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¿Qué es la descentralización? Las personas desilusionadas con el tamaño, la complejidad, el poder y la frecuente destrucción de las organizaciones sociotécnicas modernas a menudo proponen la siguiente idea como respuesta a la reforma social: tomemos las enormes instituciones demasiado centralizadas y partámoslas en partes más pequeñas, a la medida del hombre, más accesibles a nuestro control. Como observamos en el capítulo anterior, la búsqueda de la descentralización ha sido un tema crucial entre los activistas a favor de una tecnología apropiada. Se enfatizan de forma notable algunas nociones similares en intentos recientes de favorecer la causa de la democracia participativa. Los voceros tanto de la extrema izquierda como de la extrema derecha incluyen planes para la descentralización en sus listas de objetivos políticos, a pesar de que tienen metas institucionales muy diferentes en mente. Incluso los locutores de tendencia socialista sin compromisos radicales ni conservadores se complacen en anunciar que «las estructuras centralizadas se están derrumbando» y que la descentralización de Estados Unidos ha transformado la política, el comercio y nuestra misma cultura».

Sin embargo, el entusiasmo de estas sugerencias muy rara vez se ve complementado por una definición coherente o una propuesta concreta. «Descentralización» es uno de los conceptos más confusos y de los que más se abusa en el lenguaje político. Para aquellos que piensan que es un remedio para los males de la sociedad moderna, el primer paso crucial es aclarar el significado de la idea.

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¿Centro de qué?

Desafortunadamente, la palabra «descentralización» es algo así como una catástrofe lingüística. El prefijo «des-» significa anulación o inversión, mientras que el sufijo «ización» indica una adecuación, un proceso en marcha. Al apuntar en dos direcciones de forma simultánea, la palabra parece desintegrarse. En medio de este movimiento contradictorio se halla el adjetivo «central», con referencia a un centro no específico. Tomado en sentido literal, pues, el término significa deshacer el proceso de convertirse en central. La misma incomodidad del concepto refleja la desorientación de aquellos que buscan utilizarlo como fórmula para el cambio.

¿Qué centros son los importantes? Muy rara vez se formula esta pregunta. No se trata de centros geométricos en sí, de centros de círculos o de pedazos de tierra. El significado del «centro» en cuestión es por lo general el de un lugar geográfico o institucional en el cual se concentra un tipo particular de actividad o influencia. De ahí que digamos que la ciudad de Nueva York es un centro importante de actividad cultural y que el centro de planeamiento corporativo de la compañía Ford Motor está constituido por su directorio. En todas las discusiones sobre centralización y descentralización, es necesario comenzar por especificar qué clase de actividad o influencia es problemática. Caso contrario comenzamos a emplear expresiones vagas con respecto a cosas que se alejan o se acercan a nosotros, sin ningún sentido sólido de lo que esas cosas puedan ser.

Una vez que sabemos de qué centro o centros estamos hablando -los centros de producción carbonífera en América del Norte, la oficina central de presupuestos en una ciudad determinada, etcétera- existe un número de preguntas que ayudan para inquirir acerca de la centralización y descentralización. ¿Cuántos centros existen? ¿Dónde están localizados? ¿Cuánto poder poseen? ¿Cuánta diversidad cultural y vitalidad exhiben?

Al observar el número de centros de actividad social, el cálculo exacto no importa tanto como los juicios acerca de si existen o no relativamente demasiados, demasiado pocos o apenas el número justo. En algunos casos un centro único – centralización completa– es la condición ideal, y cualquier otra cosa sería una tontería;

casi todo el mundo está de acuerdo en que debería haber un solo cuerpo central de reglamentación en la liga mayor de béisbol. Sin embargo, en otras áreas de la vida, cuantos más centros genuinos, mejor; siempre sería positivo enterarse de que está creciendo el número de buenas orquestas simfónicas. El decidir cuántos centros son el número adecuado nos incita a pensar acerca de la naturaleza de la actividad o influencia en cuestión. Por ejemplo, en la política el espectro de gobiernos varía desde la dictadura en un extremo hasta la anarquía individualista en el otro. La mayoría de las teorías políticas especifican la necesidad de centros gubernamentales en algún punto entre el gobierno unipersonal y el gobierno de todos por sí mismos. No es tarea fácil justificar con exactitud qué número de centros es el mejor; implica algunas de las controversias más antiguas y más difíciles en el pensamiento político.

