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a. Concepto.

La coordinación fiscal constituye la figura jurídica o herramienta que se utiliza por los gobiernos para la instrumentación de las relaciones fiscales entre los órdenes de gobierno reconocidos en un Estado Federal. Principalmente, en lo concerniente a la política fiscal, que comprende todas aquellas contribuciones necesarias para sufragar el gasto público.

A decir del autor Carlos Tello lo importante es:

…definir qué va a hacer cada orden de gobierno y cómo va a financiarlo…la coincidencia de facultades impositivas tal y como se ha dado en México, si bien se ajusta a la Constitución, ha resultado problemática…es por ello que conviene llegar a un acuerdo entre las partes, a una coordinación fiscal entre los tres órdenes de gobierno…211

Así las cosas, el sistema de coordinación fiscal en México se reduce actualmente a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) vigente a partir del 27 de diciembre de 1978, desde luego que ha sufrido un sin número de reformas, sin embargo, la intención de coordinar fiscalmente a la Federación con las entidades federativas surge desde entonces bajo el esquema, apunta Juan Amieva-Huerta, de participación en el total de los ingresos por impuestos federales, dejando el anterior que consistía en un sistema de impuesto por impuesto.212

La coordinación fiscal en nuestro país tiene como objetivo establecer la participación que corresponda a las haciendas públicas de las entidades federativas en los ingresos federales, que dicho sea de paso son superiores en número y cuantía para la Federación; la distribución -suponemos equitativamente, que no es lo mismo que justa o proporcional- de dichas participaciones, entre las entidades federativas; y fijar las reglas de

211

Tello, Carlos, ¿Qué es el Federalismo?, en Pérez Barceló, Nayeli y Otros, Federalismo Hacendario en México, retos y alternativas, México, Instituto de Estudios de la Revolución Democrática, 2004, México, p. 27.

212

colaboración administrativa que, por cierto, compromete la actividad subnacional a la recaudación y supervisión de potestades federales.213

Como podemos deducir, la coordinación fiscal en sí misma, no tiene mucho que ver con las potestades tributarias de la Federación ni de las entidades, dichas potestades se encuentran regidas por el orden constitucional, más bien, pretende fijar las reglas, al reconocer la supremacía federal, de qué y cuánto participará a sus estados miembros y de cómo éstos renuncian a facultades impositivas en ciertas materias para lograr una tajada mayor.

En la siguiente gráfica, elaborada por José Antonio Peña Ahumada, se muestra claramente la evolución de las transferencias federales a las distintas entidades y sus municipios, en función de los pesos transferidos vs el peso ejercido por la Federación, es decir, por cada peso ejercido para el gasto por el gobierno central en 1990, $0.52 pesos eran transferidos a las haciendas públicas de los estados y municipios de la República vs $1.52 pesos que se transfirieron a los estados y municipios en 2006, por cada peso ejercido por el Gobierno central.214

Por otro lado, se puede evidenciar el precario papel que juega la institución municipal en los procesos de coordinación fiscal, en su desarrollo y por lo tanto en su participación de los fondos y recaudaciones federales participables, según se muestra en la siguiente tabla, elaborada por Peña Ahumada.

213

La Ley de Coordinación Fiscal establece en su primer artículo cual es el objeto de la misma, que a la letra señala: Artículo 1o.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

214

Peña Ahumada, José Antonio, El Sistema de Transferencias Federales en México y su Impacto en las Finanzas Municipales: ¿Qué hace falta?, INAFED,

http://www.inafed.gob.mx/work/sites/ELOCALNew/resources/PDFContent/24123/El_sistema_de _transferencias_federales_en_Mexico_y_su_impacto_en_las-finanzas_municipales.pdf, p. 8.

Rubro de transferencia % de la RFP transferidos a estados % de la RFP transferidos a municipios Total transferido a estados y municipios como % de la RFP Tipo de transferencia PARTICIPACIONES 20.53 6.15 26.67 Fondo General de Participaciones (FGP) 16.02 4.00 20.02 Fondo de Fomento Municipal (FFM) 0.00 1.00 1.00 Impuesto sobre Automóviles Nuevos* (ISAN) 0.28 0.07 0.35 Tenencia* 1.05 0.26 1.31 Fondo de Fiscalización 1.00 0.25 1.25 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios* (IEPS) 0.35 0.09 0.43 Extracción de Hidrocarburos* 0.14 0.03 0.17 Impuesto a la venta final de gasolina y diesel* 0.94 0.24 1.18 Fondo de Compensación* 0.21 0.05 0.26 Participaciones a municipios fronterizos y con litorales 0.00 0.14 0.14 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo* 0.00 0.01 0.01 Incentivos* 0.55 0.00 0.55 APORTACIONES 20.57 4.76 25.33 Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal* (FAEB) 14.16 0.00 14.16 Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 3.21 0.00 3.21 Fondo de 0.303 2.20 2.50 Res a rc ito ri a n o c o n d ic io n a d a Com p e n s a to ri a c o n d ic io n a d a

Fuente: elaboración con datos de la SHCP para el año 2010.

