Sample Thickness

Lo que, desde el punto de vista del art. 149.1.17ª CE, debe entenderse por régimen económico de la Seguridad Social es lo enumerado en el capítulo VIII del Título I de la LGSS, en definitiva: patrimonio (cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género), recursos y fuentes de financiación (aportaciones presupuestarias del Estado, cotizaciones de las personas obligadas, frutos, rentas e intereses y cualquier otro producto de sus recursos patrimoniales y cualesquiera otros ingresos),

sistema financiero e inversiones, presupuesto, intervención y contabilidad y el régimen de contratación de las entidades gestoras y servicios comunes de la SS480. Más escuetamente, el régimen económico de la Seguridad Social también ha sido definido como “la determinación de los recursos del sistema y su distribución territorial y funcional”481

.

El régimen económico de la Seguridad Social, a diferencia de lo que ocurre con la legislación, no constituye una competencia compartida entre el Estado y las CCAA, sino que pertenece exclusivamente a aquél482. Si tenemos en cuenta que la expresión régimen tiene un alcance semántico más amplio que el de legislación, ello significa que el Estado tiene competencia exclusiva no sólo en materia de legislación sobre régimen económico, sino también para tomar decisiones y llevar a cabo actuaciones administrativas típicas de la ejecución de dicha legislación483. Así lo determinó el TC en su sentencia 124/1989, de 7 de julio (conflicto positivo de competencia nº 792/1984), en la que afirmó que “en su dimensión o expresión jurídica, el principio de unidad presupuestaria de la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único titular de los recursos financieros del sistema público de aseguramiento social, tanto para operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente la unidad del sistema. No basta, por tanto, con la reserva de las competencias normativas para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera, mediante el establecimiento de reglas para la transferencia de fondos, a través de la Tesorería, de una a otra Comunidad Autónoma, en función de las disponibilidades financieras de cada momento. La Constitución no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la

480

PALOMEQUE LÓPEZ, M. C. Las competencias de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social cit., pág. 412.

481

DE LA VILLA GIL, L. E. Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de

Seguridad Social cit., pág. 21.

482

SSTC 27/1983, de 20 de abril (conflicto positivo de competencia nº 148/1982) y 46/1985, de 26 de marzo (recurso de inconstitucionalidad nº 152/1984). Desde el punto de vista doctrinal véase DESDENTADO BONETE, A. El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías. En Revista

Española de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, nº 38, 1983, pág. 354, DE LA VILLA GIL, L. E. Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social cit., pág. 21, y ALONSO GARCÍA, B. El régimen jurídico de la protección social del minusválido cit., pág. 125.

483

DESDENTADO BONETE, A. El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías cit., pág. 354, MALDONADO MOLINA, J. A. La descentralización territorial y las pensiones no contributivas. A propósito del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía cit., pág. 522, y BORRAJO DACRUZ, E. La Seguridad Social en la Constitución Española cit., pág. 1505.

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estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios, que en este momento se articula a través y por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social. Por ello es competencia exclusiva del Estado, ejercida a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, «la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, en aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única», como se dice en el art. 1 del Real Decreto 1.314/1984 y que la Generalidad de Cataluña no ha cuestionado, lo que implica admitir, desde luego, que el Estado ejerce no sólo facultades normativas sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social en Cataluña”.

En parecidos términos se expresa la STC 195/1996, de 28 de noviembre (recurso de inconstitucionalidad nº 1279/1988), al afirmar que “ha de distinguirse, consiguientemente, entre la Seguridad Social y su régimen económico como materias competencialmente distintas. Respecto a la primera es evidente que, ostentando el País Vasco competencias ejecutivas, le corresponde ejercitar las potestades sancionadoras que garanticen el cumplimiento de la legislación básica estatal y de la autonómica que la desarrolle (STC 102/1995, fundamento jurídico 32). En cuanto a la segunda, la delimitación del ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma requiere mayores precisiones, pues la atribución al Estado o a las Comunidades Autónomas del «régimen» en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, fundamento jurídico 4., y 38/1983, fundamento jurídico 3.); pero implica también un «plus»: Además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Eso es lo que sucede en el caso del régimen económico de la Seguridad Social”.

