Fuente: Encuesta MKT 2008 e IPSOS-APOYO 2011 (encuesta urbana en 10 ciudades capitales). Bono Dignidad
Nacionalización de hidrocarburos Bono Juancito Pinto Nueva CPE Lucha contra corrupción Empresas estatales venden alimentos Ninguno Ns/Nr Erradicación analfabetismo Bono Juana Azurduy
Marzo 2011 Diciembre 2008 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 59% 61% 74% 72% 74% 50% 26% 27% 24% 21% 21% 16% 7% 11% 1% 3% 1% 1% 0% 0%
En suma, la renovación de élites en la cúspide del poder político y en las instancias descentralizadas del Estado y la inclusión social de grupos poblacio- nales a través de estas políticas distributivas tienen efectos positivos en la am- pliación de la democracia y de la ciudadanía. Sin embargo, sus efectos virtuo- sos dependen de la calidad de las instituciones estatales y de la sostenibilidad de las políticas distributivas con base en el crecimiento del sector productivo.
Inclusión y calidad de la democracia
La integración social es un desafío pendiente y requiere de instituciones de- mocráticas sólidas y legítimas. La transición estatal en Bolivia sigue en curso, y el perfil de las instituciones estatales está definido de manera preliminar por las leyes orgánicas; sin embargo, la eficacia de su rol integrador depende de su aplicación práctica y de la legitimidad del funcionamiento de las instituciones estatales. Entre los aspectos centrales del desafío de la sostenibilidad y la am- pliación de las políticas distributivas se destacan la descentralización política, mediante el régimen de autonomías, y la justicia.
La tensión entre la inercia del centralismo gubernamental y el proceso de construcción de gobiernos autónomos en el nivel subnacional debe ser resuel-
ta en términos colaborativos porque la ejecución de políticas distributivas de- pende del Gobierno central y su apli- cación en el futuro debe contemplar el principio de subsidiariedad entre los distintos niveles de gobierno. Es decir, la inclusión social debe potenciarse en la escala local para proporcionar mayor eficacia a las iniciativas de carácter nacional. La elaboración de los estatutos autonómicos departamentales y de las cartas orgánicas municipales debe contemplar las necesidades de inclusión social desde una perspectiva integradora. Adicionalmente, esta armazón insti- tucional debe resolver el problema de disponibilidad de recursos bajo criterios de equidad regional mediante un pacto fiscal que permita una distribución racional de recursos.
Otro aspecto crucial para que las políticas de inclusión social sean eficaces y sostenibles tiene que ver con la justicia. La respuesta normativa a los rezagos y debilidades en la impartición de justicia con el reconocimiento de dos juris- dicciones es un paso importante porque acerca el Estado a la sociedad e inte-
La integración social es un desafío pendiente y requiere de instituciones democráticas sólidas y legítimas.
gra a vastos sectores sociales, sobre todo de las áreas rurales, a la racionalidad estatal. Sin embargo, existe el riesgo de que la dualidad jurídica se convierta en dualismo competitivo, debilitando más bien las tareas del Órgano Judicial; en esa medida, el reconocimiento de la jurisdicción indígena originaria cam- pesina es una oportunidad pero también es un riesgo. La reproducción de una lógica centralista en el poder judicial es una realidad negativa que debe supe- rarse para mejorar el derecho administrativo y enfrentar la creciente cantidad de casos que vinculan y enfrentan a los ciudadanos con el Estado.
Un aspecto pendiente de legislación que puede tener mucha importancia en el funcionamiento de las instituciones democráticas es el control social, una modalidad de participación ciudadana reconocida constitucionalmente, pero pendiente de reglamentación mediante una ley. De manera similar al ámbito judicial, el control social puede ser un factor de fortalecimiento de la gestión pública, pero también un elemento promotor de inestabilidad en los distintos niveles de gobierno. Tanto la implementación de las autonomías como la aplicación de las leyes con sentido de justicia dependen relativamente del proceso político decisional y, en función de su diseño, de las pautas que definan la participación ciudadana mediante el control social.
Por lo pronto, las novedades no son positivas porque el Gobierno ha manifestado su interés en otorgar esta tarea a CONALCAM, una supraorga- nización que tiene lazos directos con el partido de gobierno. Este tema impli- ca considerar críticamente el funciona- miento de las instituciones democráti- cas, que se caracteriza por la debilidad del pluralismo político, así como por el control gubernamental del proceso legislativo y por la toma de decisiones del Gobierno en la mayoría de las ins- tancias de poder político. La concen-
tración del proceso decisional en un solo actor político favorece la eficacia en el cumplimiento de medidas y en el logro de objetivos, pero debilita la calidad representativa de las instituciones y, a la larga, la calidad del ejercicio de ciudadanía.
