SCADA on the Internet

A közszolgálat személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás alapvető megváltoztatására irányuló tudományos előkészítő munkák a rendszerváltás előtt megkezdődtek,46

mégis a konkrét jogi szabályozás elfogadására csak viszonylag későn került sor. Ennek oka többrétű volt, szakmai és politikai okok egyaránt felmerültek az előkészítés során. A szakmai problémák között elsődleges volt a modellválasztás. Ahhoz ugyan nem fért kétség, hogy a közszolgálat átalakításának a szakmai alapokon szervezett, élethossziglani pályautat magába foglaló, politikailag semleges és lojális köztisztviselői kart magába foglaló karrierrendszerű közszolgálatnak kell lennie. Abban azonban már igen eltérő vélemények voltak, hogy ezen belül a centralizált zárt modellt vagy a nyitottabb állású, vagy más néven munkaköralapú modellt kell-e választani.

Ugyancsak nagy viták övezték a közszolgálati szabályozás és jogállás személyi, szervezeti és funkcionális hatályát. E vitatott pontok pedig azért voltak meghatározóak, mert a rendszerváltásnak az önkormányzati törvény megalkotásához hasonló fontos elvárása volt a karrierrendszerű közszolgálat gyors kiépítése, miközben az állami szektor még nem került lebontásra és a közszolgálati rendszer széles körre kiterjedő foglalkoztatási és előmeneteli garanciákkal ellátott modelljének bevezetése ezt nagymértékben megnehezítette és megdrágította volna.

Politikai értelemben egyfelől a stabilitás biztosításának igénye gyorsította a munkákat azok részéről, akik a régi rendszerben is a közigazgatásban dolgoztak és az új törvénytől helyzetük jogi stabilizációját várták a rendszerváltás forgatagában. Az új hatalom képviselői részéről ezzel ellentétes törekvések is felmerültek a közigazgatási vezető pozíciók és a politika (párt) korábbi összefonódása miatt. Ezek a szakmai és politikai viták a törvényelőkészítő bizottságban formalizálódtak és lelassították az előkészítő eljárást.

46 _{A munkák irányítója és összefogója Dr. Lőrincz Lajos akadémikus volt, aki az MTA} Állam és Jogtudományi Intézetének, az Államigazgatási Szervezési Intézet tudományi kapacitását fogta össze. A BM által megrendelt munka eredménye volt az a közszolgálati koncepció (lásd „Egy koncepció a közszolgálatról„ Budapest, BM ÁSZI 1990. 38.) mely a törvényelőkészítő bizottság munkáját is meghatározta.

55

Szakmai szempontból komoly igényként fogalmazódott meg a közszolgálat egységes jogállása (statútuma) szabályozásának igénye, mely alapul szolgált volna az állami élet különböző területein tevékenykedő és feladatai, továbbá eltérő államhatalmi ághoz tartozásuk okán differenciálódott alkalmazotti kör speciális szabályozásához. Ugyancsak vita volt az önkormányzati köztisztviselőknek az állami tisztviselőkével azonos vagy külön történő szabályozására.

Az idő sürgetésére ki nem érlelt szakmai viták és a politika bizonytalansága végül is egy olyan szabályozási modellt alakított ki Magyarországon, mely bár a 90-es évek társadalmi-politikai viszonyaihoz adaptált, de sokféle kompromisszumot és ellentmondást magába foglaló és születésétől folyamatos reform alatt álló rendszert vezetett be.

Az 1992-től fokozatosan kialakított hazai közszolgálati rendszerünk47 jellemzői a következők voltak:

 Az Alkotmány nem tartalmazott garanciális rendelkezéseket a közszolgálatról.

 A közszolgálatra a munka világától – a munka törvénykönyvétől – eltérő közjogi (zárt rendszer) szabályozás vonatkozik (differenciált rendszer).

 Az állammal munkaviszonyban állókra nem került elfogadásra egy egységes jogi szabályozás (a közszolgálat általános statútuma), hanem a különböző foglalkoztatási csoportokra vonatkozóan eltérő jogi szabályok érvényesültek (széttagolt, dezintegrált rendszer).

 E rendszerben minden állami szerv önálló munkáltató, köztisztviselői pedig e konkrét munkáltató konkrét állásába, konkrét munkakörébe nyernek felvételt a törvényben meghatározott általános szakmai és a munkakörre megállapított speciális, szakmai feltételek teljesítése esetén (szakmai érdemeken alapuló állásrendszerű, karrier típusú közszolgálat).