La razón de que el régimen económico de la Seguridad Social se residencie con carácter exclusivo dentro del ámbito de competencias del Estado y con una atribución tan amplia se encuentra en que a través del mismo “se ejercita un poder tributario con el que se garantiza el sostenimiento de un servicio público y, a la vez, y tal es la razón de fondo, un sistema de prestaciones solidarias en beneficio de todos los españoles”484

. Así lo declara la mencionada STC 124/1989, al afirmar que

484

BORRAJO DACRUZ, E. Comunidades Autónomas y Seguridad Social cit., pág. 192, y GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, Mª A. Pensiones de Seguridad Social y Comunidades Autónomas: datos para

“el designio perseguido con el acantonamiento del «régimen económico» dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de «un régimen público», es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art. 149.1.1.ª de la Constitución). Debe tenerse en cuenta a este propósito que en el momento de aprobarse la Constitución había sido ya creada la Tesorería General de la Seguridad Social para hacer efectivos los principios de solidaridad financiera y de unidad de caja, y este dato resulta relevante para la correcta interpretación del art. 149.1.17.ª, en la medida en que, como cabe deducir de los antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron en la aprobación del texto del citado precepto constitucional, la mención separada del «régimen económico» como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas”.

Por tanto, a diferencia de lo que ocurre con el ámbito normativo, en que se considera que el principio de unidad queda salvaguardado con la retención en manos del Estado de la competencia sobre legislación básica que garantice un régimen jurídico uniforme en lo esencial, por el contrario el legislador constituyente y el propio TC fueron perfectamente conscientes de que, en lo relativo al régimen económico, la competencia debe permanecer completa y exclusivamente en poder del Estado para salvaguardar la solidaridad entre las distintas CCAA y, de este modo, el principio de unidad del sistema.

Es obligado por tanto hacerse la pregunta de si la actuación de las CCAA está totalmente vedada en el campo del régimen económico de la Seguridad Social. Para un cierto sector de la doctrina no sería así y lo razonan argumentando acerca de la confusión en que, a su juicio, incurre el TC en la mencionada sentencia 124/1989 entre “principio de unidad de caja” y “principio de unidad de régimen económico” de la Seguridad Social. Para este sector doctrinal, el principio de unidad de caja al que hace referencia el TC para mantener dentro del ámbito de competencias del Estado tanto la legislación como la ejecución del régimen económico de la Seguridad Social no constituye un concepto sustantivo ni, mucho menos, un principio de la Seguridad Social, sino un simple concepto contable. Además, aun en el supuesto de que pudiera hablarse de un principio de unidad de caja, tendría carácter preconstitucional, por lo que sería más que

188

dudosa su vigencia actual teniendo en cuenta que colisiona directamente con el reparto de competencias que, en materia de Seguridad Social, realiza el art. 149.1.17ª CE.

Este supuesto principio de unidad de caja aparece con rango legal en los arts. 57.1 y 63.1 LGSS. El primero de ellos establece que “la gestión y administración de la Seguridad Social se efectuará, bajo la dirección y tutela de los respectivos Departamentos ministeriales, con sujeción a principios de simplificación, racionalización, economía de costes, solidaridad financiera y unidad de caja, eficacia social y descentralización”; y el art. 63.1, al referirse al Servicio común que tiene encomendada la titularidad del patrimonio de la Seguridad Social y su gestión financiera, señala que “la Tesorería General de la Seguridad Social es un Servicio común con personalidad jurídica propia, en el que, por aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única, se unifican todos los recursos financieros, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias. Tendrá a su cargo la custodia de los fondos, valores y créditos y las atenciones generales y de los servicios de recaudación de derechos y pagos de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social”. Ahora bien, estos preceptos se incorporaron a la LGSS en 1994 como consecuencia de la refundición del Real Decreto Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, que, además de mencionar el principio de caja única en la exposición de motivos, lo recogía como principio inspirador de la gestión de la Seguridad Social en el art. 1.1 y en la disposición adicional segunda. Por tanto, se trataría de un principio preconstitucional.