La ampliación de la democracia es un buen síntoma del estado de las instituciones; no obstante, su representatividad depende del pluralismo que consagra la Constitución, un principio intangible que debe materializarse en todas las esferas para que la integración social produzca una comunidad de ciudadanos y ciudadanas.
La ampliación de la democracia es un buen síntoma del estado de sus instituciones; no obstante, su representatividad depende de su capacidad para canalizar la diversidad de intereses y demandas de la sociedad, en suma, del pluralismo que consagra la Constitución, un principio intangible que debe materializarse en todas las esferas para que la integración social produzca una comunidad de ciudadanos y ciudadanas.
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en Ecuador
Introducción ... 85
Representación, legitimidad, eficiencia y eficacia ... 88
De la gobernabilidad a la revolución ciudadana ... 93
Conclusiones ... 100
El 15 de enero de 2011 Rafael Correa cumplirá cuatro años en el Gobierno, y en ese momento se convertirá en el único mandatario que en los últimos 14 años ha podido mantenerse en el cargo durante el tiempo establecido para el mandato presidencial. Sin embargo, de acuerdo a las disposiciones de la nueva Constitución, en esa fecha apenas se conmemorarán diecisiete meses del que se considera su primer período presidencial. Este hecho, que puede conside- rarse secundario o anecdótico, ilustra
bastante bien la situación de indefini- ción que prevalece después de cuatro años de vigencia del período de cam- bios denominado revolución ciudada- na, y deja ver también el carácter aza- roso y complejo del proceso. En efecto,
en la práctica el Presidente habrá ocupado el cargo por el período completo, pero formalmente hasta ese momento no habrá cumplido ninguno de los dos mandatos para los que fue elegido, e incluso el primero de ellos no contará para efectos de una posible reelección1. Por tanto, desde una perspectiva de
más largo plazo, resulta difícil asegurar que se ha superado el largo período de inestabilidad que vivió el Ecuador a partir de 1995.
Esta percepción se acentúa cuando a ese hecho, hasta cierto punto secun- dario, se le añade el déficit en la elaboración de las leyes previstas para mate- rializar la reforma institucional iniciada con la Asamblea Constituyente. En efecto, de acuerdo a la primera disposición transitoria de la Constitución, en el plazo de ciento veinte días desde su entrada en vigencia, la Asamblea Nacio- nal debía aprobar cinco leyes, y en el plazo de un año, doce leyes adicionales2. 1 Según el artículo 10 del Régimen de Transición anexo a la Constitución expedida en el año 2008, el período de los dignatarios elegidos con las normas contenidas en ese Régimen “se considerará el primero para todos los efectos jurídicos”. Adicionalmente, una sorprendente interpretación de la Corte Constitucional determinó que en caso de que un mandatario fuera destituido por el procedimiento de revocatoria del mandato, el período cumplido hasta ese momento no contaría hacia el futuro para efectos de reelección, es decir, se lo consideraría como inexistente.
2 Las cinco primeras leyes eran las de soberanía alimentaria, electoral, de la Función Judicial, del Consejo de la Judicatura y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Las otras leyes eran las de la Corte Constitucional, de los recursos hídricos, de participación ciudadana, de comunicación, de educación, de educación superior, de deporte, del servicio público, de la Defensoría Pública, de registro de datos, de descentralización territorial, penal y de seguridad pública.
La situación de indefinición que prevalece después de cuatro años de vigencia de la revolución ciudadana deja ver el carácter azaroso y complejo del proceso.
Cuando han pasado ya dos años de vigencia de la Constitución, de las cinco primeras solamente se han aprobado dos y de las otras doce han sido aproba- das ocho, lo que en conjunto da un total de diez sobre las diecisiete que esta- blecían las disposiciones constitucionales (un 58,8%). Pero más allá del dato cuantitativo se debe considerar que entre las leyes que no han sido tratadas se cuentan varias de enorme importancia para el proceso de institucionalización del país, como las de la Función Judicial, del Consejo de la Judicatura y de la Defensoría del Pueblo. Asimismo, figuran algunas que deben orientar a políticas públicas fundamentales para el proceso de cambios impulsado por el Gobierno, como las de recursos hídricos, comunicación y educación.