47

 1992. évi. XXII. törvény a munka törvénykönyvéről,  1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról,  1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról,  a szolgálati jogviszonyról szóló 1996. évi LXXX. törvény,

56

 Az állam szolgálatában állók differenciált jogi szabályozása a közszolgálati jogviszonyt leszűkíti, az csak a köztisztviselők jogállására vonatkozó 1992. évi XXIV. törvény hatálya alá tartozókat foglalja magába (közhatalmi közszolgálati fogalom).

 A közszolgálat operatív irányítása decentralizált, a közszolgálatért felelős tárca (BM) feladata a jogszabály-előkészítés és a jogalkalmazás ellenőrzése továbbá a közszolgálati információs rendszer működtetése.

Az állammal munkavégzésre irányuló jogviszonyban állók jogi szabályozásának több centruma van.

Az 1990-es politikai rendszerváltozás után tehát a piaci viszonyoknak megfelelő új Munka Törvénykönyvet kellett alkotni. Ennek során olyan politikai döntés született, hogy a fejlett EU országokhoz hasonlóan a törvénykönyv az ún. versenyszférában (piaci szférában) szabályozza a munkaviszonyokat, míg az állami szolgálat (közszolgálat) munkaviszonyait egységesen és külön törvényben kell rendezni. Ennek a koncepciónak a jegyében indultak meg a két törvény szerkesztésének előmunkálatai. Ezeknek azonban új irányt kellett adni, mert kormányzati szinten úgy határoztak – elsősorban költségvetési okokból –, hogy az állami szolgálat (közszolgálat) két törvénynek legyen szabályozási tárgya; az egyik a közhatalom gyakorlásában közvetlenül résztvevő állami szervek hivatali alkalmazottaira, így a közigazgatás alkalmazottaira is kiterjedő, a másik pedig az állami közhatalom gyakorlásában részt nem vevő közszolgáltatást végző költségvetési szervek alkalmazottaira vonatkozzék. Ennek megfelelően a Munka Törvénykönyve (1992. évi XXII. törvény) az ún. közszolgálati jogviszonyt kivette a hatálya alól azzal, hogy azt – a zárt rendszereknek megfelelően – külön törvény szabályozza. Ez a törvény a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény. Az állami szolgálatban álló alkalmazottak másik csoportjára a Munka Törvénykönyvének hatálya kiterjed, ha külön törvény valamely tekintetben nem tartalmaz eltérő rendelkezést. Ez a törvény a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak (határőrség, rendőrség, polgári védelem, tűzoltóság, nemzetbiztonsági szolgálatok, büntetés végrehajtás, vám- és pénzügyőrség, honvédség) szolgálati viszonyát az 1996. évi LXXX. törvény, a bírák jogállását pedig az 1997. évi LXVII. törvény, az igazságügyi alkalmazottakét pedig az 1997. évi LXVIII. törvény szabályozta.

57

A fent említett jellemzők a dezintegrált rendszer belső arányaiban a következő oldalakon található ábrák és táblázatok szerint alakultak.

58 A közszektorban dolgozók száma, 1999-2001.*

M egnevezés 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1

Költségvetési intézményekben alkalmazásban állók

Jogviszony szerint: Köztisztviselő Közalkalmazott Szolgálati jogviszonyban Bíróság, Ügyészség 108.100 569.300 87.300 11.200 109.800 557.500 86.400 11.400 109.800 550.800 86.900 11.700 Közmunkán foglalkoztatottak 23.800 26.300 29.100

Költségvetési intézmények összesen: 799.700 791.400 788.300

Funkciók szerint

Közigazgatás, védelem, tb Oktatás

Eü és szociális ellátás Egyéb ágazat 282.800 234.300 198.300 60.500 277.900 232.900 194.700 59.600 277.500 232.400 192.900 56.400 Közmunkán foglalkoztatottak 23.800 26.300 29.100

Költségvetési intézmények összesen: 799.700 791.400 788.300

*Forrás: Központi Statisztikai Hivatal

59 A köztisztviselők létszámának alakulása, 1999-2001*

I. Besorolási osztály: felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselők II. Besorolási osztály: középiskolai végzettségű köztisztviselők III. Besorolási osztály: ügykezelők

IV. Besorolási osztály: fizikai alkalmazottak

Köztisztviselők összlétszámának megoszlása besorolási osztályonként és szervtípusonként

I. oszt II. oszt III. oszt IV. oszt Összesen

199 9 Államigazgatás Nem kormányszervek Helyi önkormányzatok Köztestületek Egyéb 28.564 829 11.396 65 60 25.436 475 20.742 56 91 5.888 88 3.856 26 13 4.988 299 5.371 4 2 64.876 1.691 41.365 151 166 Összesen 40.914 46.800 9.871 10.664 108.249 200 0 Államigazgatás Nem kormányszervek Helyi önkormányzatok Köztestületek Egyéb 30.370 869 12.310 78 73 26.078 465 21.603 63 145 5.531 79 3.849 24 11 4.674 291 5.226 4 3 66.653 1.704 42.988 169 232 Összesen 43.700 48.354 9.494 10.198 111.746

60 200 1 Államigazgatás Nem kormányszervek Helyi önkormányzatok Köztestületek Egyéb 32.885 1.005 13.965 69 76 27.532 493 24.129 70 136 - - - - - - - - - - 60.417 1.498 38.094 139 212 Összesen 48.000 52.360 - - 100.360

*Forrás: Belügyminisztérium, KÖZIGDAT 2002.