Además, para este sector doctrinal el supuesto principio de unidad de caja no sería más que un concepto contable a través del que “se pretendería evitar la existencia de cajas diferentes en función de las prestaciones, los colectivos o el territorio”485

. Se trataría de un aspecto secundario y parcial del régimen económico de la Seguridad Social. Para estos autores, lo verdaderamente determinante para garantizar la unidad del régimen económico de la Seguridad Social viene dado por la unidad patrimonial, unidad presupuestaria, titularidad única del patrimonio radicada en la organización gestora administrativa especializada, la dirección unitaria de las múltiples tareas necesarias para su administración, y la solidaridad financiera486.

485

GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B. La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado autonómico: notas sobre dos de los problemas de mayor actualidad cit., pág. 465.

486

De hecho, para este sector doctrinal no es cierto que exista una caja única, pues el art. 68.4 LGSS prevé que “los ingresos que las mutuas obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios a ellas asociados, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertirse dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta”, siendo aun más explícito el art. 3.1 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la gestión de la Seguridad Social487, el cual añade que “asimismo, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social las rentas y rendimientos de los bienes señalados y, en general, los derechos, acciones y recursos relacionados con los mismos”. Asimismo, el art. 77.1.d), párrafo segundo de la LGSS prevé que “las empresas que se acojan a esta forma de colaboración [el pago a su cargo de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes] tendrán derecho a reducir la cuota a la Seguridad Social, mediante la aplicación del coeficiente que, a tal efecto, fije el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. De la lectura de estos preceptos se deduce claramente que la recaudación de las cuotas u otros recursos de la Seguridad Social no siempre se lleva a cabo por la TGSS, pues en el caso de las empresas colaboradoras ellas mismas retienen una fracción de cuota para asumir el pago de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes, y las MATEPSS pueden obtener recursos a través de la inversión de las cuotas de la Seguridad Social. Además, tanto las empresas colaboradoras como las MATEPSS realizan por sí mismas y con cargo a sus fondos pagos de prestaciones de Seguridad Social. En ambos casos, para este sector doctrinal, quebraría el principio de caja única, pero lo importante, pues éste tiene un carácter meramente secundario y contable, es que se mantiene la unidad del régimen económico de la Seguridad Social, pues se mantiene la unidad patrimonial, así como su titularidad única y, en fin, la solidaridad financiera del sistema488.

En conclusión, “el valor adjetivo, y la variedad y adaptabilidad técnicas del concepto administrativo-contable de "caja única" no deberían intervenir, por su misma naturaleza secundaria, y como ya se ha dicho, para impedir el cumplimiento de las previsiones constitucionales sobre participación autonómica intensiva en la gestión económica de la Seguridad Social (art. 149.1.17ª), ni las estatutarias sobre genérica transferibilidad de

487

BOE de 12 de diciembre de 1995, número 296.

488

GONZALO GONZÁLEZ, B. y SUÁREZ CORUJO, B. La Seguridad Social y su ajuste al marco del Estado

190

los cometidos de esa gestión a las correspondientes Comunidades Autónomas”489

.

Sin embargo, existe otro sector doctrinal para quien el mandato del art. 149.1.17ª de la CE es claro, en el sentido de que la titularidad de la competencia en materia de régimen económico de la Seguridad Social exige la ejecución efectiva de la misma por parte del Estado, pues de otro modo no quedarían salvaguardados los principios de unidad y solidaridad. Esta posición doctrinal cuenta además con el apoyo de la STC 124/1989, la cual señala expresamente que “las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social”.

