Un capítulo especialmente complejo a la hora de delimitar competencias lo constituyen lasbases estatales, las normas básicas o la legislación básica estatal,34
pues en este punto habrá que delimitar el alcance material y formal de lo básico. La interpretación de estos términos ha sido obra del Tribunal Constitucional, el cual, desde sus iniciales pronunciamientos optó por una noción material de bases: “esos principios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente” (STC 32/1981);“la propia Ley puede y debe declarar expresamente el ca- rácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial diicultad, su vocación o pretensión básica”(STC 109/2003, 136/2012); en general, la noción de lo básico se vincula a una interpretación teleológica (STC 141/1993), pero, en función de la materia, se amplía o restringe el ámbito de interven- ción estatal, por lo que las bases sirven también como medio para delimitar
34 Son bastantes los preceptos que hacen referencia a la atribución al Estado de las bases o de
la legislación básica: “Bases y coordinación general de la sanidad” (art. 149.1.16ª), legislación básica de la seguridad social (art. 149.1.17ª), “Las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios…” (art. 149.1.18ª), “Legislación básica sobre protección del medio ambiente (…)” (art. 149.1.23ª), “Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión (…)” (art. 149.1. 27ª).
competencias después de comprobar que la norma es realmente básica(entre otras, STC 166/2002).
Tal noción material de las bases permitirá que las Comunidades pudieran llevar a cabo un desarrollo en ausencia de normativa estatal que regulara la materia, si bien la normativa básica sobrevenida puede suponer la inconsti- tucionalidad de las normas de desarrollo (STC 1/2003).35
El concepto material de legislación abarcará tanto leyes y normas con rango de ley, como los reglamentos ejecutivos (SSTC 18/1982 y 35/1982) y ocasionalmente puede englobar actos puramente ejecutivos, si de ellos se deriva su carácter básico, pero sin que el Estado pueda agotar la materia, pues a las Comunidades Autónomas les ha de restar la regulación de lo no básico (STC 1/1982).
Aunque el carácter material de las bases es el más deinitorio, no obstante, el Tribunal Constitucional para lograr una mayor seguridad jurídica comenzó a exigir la forma de ley para esas bases (SSTC 69/1988 u 80/1988), sin que se imponga ninguna categoría legislativa particular (STC 233/1999) y sin que sea preciso un texto independiente para cada materia;36 al menos resultaría
exigible que fuera en una ley donde se deiniera lo básico, sin perjuicio de que el desarrollo se hiciera en una disposición reglamentaria. Sin embargo, no siempre se ha exigido ese requisito formal, primando siempre el criterio material, lo que no ha impedido que, en ocasiones, la insuiciencia de rango haya sido el motivo que ha determinado el fallo del conlicto, como, por ejem- plo, en la STC 156/2011, a pesar de reconocerse la adecuación material del reparto competencial efectuada por la disposición impugnada.37
35 Conviene resaltar, no obstante, que la normativa sobrevenida puede también obrar en sentido
inverso, tal es el caso, por ejemplo, de la STC 194/2011, en el que la reforma operada en el Estatuto de Cataluña en 2006 sirve para delimitar la competencia de esa Comunidad en relación con un conlicto planteado con anterioridad, atribuyéndole la competencia controvertida.
36 Con esto lo que quiere es admitirse la posibilidad de que la normativa básica pueda contenerse,
en su caso, en lo que se conocen como ‘leyes ómnibus’ o ‘leyes de acompañamiento’: leyes que se discuten y aprueban de forma paralela a la ley de presupuestos generales del Estado, con un contenido variado, que con frecuencia modiica muy diversas leyes, modiicaciones que, en general, vienen impuestas o propiciadas por las previsiones presupuestarias. Este hecho hace también que el Tribunal Constitucional haya justiicado la falta de permanencia de cierto tipo de normas básicas, en particular las vinculadas a la economía o a la política económica (STC 120/2012).