*Se trata de fondos o rubros cuyos montos no se constituyen directamente como un porcentaje de la RFP, si no que se definen por otras formas; sin embargo, para efectos analíticos, se establece la equivalencia de lo presupuestado para 2010 respecto a la RFP de dicho año.215

215

PEÑA AHUMADA, José Antonio. El Sistema de Transferencias Federales en México y su Impacto en las Finanzas Municipales: ¿Qué hace falta? [en línea]

http://www.inafed.gob.mx/work/sites/ELOCALNew/resources/PDFContent/24123/El_sistema_de _transferencias_federales_en_Mexico_y_su_impacto_en_las-finanzas_municipales.pdf p. 11 Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUNDF) 0.00 2.56 2.56 Fondo de Aportaciones Múltiples 0.81 0.00 0.81 Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de los Adultos* 0.27 0.00 0.27 Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública* 0.42 0.00 0.42 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas 1.40 0.00 1.40 TOTAL DE LA RFP TRANSFERIDO 41.10 10.90 52.00

Huelga decir, que los municipios tendrán que lidiar directamente con la entidad federativa de su jurisdicción, en cuanto a la forma, plazos y cantidades en que se distribuirán los recursos que se les asigna por disposición del propio SNCF. De tal suerte, nos atrevemos a decir, que el SNCF y la Coordinación Fiscal en México, pese a los intentos por fortalecer al municipio, es todavía hasta hoy, un tema exclusivo de la Federación y sus entidades.

Ahora bien, la coordinación fiscal conlleva la integración de los componentes esenciales del Estado Federal y de sus sistemas fiscales, en otras palabras, norma las relaciones entre Federación, estados y municipios en materia fiscal, evitando con ello la concurrencia de facultades tributarias y organizando las de recaudación y administración, por lo que se ha denominado Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Por otra parte, señala Barragán Barragán, que resulta muy difícil y costoso, prolongar por más tiempo y acentuar la concentración del poder de la Federación en perjuicio de las entidades,216 siendo la coordinación fiscal un paso importante para evitar tal situación, la cual surge, en palabras de Juan Amieva-Huerta, ante la necesidad de armonizar el sistema fiscal nacional, de

216

Barragán Barragán, José, El federalismo mexicano. Visión histórico constitucional, op. cit., nota 146, p. 115.

simplificar la carga tributaria federal así como para resarcir a las entidades la pérdida económica por haber suspendido algunos gravámenes, estableciendo con ello un sistema de participaciones.217

Así la pérdida económica se vincula al desplazamiento de los ingresos propios tanto de estados como de municipios, creada a partir de las crisis de 1987 y 1994, en donde las transferencias federales se incrementan y los ingresos propios se mantienen o disminuyen, a pesar de haber sumado potestades tributarias a las entidades,218 según lo podemos observar en la siguiente gráfica:

Para robustecer la idea que pretendemos expresar podemos observar que los recursos federales transferidos a las entidades han aumentado su porcentaje respecto al PIB de 6.5% en 1998 a 8% en 2006, mientras que los ingresos federales no petroleros han aumentado menos de 1% del PIB y los ingresos propios se han mantenido constantes en 0.9%219, provocando una fuerte dependencia hacia el centro.

217

Amieva Huerta, Juan, op. cit., nota 255, p.330.

218

Peña Ahumada, José Antonio, op. cit., nota 257, p. 8.

219

Jiménez, Jaime René, Conferencia Celebrada en la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública, Monterrey, Nuevo León, México 2007. Datos obtenidos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Una vez hecho este preámbulo es menester dar inicio al estudio del sistema de coordinación fiscal mexicano, definiendo y describiendo sus principales componentes.

b. Elementos de la Coordinación fiscal en México.