A Ktv.-t megalkotása óta sok kritika és egymástól igen eltérő indíttatású módosítás érte. Így pl. az 1998-as kormányciklus elején cél volt a közszektorra vonatkozó szerteágazó jogi szabályozás áttekintése és az egységesebb és átláthatóbb rendszer kialakítása.

Ezzel a cél a nemzetközileg elfogadottabb egységes elvi alapokon álló (általános jogállás) jogi szabályozás megalkotása volt.

Hamar világossá vált azonban, hogy az egységesebb jogi szabályozás alatt minden érdekcsoport a legkedvezőbb illetményszinten lévő közszektor terület (bírói-ügyészi) kereseti viszonyainak elérését érti. Ez teljesíthetetlen költségvetési terheket jelentett volna, ezért egyszerre kellett a jogi szabályozás egységesítése felé megtenni a kezdeti lépéseket és egy szektorális illetmény-felzárkóztatási programot megindítani.

Első lépésben, a közszektorban a közvetlen közhatalmat gyakorló civil és rendészeti közszolgálat alkalmazottaira, valamint az államhatalmi szervek köztisztviselőinek összesen mintegy 170.000 fős tömegére – a közszektorban alkalmazott mintegy 800.000 főből – készült el a törvényjavaslat. Ebben a vezérfonalat a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény életpálya reformja jelentette volna azzal, hogy ez terjed majd ki később a többi érintett területre is.

Nem vonatkozott ugyanakkor a reform a legnagyobb tömeget jelentő több mint félmilliós közalkalmazotti tömegre. Ennek oka főként az, hogy a közszolgáltatást végző intézmények átfogó reformja még nem fejeződött be. Az ebben a jogállásban ténykedők száma nagy, keresete csekély volt. A terület teljes átalakítása előtt a politikai döntéshozók nem tartották

61

célszerűnek a nagyobb foglalkoztatási biztonságot adó és nagyobb jövedelmet biztosító köztisztviselői rendszerrel történő harmonizációt. Tudomásul kellett ugyanis venni azt, hogy az etatizált magyar gazdaság lebontása a rendszerváltást követő első évtizedben csak részben sikerült. Nemzetközi összehasonlításban még mindig igen magas volt azonban a közszektorban alkalmazottak száma (a lakossághoz képest 8 %) és annak a GDP-t terhelő aránya. Az OECD tagországokban ennél csak Dániában [13,4 %], Finnországban [10,4 %] és Svédországban [10,8 %] volt magasabb ez az arány, a hozzánk hasonlítható országokban, pl. Korea [2 %], Csehország [6,8 %], Portugália [7 %], Ausztria [5 %] mindenütt kevesebb, de az USA- ban is csak 7 % volt. A túlsúly viszont a közalkalmazottakat foglalkoztató közintézményekben és nem a közigazgatásban volt, amin pedig mielőbb változtatni kellett.

A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény 1992-es elfogadásakor fő vonalában követte a zárt és karrierrendszerű közszolgálatok porosz-francia típusú modelljét azzal a kis szépséghibával, hogy a valódi karrier (életpálya) hiányzott belőle. Ezért lett volna fontos egy új és modern, világtendenciákat is követő törvény létrehozása.

A teljesen új kereteket jelentő törvény megalkotása végül is lekerült a napirendről, de 2001. év közepén elfogadásra került egy lényeges reformcsomagot tartalmazó módosítás (2001. évi XXXVI. törvény).

Ez a módosítás igen jelentős előremutató lépések mellett csak egy első lépésként volt minősíthető a közszektorra vonatkozó valódi reformok útján. A 2002-ben felállt Kormány a reform folytatását tűzte ki célul, és az egységes közszolgálati szabályozásra kormány-meghatalmazottat nevezett ki. A reform azonban egészen más irányokat vett az „Új közmenedzsment” máshol már leáldozó ideológiájának késői, de annál radikális alkalmazási kísérletével a közigazgatásban. Erről azonban a későbbiekben lesz szó.

5.2. A közigazgatási eljárás és a közigazgatási határozatok bírósági