Una segunda importante pregunta tiene que ver con el emplazamiento de los centros. A veces esto tiene importancia en cuanto a un lugar geográfico en particular donde se centra una actividad: por ejemplo, el Vaticano, Washington D.C. o Hollywood. De ahí que en el principio de sus historias varios Estados en la costa oriental se preocuparan por establecer sus capitales en lugares tierra adentro, principalmente con el fin de proteger los intereses agrícolas de los comerciantes de la costa. Estaba en discusión la relación entre los lugares geográficos y la influencia política. Sin embargo, más a menudo el problema crucial es el emplazamiento de los centros dentro de un ambiente institucional. Robert A. Caro explica el reinado de Robert Moses en las obras públicas de Nueva York: «Centralizó en su persona y en sus proyectos todas aquellas fuerzas de la ciudad que en teoría tienen poco que ver con el proceso de toma de decisiones en el gobierno de una ciudad, pero que en realidad tienen todo que ver con él». A medida que Moses se trasladaba, también lo hacía un centro importante de control. Sin embargo, en cuanto a que un centro exista en un determinado espacio geográfico o social, lo que cuenta es la posición de cada uno con respecto a él. ¿Está cerca o lejos? ¿Es accesible o inaccesible? El centro físico de algo puede estar literalmente al lado de nosotros y sin embargo estar fuera de nuestro alcance por completo.

Otro tema importante con respecto a los centros tiene que ver con su poder, en especial su poder relativo comparado con otros centros de clase similar. Para lo que aquí nos concierne, el poder puede definirse como la capacidad de personas o grupos sociales para lograr sus objetivos. Las discusiones acerca de la centralización o la descentralización con frecuencia dependen del tema de quién tiene cuánto poder social, económico o político y si dicho poder es legítimo. Los partidarios de la centralización a menudo señalan ventajas de eficiencia y de control superior que se

P á g i n a | 96 logran al depositar el poder en relativamente pocas manos. En contraste, los descentralistas sostienen que desde un punto de vista práctico y moral, el poder se utiliza mejor cuando está bien distribuido.

Una cuarta pregunta acerca de los centros tiene que ver con su diversidad y vitalidad. Aquellos que hacen hincapié en la descentralización como algo positivo a menudo se preocupan por asegurar la animación de la cultura moderna, condición amenazada por los monótonos y uniformes productos que tan a menudo emanan de las organizaciones centralizadas. Una de las razones por las cuales se prefiere un gran número y variedad de centros para una determinada actividad es que puede ser más imaginativo y creativo que uno o sólo algunos centros. Esto es muy diferente a decir que un gran número tendría más poder. Por ejemplo, en las discusiones políticas sobre la provisión de fondos públicos para las artes a menudo existe la opción de apoyar a los músicos, las compañías de danza, los museos y artistas en unas pocas ciudades grandes o de emplear el mismo dinero para apoyar las artes y artesanías en comunidades locales en todo el país. De hecho, es posible que la centralización geográfica de las artes en algunas ciudades grandes en verdad mejoren la calidad de las mejores composiciones, pinturas, filmes y otras obras que produce una sociedad. No obstante, la posición descentralista sostiene que es posible fomentar mayor creatividad al permitir el surgimiento de centros numerosos, pequeños y diversos.

Ofrezco estas preguntas acerca del número, el emplazamiento, el poder, la diversidad y la vitalidad de los centros como temas esclarecedores, a cambio de una definición. Según creo, en este caso el intento de proporcionar una definición fija para un concepto no será de mucha ayuda. «Descentralización», simplemente, no es un término cuyo significado esté bien establecido en el discurso diario. Antes que imponer de forma arbitraria una definición, por el momento parece mejor observar los significados que desean expresar las personas cuando utilizan esta palabra. Una vez que lo hayamos hecho, podremos comenzar a advertir quién se preocupa por la idea y por qué.

Cuando los centros tienen importancia

Los términos «centralizado», «descentralizado», «centralización» y «descentralización» aparecieron por primera vez en el idioma inglés a principios y

mediados del siglo XIX, refiriéndose en esa época a la relativa estrechez u holgura de la autoridad política. A través de muchas décadas la palabra «descentralizado» se ha convertido en un término descriptivo bastante común en los discursos políticos. La formulación de Paul Goodman escrita a principios de la década de 1960 rescata una idea básica: «La descentralización está aumentando el número de centros de toma de decisiones y el número de iniciadores de políticas; incrementando la comprensión de toda la función en la cual están involucrados y estableciendo tantas asociaciones directas con los tomadores de decisiones como sea posible».