Adicionalmente, el panorama se completa con la presencia de autorida- des encargadas o provisionales en la Función Judicial, en las instancias de control, en los organismos electorales y en un amplio conjunto de institucio- nes estatales. Así, la Corte Nacional de Justicia (que reemplaza a la anterior Corte Suprema) y el Consejo de la Judicatura esperan el nombramiento de sus titulares. La misma situación se da en el Consejo Nacional Electoral y en el Tribunal Contencioso Electoral (que en conjunto reemplazaron al Tribunal Supremo Electoral y que conforman la Función Electoral). Tampoco han sido nombradas las autoridades de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General del Estado, de las superintendencias (de Bancos, de Se- guros, de Compañías, de Telecomunicaciones), de la Defensoría del Pueblo, de la Defensoría Pública, de la Fiscalía General del Estado y de la Corte Cons- titucional. Por consiguiente, hay dos poderes del Estado (Judicial y Electoral) que solamente cuentan con autoridades encargadas y uno (el de Transparencia y Control) que tiene a sus integrantes definitivos en apenas una de las siete instituciones que lo conforman.
En contraposición a esas carencias, cabe destacar que se ha elegido a las autoridades de dos poderes del Estado (el Ejecutivo y el Legislativo). En el año 2009 se realizaron las elecciones para elegir Presidente y Vicepresidente de la República, 124 asambleístas, 23 prefectos provinciales, 221 alcaldes munici- pales, 1.039 concejales urbanos, 542 concejales rurales, 5 diputados para el Parlamento Andino y 5 miembros de cada una de las 785 juntas parroquiales rurales. Por consiguiente, se renovaron todos los cargos de elección popular. Paradójicamente, esto parecería demostrar que la democracia representativa ha tenido más acogida o, por lo menos, ha sido de más fácil aplicación que las formas participativas y directas que se introdujeron en la nueva Constitución.
Existe déficit en la elaboración de las leyes previstas para materializar la reforma institucional iniciada con la Asamblea Constituyente.
Con todos estos elementos, quizás lo más adecuado sería calificar a la pre- sente como una fase de transición. Sin embargo, esta denominación plantea problemas tanto de carácter concep- tual como de orden empírico ya que, en las ciencias sociales y en especial en
la ciencia política, con esa noción se alude al paso de un tipo de régimen a otro. Por consiguiente, al calificarlo como un momento de transición se acep- taría que se está construyendo un nuevo tipo de régimen, lo que en sí mismo debería ser materia de debate y de un análisis en profundidad que no puede realizarse en el marco de este artículo y que no ha sido ni siquiera iniciado hasta el momento3.
Es posible que el proceso actual —la revolución ciudadana— conduzca finalmente a un nuevo ordenamiento jurídico-político que, como lo han plan- teado reiteradamente algunos de sus dirigentes y en particular el Presidente de la República, sea algo diferente a la democracia liberal-representativa. Sin embargo, aun en ese caso será necesario discernir si ese resultado constituye un tipo de régimen específico o es una forma particular de esa misma democracia.
Por tanto, el término transición está tomado aquí en términos mucho más amplios y se refiere fundamentalmente al cambio radical en lo econó- mico, político, social y cultural, que se viene expresando en las disposiciones constitucionales y legales, así como en las políticas públicas impulsadas por el Gobierno. Pero, aun desde una visión
más laxa, resulta inevitable plantearse varias preguntas acerca del contenido, la dirección y las potencialidades de esos cambios. Incluso sería necesario preguntarse también por su origen, ya que las alusiones que se hacen reitera-
damente a un pasado neoliberal no reflejan adecuadamente las condiciones imperantes anteriormente y que constituirían el punto de partida del proceso que se vive en la actualidad. Para indagar sobre el sentido y las potencialidades de la transición (vale decir, su contenido y su dirección) es necesario conocer con precisión las características de la situación que se está abandonando, y
3 Agradezco a Flavia Freidenberg y a Guillermo Lira por llamar mi atención sobre este aspecto.
La democracia representativa ha sido de más fácil aplicación que las formas participativas y directas que se introdujeron en la nueva Constitución.
Es posible que la revolución ciudadana conduzca finalmente a un nuevo ordenamiento jurídico- político diferente a la democracia liberal-representativa.
a ello no ayuda mayormente su calificación como neoliberalismo ya que no refleja la complejidad de aquella situación4.
Las respuestas a esas preguntas constituyen el objetivo del presente texto. Sin embargo, cabe advertir que aquellas respuestas no serán exhaustivas ni abarcarán todos los aspectos que encie- rran aquellos interrogantes. Esta es una primera exploración que debe ser con- tinuada con estudios en profundidad de cada uno de los diversos aspectos que conforman la amplia problemá- tica de la democracia. Las propuestas contenidas en el discurso y en las prác- ticas de la revolución ciudadana y del socialismo del siglo XXI, así como los efectos de casi una década y media de inestabilidad, exigen un trabajo de largo alcance que no puede hacerse en los marcos de este artículo.