembros incorporados a la Unión Europea, a los que hay que añadir Grecia y Portugal, que siguen teniendo una renta per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. Por consiguiente, España e Irlanda ya no figuran entre los Estados que pueden recibir financiación del Fondo de Cohesión, si bien España, como se ha dicho anteriormente, podrá beneficiarse de una pequeña partida transitoria que se le ha asignado para dicho período.
El segundo instrumento financiero creado por el Tratado de Maastricht, del que se benefician todos los Estados miembros, es la nueva línea presupuestaria TEN. El Reglamento 2236/1995 que lo regulaba definía las condiciones, modalidades y procedimientos de concesión de ayudas comunitarias a favor de proyectos de interés común en el campo de la Red Transeuropea de Transporte. Como formas de ayuda establecía las siguientes: cofinanciación (50%) de estudios, bonificaciones de intereses sobre préstamos concedidos por el BEI u otras entidades financieras, contribución a las primas de garantía de créditos del Fondo Europeo de Inversiones y subvenciones directas a las inversiones en casos debidamente justificados. Con independencia de la forma de intervención, la ayuda no podía ser superior al 10% del costo de la inversión, cifra muy baja que ha limitado la participación de los sectores público y privado. Con independencia de ello, los EUR 2.345 millones –algo menos de EUR 500 millones
8 El principio de subsidiariedad establece que la asignación de competencias en la toma de decisiones debe atribuirse a la administración mejor capacitada, con independencia del rango o dependencia administrativa.
por año a repartir entre 15 países– asignados para el período presupuestario 1995- 1999, era una cantidad tan baja que no incitaba a los Estados miembros a construir los proyectos prioritarios, principalmente los transfronterizos cuyos costos de inversión eran muy elevados.
Con el fin de adaptarlo al marco presupuestario 2000-2006, el Reglamento 807/2004 introdujo algunas modificaciones, tales como elevar la tasa de cofinanciación al 20% del costo de inversión, con carácter excepcional para aquellos proyectos singulares – puntos de estrangulamiento, pasos transfronterizos, barreras naturales, entre otras– que se iniciaran antes del año 2010. Prácticamente se duplicó la asignación presupuestaria total, si bien por tratarse en este caso de un septenio, la cantidad media anual representó alrededor de EUR 600 millones.
Ante el retraso que llevaba la construcción de los proyectos prioritarios y la necesidad de acelerar la integración de los nuevos Estados miembros y mejorar sus redes de comunicaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros manifestaron la necesidad de reforzar y adaptar los instrumentos financieros existentes, para aumentar, por una parte, la partida presupuestaria destinada a la Red Transeuropea de Transporte y, por otra, el nivel de cofinanciación comunitaria, previendo la posibilidad de elevarla para los proyectos transfronterizos y para aquéllos que atraviesen barreras naturales. Asimismo, expresaron su voluntad de introducir nuevos instrumentos de financiación innovadores tales como préstamos garantizados, concesiones europeas, préstamos europeos y un fondo de bonificación de intereses.
Para tal fin, y dentro del marco de las nuevas perspectivas financieras de la Unión ampliada para el período 2007-2013, la cantidad asignada a la TEN-T ha sido EUR 8.013 millones, equivalentes a unos EUR 1.200 millones al año; prácticamente el doble de la correspondiente al septenio anterior y muy inferior a los más de EUR 20.000 millones que proponía la Comisión inicialmente. Dado que la inversión necesaria para realizar los 30 proyectos prioritarios es del orden de EUR 300.000 millones, es evidente que la contribución comunitaria viene a representar alrededor del 3,2% de la inversión total, por lo que es necesario acudir a nuevos instrumentos financieros que sirvan de apalancamiento a la financiación de los Estados miembros y hagan atractiva la participación de la iniciativa privada.
El nuevo Reglamento 680/2007, que sustituye al anteriormente mencionado, es el que determina las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias para proyectos de interés común en el ámbito de la Red Transeuropea de Transporte, y el que introduce nuevos instrumentos financieros.
En lo que respecta a proyectos de interés común, la nueva normativa presta atención especial a aquéllos que permitan eliminar estrangulamientos en el marco de los proyectos prioritarios, que incluyan tramos transfronterizos o que contribuyan a dar continuidad a la red y a la optimización de su capacidad, entre otros.