La formulación de Goodman refleja las creencias de generaciones de demócratas directos, liberales y anarquistas de que la gente común está perfectamente capacitada para tomar decisiones y para actuar por su cuenta. Como una especie de ideología política moderna, por lo tanto, el descentralismo enfatiza La necesidad de un mayor número de centros de genuina legislación social y política. El ayuntamiento de Nueva Inglaterra, las comunidades anarquistas españolas y las prácticas políticas de los sans-culottes en la Revolución Francesa son ejemplos de descentralismo de esta clase; expresan un deseo de involucrar a los ciudadanos en deliberaciones públicas por medio de roles democráticos directos. En contraposición, donde prevalece la suspicacia con respecto a una amplia participación ciudadana, se inventan otras estructuras políticas. Los federalistas norteamericanos del siglo XVIII, por ejemplo, lograron establecer un equilibrio estructurado (algunos hasta podrían llamarlo descentralizado) entre el Estado y los gobiernos nacionales, pero quedaron horrorizados ante la idea de que la gente común pudiera iniciarse en la política por medio de relaciones directas. La Constitución de Estados Unidos refleja este temor: sus instituciones gubernamentales depositan mucha más autoridad en unos pocos cuerpos legislativos remotos que los artículos de la Confederación que la precedieron.

Sin embargo, los centros de toma de decisiones no son los únicos que importan en la política, dado que la toma de decisiones no es lo mismo que el cumplimiento de las mismas. Los medios de administración, la dirección, la regulación, la ejecución de leyes, etcétera, constituyen otro terreno en el cual surgen preguntas acerca de la centralización y la descentralización. Lo que sentimos con respecto a los dónde y a los cómo de la toma de decisiones puede tener poco que ver con nuestros puntos de vista sobre administración. Es posible insistir en que una cuestión de política sea resuelta a través de un método político consistente en consultar a una amplia base popular y a la vez exigir que la política que se elija sea aplicada por un solo organismo nacional poderoso.

P á g i n a | 98 Históricamente hablando, aquellos que han elegido utilizar el término «descentralización» para representar un objetivo social positivo, han sido partidarios de diversas facciones dentro de la izquierda política. Al afirmar el derecho de las personas a ejercer la toma de decisiones y la autoridad administrativa de forma directa, su preocupación ha sido cómo lograr la reforma directa, incluso mediante la revolución, y a la vez evitar los peligros de concentrar el poder en el Estado. Al finalizar el siglo XIX, los escritos de Peter Kropotkin, en especial Mutual Aid, a Factor in Evolution y Fields, Factories and Workshops, entrevieron la visión de un orden social anarquista en el cual el Estado había sido abolido y toda fuerza política era sustentada por pequeñas comunidades locales organizadas en una federación débilmente unida. En nuestra época el activista y teórico Murray Bookchin ha reformado las nociones anarquistas clásicas en una serie gráfica de libros, ensayos y discursos.» A pesar de que las ideas descentralistas nunca han logrado un eco importante, los pensadores incursos en esta tradición han contribuido a enriquecer el pensamiento político al imaginar una sociedad organizada sobre principios radicalmente diferentes de los que han seguido los Estado-naciones modernos.

Un modelo particularmente claro y sistemático para una sociedad descentralizada fue propuesto en la década de 1920 por el teórico socialista británico G. D. H. Cole y sus colegas en el movimiento de socialismo gremial. «La esencia de la actitud socialista gremial», explicó Cole, «se halla en la creencia de que la Sociedad debería estar organizada de manera tal que ofreciera las mejores oportunidades para la autoexpresión individual y colectiva a todos sus miembros, y que esto involucre e implique la extensión del autogobierno positivo en todas sus partes». Para realizar este ideal, la base de la autoridad y la representación política iba a estar localizada en «gremios» locales organizados de forma funcional dentro de diversas industrias, por ejemplo las minas de carbón, los ferrocarriles y la industria de la construcción. Cada gremio elegiría representantes para deliberar sobre amplios temas nacionales conectados a la función económica específica del gremio. Una gran variedad de concejos municipales locales, democráticamente elegidos, se ocuparían de los servicios públicos y de los asuntos culturales. El Estado se mantendría como una presencia nominal, con su poder drásticamente fragmentado y reducido.