Claramente, la Ley de coordinación Fiscal, en su primer artículo, al establecer el objeto de la misma ley nos da la pauta para definir cuáles son los elementos de la coordinación fiscal en México, que a la letra dispone:

Artículo 1.- Esta Ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

Recursos Administrados por las Entidades Federativas como porcentaje del PIB 1998- 2006 2.98 3.31 3.31 3.60 3.61 3.59 3.36 3.46 3.42 2.95 3.06 3.24 3.39 3.43 3.27 3.11 3.33 3.74 0.91 0.93 0.88 0.93 0.92 0.91 _0.97 0.95 0.92 0 2 4 6 8 10 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006/p P o r C i e n t o INGRESOS PROPIOS FINANCIAMIENTO EXCEDENTES PAFEF PARTICIPACIONES CONVENIOS DE DESC. RAMO 33

Cuando en esta Ley se utilice la expresión entidades, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las Entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley. Dichas Entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta Ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen.220

Así las cosas, de la interpretación del artículo que antecede, podemos advertir, que la coordinación fiscal en México está compuesta por cuatro elementos a saber: 1. El sistema fiscal; 2. La distribución de las participaciones; 3. La colaboración administrativa y; 4. Los fondos de aportaciones federales.

220 _{Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, “Ley de Coordinación Fiscal”,} Diputados.gob,http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf, p. 1. INCENTIVOS APORTACIONES FEDERALES RAMO 33 PARTICIPACIONES FEDERALES RAMO 28

El primero, consiste en el catálogo de las contribuciones susceptibles de ser coordinadas o, al menos, reconocidas para su coordinación como parte de los sistemas fiscales de cada uno de los entes que participan.

En este sentido, tenemos tres sistemas fiscales que coordinar: el federal, el estatal y el municipal. Todos ellos para efectos de LCF se componen de impuestos y derechos.

En términos generales, sistema fiscal de la Federación se compone de todos los contribuciones reconocidas por la Constitución para la Federación y previstas en el artículo 73, fracc. XXIX, que dispone:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: Para establecer contribuciones:

…

1o. Sobre el comercio exterior;

2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27; 3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica;

b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos;

e) Aguamiel y productos de su fermentación; y f) Explotación forestal.

g) Producción y consumo de cerveza.

Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje

correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.221

El segundo, la distribución de las participaciones, que en términos generales, está concentrado en el Fondo General de Participaciones el cual se integra del 20% del total de la recaudación de todos los impuestos federales y algunos derechos, el cual se repartirá entre las entidades federativas de conformidad con las formulas contenidas en el artículo 2 de la LCF, y de la cual destacan algunos conceptos a tomar en cuenta como: el producto interno bruto de la entidad del año de que se trate y del anterior, los impuestos y derechos locales recaudados por la entidad y sus tasas de crecimiento en tres años, la población y la suma de todas las entidades federativas a las que se les participará.

Valencia Carmona, acertadamente discierne que las participaciones federales se crearon con el propósito esencial de promover la coordinación fiscal, para que no se produjera el problema de la doble imposición que se presenta cuando concurren en el mismo gravamen la Federación, los estados o los propios municipios.222

El tercero, consiste en los convenios que entidades y municipios celebren con la Federación, principalmente, para la realización de funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración.

Y cuarto, según lo dispuesto por el artículo 25 de la LCF, los fondos de aportaciones federales son aquellos que establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley.

c. Relación de la Federación, las entidades y los municipios.

Las relaciones intergubernamentales entre los órdenes de gobierno reconocidos en el sistema federal mexicano y, por lo tanto, en el sistema

221 _{Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, “Constitución Política de los Estados}

Unidos Mexicanos”, Diputados.gob, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf , p. 43.

222

nacional de coordinación fiscal se rigen básicamente mediante dos instrumentos, que a continuación explicaremos: los convenios de coordinación fiscal y los convenios de colaboración administrativa.

i. Del Convenio de Coordinación Fiscal.

Mediante el Convenio de Coordinación Fiscal se define el vínculo entre la Federación y sus entidades, que como ya señalábamos, pretende determinar la participación de éstas de los ingresos federales, la distribución de las mismas, las reglas de la coordinación administrativa y la creación de los organismos para el desarrollo y vigilancia de la coordinación fiscal.