En cuanto a las formas y modalidades de las ayudas financieras, a continuación se destacan nuevos instrumentos que complementan a los que ya venían aplicándose en función de la normativa anterior:
La creación de un instrumento de garantía de préstamos para proyectos de la TEN-T, emitida por el BEI, que cubre los riesgos de servicio de la deuda debidos a la insuficiencia de la demanda y a la correspondiente pérdida imprevista de ingresos durante el período inicial de explotación del proyecto. Este instrumento sólo se aplica a proyectos cuya viabilidad financiera se basa, total o parcialmente, en los ingresos, peajes u otras cantidades pagadas por los usuarios o beneficiarios, o pagadas en su nombre. El fondo, en el que participan la Comisión y el BEI al 50%, asciende a EUR 1.000 millones capaces de apalancar alrededor de EUR 20.000 millones en el mercado de capitales. Asimismo, constituye una herramienta importante para fomentar las APP, tanto de carácter institucional como contractual, ya que dichas garantías son compatibles con el derecho sobre la competencia y el mercado interior.
Las reducciones del tipo de interés por préstamos concedidos por el BEI u otras entidades públicas o privadas.
Las subvenciones para trabajos en el marco de los sistemas de pagos por disponibilidad. La participación de la Comisión en capital de riesgo para fondos de inversión destinados, prioritariamente, a facilitar capital de riesgo para proyectos en los que la inversión del sector privado sea sustancial. Dicha participación no podrá superar el 1% de los recursos presupuestarios de la línea TEN-T.
Además, la tasa de cofinanciación ha aumentado con relación a la anteriormente existente. El máximo es el 20% del costo subvencionable y el 30% para los tramos transfronterizos, siempre que los Estados miembros implicados en el proyecto hayan ofrecido a la Comisión las garantías necesarias sobre la viabilidad financiera y el calendario de ejecución del proyecto.
Con independencia de los dos instrumentos financieros comentados, creados por el Tratado de Maastricht, la Unión Europea ha venido aplicando desde mediados de los años setenta una serie de instrumentos –los fondos estructurales– para canalizar las ayudas comunitarias destinadas a la política regional. Su fin es contribuir a la corrección de los distintos desequilibrios regionales, a un reparto más equilibrado de las actividades económicas sobre el territorio, a la promoción del desarrollo, y al ajuste estructural de las áreas subdesarrolladas a objeto de alcanzar la cohesión económica y social de la Unión Europea. Dentro de esta política comunitaria regional, la infraestructura de transporte tienen un gran protagonismo, por lo que ha absorbido y seguirá absorbiendo gran parte de las ayudas comunitarias, principalmente, a través del FEDER.
Creado en virtud del Reglamento 2364/75, el FEDER está destinado a contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la Comunidad, mediante una participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en declive. Desde su creación, el marco jurídico ha sido modificado reiteradamente para adaptarlo a las circunstancias de cada momento y para hacerlo extensivo a los Estados miembros que han ido incorporándose a la Unión Europea. Cabe señalar que las aportaciones comunitarias a la financiación de infraestructura han sido muy importantes, pues constituyen uno de los elementos principales del sistema territorial.
En este proceso cabe destacar el Reglamento 2083/93, el cual permitió asignar fondos del FEDER a proyectos de la Red Transeuropea de Transporte que contribuyeran al crecimiento del potencial económico y al desarrollo de las regiones comprendidas en el Objetivo Nº 19, aunque es preciso señalar que dichas ayudas son incompatibles con las
procedentes del Fondo de Cohesión.
Las ayudas que han venido aplicándose con cargo al FEDER a infraestructuras situadas en regiones elegibles, han aumentado considerablemente y han constituido una importante ayuda para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte aunque, como en el caso del Fondo de Cohesión, hayan resultado insuficientes debido al elevado volumen de inversión requerido.
El Reglamento 1080/2006 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, aprobado en junio de 2006 por el Parlamento y el Consejo Europeos, derogó los anteriores reglamentos, en concreto el 1783/1999, adaptándolo a los nuevos objetivos de “convergencia”, “competitividad regional y empleo” y “cooperación territorial europea” de la política de cohesión territorial reformada para el período presupuestario 2007-2013. En él se establecen y definen las tareas y el grado de intervención del FEDER, así como su ámbito de aplicación en el contexto de los objetivos anteriormente mencionados. Entre las prioridades en las que se concentra la intervención del FEDER cabe destacar, como elemento básico de la convergencia, las inversiones en infraestructura.