Los escritores y movimientos sociales descentralistas del siglo XIX se opusieron de forma vehemente a la centralización del poder estatal en las sociedades capitalistas. No obstante, hoy mantienen un odio particular hacia cualquier forma

similar que amenace afianzarse en el socialismo. Desde este punto de vista, el centralismo es la mancha indeleble que empaña las esperanzas del humanismo socialista. De ahí que Cole haya observado el modelo ruso de socialismo de Estado y haya prevenido en contra de él: «Si los gremios están dispuestos a revivir la artesanía y el placer en el trabajo bien hecho; a producir calidad así también como cantidad y a estar siempre interesados en inventar nuevos métodos y a utilizar cada nuevo descubrimiento de la ciencia sin perder la tradición; si están dispuestos a criar hombres libres capaces de ser buenos ciudadanos tanto en la industria como en todos los demás aspectos de la vida comunitaria; si están dispuestos a mantener vivo el motivo del servicio libre deben, por todos los medios, huir de la centralización». Cole confiaba en que la adopción gradual y pacífica del camino por él sugerido evitaría este mal. «Los hombres, liberados de la autocracia centralizada por partida doble de la esperanza capitalista y del Estado capitalista», sostenía, «seguramente no constituirán para sí mismos un nuevo Leviatán industrial».

Muchos de los temas sobre instituciones políticas que fascinaron a los pensadores descentralistas aparecen bajo una luz un poco diferente cuando consideramos las estructuras materiales y sociales de la tecnología moderna. La posesión, la fuente inicial y las condiciones de producción, distribución, consumición o utilización de los bienes y servicios, todos pueden ser descritos como más o menos centralizados o descentralizados. Por lo tanto, podemos tomar elementos determinados de valor –hierro, madera, bananas, refrigeradores- e investigar sus historias a través de los diversos centros que afectan a su traslado desde la materia prima hasta el producto final o su eventual pérdida. ¿Existen muchas fuentes para las cosas que utilizamos o sólo unas pocas? ¿Existen muchos productores y distribuidores o sólo un número limitado? ¿Cuán cerca estamos de las fuentes en las que confiamos? ¿Quién ejerce el poder sobre dichas fuentes y de qué manera? También podemos observar los sistemas sociotécnicos que proporcionan servicios de diversas clases –comunicaciones, transportes, manejo de la información, eliminación de desechos, atención médica, etcétera– y observar cómo las estructuras existentes de estos sistemas contienen respuestas a las preguntas acerca del número, el emplazamiento, el poder y la vitalidad de los centros.

En la cultura material, como en la política, la relativa importancia de los centros varía en gran manera según la actividad específica en cuestión y el ambiente. Una manera de probar si el concepto «descentralización» tiene significado o no consiste en utilizarlo en una situación en particular y observar si tiene sentido. Si observamos, por

P á g i n a | 100 ejemplo, que la Exxon Corporation controla apenas el diez por ciento del mercado petrolero en Estados Unidos, ¿justifica esto la conclusión de que la industria petrolera es descentralizada? Por supuesto que no. El hecho de que el negocio petrolero incluya un número de diferentes productores, cada uno con una fracción de las ventas totales, no altera el hecho significativo de que la mayoría de estos productores son gigantes, muy poderosos y centralmente controlados dentro de ellos mismos. Decir que Exxon, siempre cerca de la cima de las 500 compañías de la Fortune, representa una forma descentralizada de encarar las cosas es absurdo por completo. Si, por el contrario, supiera que ningún restaurante chino en Portland, Oregon, tiene más del diez por ciento de las ventas de comidas chinas, probablemente estaría preparado para decir que se trata de un negocio descentralizado, a menos que descubriera que todos estos establecimientos en esa ciudad fueran propiedad de y dirigidos por la misma persona. Lo que parece ser una medida claramente mala de la relativa fuerza de los centros en un contexto resulta ser una medida bastante buena en otro.

La dificultad de especificar con exactitud cuándo y cómo estos centros son de importancia para nosotros hace surgir algunos problemas complejos para aquellos que proponen la tecnología descentralizadora como variedad de reforma social. Supongamos, por ejemplo, que un gran número de personas comenzara a considerar con seriedad la posibilidad ya mencionada varias veces en este libro: que la energía descentralizada promete un futuro mejor. ¿Cuál podría ser el significado de esto? Mis argumentos y observaciones hasta ahora deberían indicar por qué la respuesta no es simple. Podría significar que las fuentes originales de energía –carbón, madera, energía solar, etcétera– de alguna manera serían más numerosas y accesibles. Podría significar que las clases de artefactos que transportan y transforman la energía para que se pueda utilizar estarían disponibles sin demora. Podría significar que este equipo sería producido, distribuido y puesto a la venta por negocios pequeños y locales. También podría significar que descentralizaríamos la toma de decisiones de política social y la administración con respecto a la energía. 0 podría tratarse de una combinación de estas medidas.

Si la mayoría de los hogares en Estados Unidos comenzaran a emplear la energía solar para la calefacción del agua y de la casa, ¿en qué sentido sería eso un