De acuerdo a Narciso Sánchez Gómez, el convenio en materia fiscal es un acto jurídico bilateral de Derecho Público celebrado entre entidades públicas (Federación, estados y municipios), por medio del cual se definen políticas fiscales, se diseñan programas sobre recaudación, administración, control y solución de conflictos tributarios, para ese efecto, se crean, modifican o confirman situaciones jurídicas de índole general.223

Ahora bien, la naturaleza jurídica de los convenios de coordinación fiscal, explica Carreón Velazco, es sui generis, en tanto que no obedece estrictamente a la forma de un convenio administrativo, ni podemos hablar de un contrato privado, aunque comparta alguna de las características de este último imprimiéndole ciertas modalidades. En el caso del convenio de coordinación, no se trata de reglamentar relaciones contractuales entre la administración y los particulares; por otra parte, a diferencia de lo que ocurre con el contrato administrativo, en el convenio la voluntad de las partes es concordante, ambas coinciden y participan en la realización de un objetivo común, sentando las bases para la colaboración y coordinación administrativas.224

Asimismo, la Corte también ha emitido opinión respecto a la naturaleza jurídica de dichos convenios, reconociendo su semejanza con los tratados internacionales en el sentido de sujetar a dos entes soberanos a un

223

Ibídem, p. 56.

224 _{Carreón Velasco, Víctor M., “El sistema nacional de coordinación fiscal”, Revista}

Vínculo Jurídico #57 enero-marzo, http://www.uaz.edu.mx/vinculo/VJ57.pdf, pp. 8-9.

instrumento legal. A continuación nos permitimos citar la interpretación de la Corte, de acuerdo a la tesis 2ª. CLXXII/2000:

COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. LOS CONVENIOS CELEBRADOS POR ÉSTOS CON AQUÉLLA PARA ADHERIRSE AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO, TIENEN EFECTOS ANÁLOGOS A LOS DE UN TRATADO INTERNACIONAL. Al analizar la naturaleza y los efectos de los convenios de coordinación fiscal celebrados entre la Federación y las entidades federativas, al tenor de la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, de treinta de diciembre de mil novecientos cincuenta y uno, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que tales convenciones son asimilables a un tratado internacional que genera estipulaciones a favor de terceros, como se advierte de los precedentes que dieron lugar a las tesis publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, respectivamente, en los Tomos CXXX, página 307 y CXXXI, página 102, de rubros: "INGRESOS MERCANTILES, LIMITACIONES DE LOS ESTADOS PARA IMPONER IMPUESTO SOBRE." e "INGRESOS MERCANTILES. EFECTOS DE LOS CONVENIOS FISCALES DE COORDINACIÓN ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS DE LOS ESTADOS.". Ahora bien, tratándose de los convenios de adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal celebrados entre la Federación y las entidades federativas, en términos de lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, este Alto Tribunal, con base en el análisis de los fines y contenido de tales convenciones, llega a la conclusión de que éstos también son asimilables a un tratado internacional, en tanto que a través de ellos quedan vinculados dos niveles de gobierno autónomos y se prevén disposiciones de observancia general de las que derivan derechos y obligaciones para las partes

contratantes, así como respecto de los gobernados que están sujetos al cumplimiento de los deberes tributarios objeto de la coordinación; máxime que, conforme a los referidos convenios de adhesión, quedará suspendida la aplicación de las disposiciones legales de la respectiva entidad federativa, vigentes con anterioridad a su celebración, que establecían tributos cuyo hecho imponible se encuentra gravado por los impuestos federales participables y, en tanto perdure el convenio de adhesión, la correspondiente Legislatura Local no podrá imponer contribuciones que concurran con los mencionados impuestos federales.225

En este convenio se plasma la intención y la voluntad de los estados miembros de la Federación de participar en el total de los impuestos federales, el mismo puede denominarse como convenio de adhesión al SNCF y es celebrado con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno Federal, según se desprende del artículo primero párrafo tercero y el artículo 10 de la LCF.

Cabe señalar que el vínculo debe ser propiciado por la entidad, ya que se puede leer claramente en este artículo que deberá ser la entidad quien solicite a la Federación su adhesión al sistema. Aunque no se especifique por conducto de quién, debe entenderse que serán sus representantes constitucionales, siempre y cuando, cuenten con la aprobación de su órgano legislativo.226

Otro punto interesante del vínculo convencional entre las entidades federativas y la Federación para el ejercicio del SNCF en México son los alcances del convenio de adhesión en cuanto a los impuestos participables. Cuando un Estado Federado decide adherirse al SNCF tendrá que hacerlo integralmente, esto quiere decir que no podrá elegir su participación de algunos

225

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, Tesis CLXXII/2000, página 436.

226

Ley de Coordinación Fiscal: Artículo 10. Las Entidades que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta Ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También, con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio.

de los ingresos federales, sino que obtendrá participaciones de todos, excepto de los expresamente reservados para la Federación.227

Está claro que la decisión de adherirse al SNCF es potestativa a las