Desde este punto de vista, BORRAJO DACRUZ ha defendido, a través

de la aplicación analógica del art. 156.2 CE, que las CCAA puedan actuar como delegados o colaboradores del Estado para el desempeño de algunas funciones complementarias y subordinadas en materia de gestión del régimen económico de la Seguridad Social, posición que ha sido asumida por otros autores490. En todo caso permanecería en manos del Estado491:

489

Ibid., pág. 465. Desde otro punto de vista, pero llegando a idéntica conclusión, PALOMAR OLMEDA y ZATARAÍN DEL VALLE critican la STC 124/1989, pues a su juicio “aporta una perspectiva bastante más amplia que la formulación legal que hemos analizado y referida a la gestión patrimonial, financiación y recursos del sistema, para entender incluido en dicho epígrafe cualquier actuación administrativa que pueda suponer alguna repercusión en la economía de la Seguridad Social, olvidando, a nuestro juicio, que es la naturaleza de las cosas la que debe tenerse en cuenta a la hora de verificar su encuadramiento y no sus efectos indirectos”. Para estos autores la ejecución del régimen económico de la Seguridad Social por parte de las CCAA “no compromete, por sí misma, la integridad del sistema ni su funcionamiento en régimen de caja única, siempre, claro está, que el producto de ambas [cotización y recaudación] sea inmediatamente integrado en las cuentas generales sin posibilidad de retención ni compensación alguna” (PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAÍN DEL VALLE, R. La distribución de competencias en materia de

Seguridad Social y la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 1989 cit., págs. 53 y 56).

490

BORRAJO DACRUZ, E. Comunidades Autónomas y Seguridad Social cit., pág.192, BORRAJO DACRUZ, E. La Seguridad Social en la Constitución Española cit., pág.1505, y DESDENTADO BONETE, A. El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías cit., pág. 355.

491

DESDENTADO BONETE, A. El régimen económico de la Seguridad Social y las Autonomías cit., pág.

 La recaudación de cuotas, considerada como una exigencia ineludible para garantizar la libre movilidad de la fuerza de trabajo en el mercado nacional;

 La realización de actos de disposición patrimonial, puesto que ello implica el ejercicio de la titularidad dominical;

 La realización de pagos, lo que permite la distribución solidaria de los recursos, tanto territorial como funcionalmente.

Por el contrario, las CCAA podrían asumir492:

 La realización de actos de gestión patrimonial, es decir, de defensa, conservación y custodia de los bienes;

 La ordenación de pagos dentro de los límites de las consignaciones presupuestarias, lo que ya se está haciendo respecto a las pensiones no contributivas y podría extenderse al resto de las prestaciones493. Aunque parezca una obviedad, no está de más recordar que la competencia de las CCAA para aprobar una legislación complementaria de la Seguridad Social que contemple prestaciones inexistentes en el sistema nacional o que suplemente las ya existentes debería ejercitarse siempre con cargo a los presupuestos de la propia Comunidad Autónoma, pues de lo contrario se estaría vulnerando la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social. No en vano, se estarían comprometiendo recursos ajenos y, de este modo, comprometiendo los principios de unidad y de solidaridad.

492

Ibid., pág. 362, ALONSO GARCÍA, B. El régimen jurídico de la protección social del minusválido cit., pág. 126, MANRIQUE LÓPEZ, F. Perspectiva constitucional de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social cit., pág. 1068, y DE LA VILLA GIL,

L. E. Potestades normativas de las Comunidades Autónomas en materia laboral y de Seguridad Social cit., pág. 21.

493

Aunque la STC 124/1989 considera competencia exclusiva del Estado “la ordenación de pagos a cargo de los fondos de la Seguridad Social” (fundamento jurídico 6º, párrafo primero), entiendo que se trata de una confusión con “la realización de pagos”. Ésta es competencia exclusiva del Estado por las razones ya explicadas, pero no ocurre lo mismo con aquélla, pues de otro modo quedaría vacía de contenido la competencia atribuida constitucionalmente a las CCAA para ejecutar los servicios de la Seguridad Social.