Aunque por regla general las bases harán referencia a legislación, el Tri- bunal Constitucional ha admitido en determinadas ocasiones que se caliique como básica alguna actividad ejecutiva cuando dicha actividad afecte a intere- ses supracomunitarios y venga justiicada por medidas indispensables para la preservación de lo básico o para garantizar la consecución de ines inherentes a la regulación básica (SSTC 49/1988 o 135/1992), incluso que “en algunas materias ciertas decisiones y actuaciones de tipo aparentemente coyuntural, que tienen como objeto la regulación inmediata de situaciones concretas, pueden tener sin duda un carácter básico por la interdependencia de éstas en todo el territorio nacional” (STC 24/1985, 135/2012).
Sin embargo, no hay que confundir bases o legislación básica con la posi- bilidad derivada del artículo 149.1.1 CE que permite que el Estado regule “las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, pues como en diferentes ocasiones ha subrayado el Tribunal Constitucional, ese precepto solo habilita al Estado “una cierta homogeneidad en el ejercicio de tales derechos cuando ello fuere aconsejable para evitar una excesiva diversi- dad que pudiera menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate” (STC 247/2007, reiterado en diferentes ocasiones), las condiciones básicas serán las imprescindibles para lograr aquella igualdad (STC 111/2012). Esta previsión, en consecuencia, no será atributiva de competencias, pero sí podrá servir para limitar el alcance de competencias autonómicas.
Capítulo aparte (puesto que en puridad no se trata de normativa básica), merece la delimitación competencial en relación con los derechos fundamentales
del Título I, Capítulo II de la Constitución, cuyo desarrollo ha de realizarse mediante ley orgánica, lo que podría llevar a excluir la intervención auto- nómica en esta materia, pues bien en la STC 173/1998, sobre la ley vasca de asociaciones “requiere ley orgánica únicamente la regulación de un DF que ‘desarrolle’ la Constitución de manera directa y los elementos esenciales para la deinición del DF, (…) la previsión de su ámbito y la ijación de sus lími- tes en relación con otras libertades constitucionalmente protegidas”, lo que después se reiteró en la STC 135/2006 sobre la ley catalana de igual materia. En ambos casos, se daba la peculiaridad de las leyes autonómicas se dictaron con anterioridad a la ley orgánica, lo que, a su vez, permitió aplicar la doc- trina sobre el carácter material de la normativa básica, es decir, admitir la
constitucionalidad de la normativa autonómica que no incidiera en el ámbito propio de la ley orgánica.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado también con respecto a otros supuestos que no atribuyen ni delimitan competencias, pero que están íntimamente vinculados a ellos, nos referimos a los decretos de traspaso de servicios y a las subvenciones.
Con respecto a los decretos de traspaso de servicios el Tribunal Consti- tucional ha manifestado queno atribuyen en ningún caso competencias, sino que se limitan a traspasar los medios personales y materiales necesarios para que las CCAA puedan asumir las competencias reconocidas en los Es- tatutos de autonomía o en otro tipo de normas atributivas de competencias (STC 25/1983, 209/1990…), por ser fruto de acuerdos de comisiones mix- tas Estado-Comunidad Autónoma y no pueden ser alterados unilateralmente por el legislador estatal (SSTC 76/1983, 86/1989).
De igual forma, ha airmado que las subvenciones no delimitan com- petencias, ni la facultad de gasto constituye un título competencial autóno- mo e implícito, ajeno al sistema de distribución de competencias (SSTC 13/1992, 188/1999, 89/2012), sino que la atribución se establecerá en torno al orden competencial establecido y a la posible incidencia de competencias horizontales.
A modo de conclusión de este epígrafe, cabe apreciar que, aunque algunos autores han entendido que la interpretación del Tribunal Constitucional en torno a la legislación básica no solo ha permitido reducir el ámbito competen- cial autonómico, sino que ha provocado su correspondiente indeterminación,38
no compartimos esa comprensión, pues, si bien es cierto que se encuentran resoluciones que parecen inclinar la balanza del lado del Estado, en muchas otras sucede lo contrario y, de hecho, el propio Tribunal Constitucional ha manifestado que la delimitación de lo básico que lleva a cabo tiene como inalidad esencial procurar que la deinición de lo básico no quede en cada caso a la libre disposición del legislador estatal, “pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias autonómicas” (STC 80/1988).
38 Sobre estas cuestiones véase Montilla Martos, José Antonio: “La legislación básica tras las reformas