En primer lugar, y como se ha tenido oportunidad de manifestar en el capítulo inicial de esta investigación, no se tiene certeza respecto a la magnitud de los daños ambientales derivados de las emisiones de GEI a la atmósfera. Los efectos del deterioro ambiental pueden resultar impredecibles, y además involucran a las generaciones futuras (RODRÍGUEZ (1999): p. 57). A este respecto conviene hacer notar que en el análisis de eficiencia expuesto no se tomaban en consideración estos elementos de incertidumbre relativos a la función de beneficio marginal de las reducciones.
En segundo término, existe un riesgo de irreversibilidad asociado a un determinado nivel de deterioro, que es asimismo desconocido, de manera que las emisiones que rebasen ese umbral tendrían el efecto de la gota que colma el vaso. Es decir, a partir de un umbral de concentración de GEI en la atmósfera podrían desencadenarse efectos negativos dramáticos sobre el sistema climático, tales como la desintegración de los hielos antárticos o alterar drásticamente las circulaciones de las corrientes oceánicas (JACOBY y ELLERMAN (2002): p. 3)81.
En el Gráfico 4, representamos el umbral crítico en el punto donde cambia la pendiente de la curva de CMS. En concreto, ésta se vuelve completamente vertical a partir del nivel de emisiones E1. Ello significa que, a partir de ese nivel de
concentración de GEI en la atmósfera, cualquier incremento marginal en el volumen de emisiones dispara el volumen de daños ambientales que se desencadenan. En el límite, es decir en la situación representada en el gráfico donde la curva de CMS es
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A pesar de exponer este argumento, los autores citados se manifiestan contrarios a considerar el argumento de irreversibilidad como relevante a la hora de adoptar decisiones de política de combate contra el cambio climático, dado que no existe evidencia clara ni consenso científico respecto de que nos hallemos en una situación próxima a ese umbral. En la misma línea argumental de primar la vertiente de ahorro en costes de mitigación que la restricción de emisiones sobre la base de la eventualidad de daños irreversibles, se posiciona también PIZER (1997; 1999).
paralela al eje de ordenadas, el daño marginal asociado a un aumento nulo en las emisiones es infinito.
Por lo tanto, si repitiéramos la argumentación aplicada en el apartado anterior, un error en la estimación de los costes marginales de reducción óptimos conduciría, si se está aplicando una medida de corrección vía precios, a incurrir en un coste marginal social elevadísimo, medido en términos del daño ambiental, tal vez irreversible.
Gráfico 4: Efectos de rebasar el umbral crítico de concentración de GEI
CMS CMR1 Emisiones Costes E3 E1
X
CM1(E1) = CM (E2) CM3(E3) CMR2 CMR3 CM2(E1)∝
Este razonamiento justifica, por consiguiente, el establecimiento de controles cuantitativos que aseguren que no se traspasa ese umbral crítico de concentración sostenible de GEI en la atmósfera.
El último de los elementos que es preciso introducir al análisis para terminar de acotar el problema es el siguiente: los GEI pertenecen a la clase de contaminantes conocidos como contaminantes difusos (HELFAND y RUBIN, 1994). En efecto, ya se ha reiterado que estamos considerando un fenómeno ambiental -el cambio climático- que reviste carácter global y no local. Existen otros problemas ambientales, como por ejemplo la lluvia ácida derivada de las emisiones de SO2, en los cuales el
ámbito de la externalidad se circunscribe a áreas geográficas muy concretas. De otro modo dicho, el impacto ambiental, en forma de depósitos de azufre, se localiza. Hablamos entonces de fenómenos de contaminación concentrada o localizada. Este tipo de contaminación va asociada a las emisiones generadas por los contaminantes flujo.
Sin embargo, ya hemos dicho que los GEI no pertenecen a esa categoría, sino a la de contaminantes stock. Y precisamente una de las consecuencias que implica esta característica es que los efectos ambientales provocados son de carácter difuso: la emisión de gases de efecto invernadero tiene consecuencias sobre el sistema climático global. De ello se infiere que la reducción de contaminación por emisiones de GEI en una zona es sustitutivo perfecto de la reducción en otra área geografica (WILLIAMS (2001): p. 21).
Pues bien, añadidos estos elementos a la consideración del problema, estamos en disposición de analizar la intervención pública basada en objetivos de limitación de la escala de actividad, así como de calibrar su idoneidad para combatir un fenómeno como el descrito.
Se distinguen dos fases o dos componentes en este tipo de actuación reguladora. El primer elemento necesario lo constituye la determinación más o menos discrecional
de un estándar de emisiones contaminantes o de calidad ambiental y en segundo lugar la aplicación de las medidas adecuadas para alcanzarlo (RODRÍGUEZ (1999): p 58). El planteamiento argumental es por lo tanto idéntico al que expusimos en el apartado anterior, pero en este caso sin acudir a criterios de eficiencia para determinar ese estándar.
Una vez prefijado una cota de emisiones, la elección de los intrumentos más adecuados para asegurar su cumplimiento se va a fundar en la consideración de la coste-efectividad que proporcionen cada una de las medidas en el logro del objetivo ambiental prefijado. Es decir, se trata de calibrar qué tipo de intervención (la restricción cuantitativa de emisiones en cada fuente, el establecimiento de impuestos que graven esas emisiones, o la creación de un mercado de permisos negociables) permite alcanzar el objetivo prefijado al mínimo coste posible. Ello requiere que, como consecuencia de la aplicación de la medida se igualen los costes marginales de reducción entre las distintas fuentes emisoras.
Como resulta lógico, en un contexto de certeza respecto de los costes de mitigación, nuevamente resultaría indiferente aplicar cualquiera de los instrumentos a disposición de la autoridad reguladora. Sin embargo, en un contexto más realista de incertidumbre, son los instrumentos basados en la generación de incentivos, es decir, impuestos y permisos negociables, los que consiguen igualar los costes marginales de reducción entre fuentes, y no así la aplicación de medidas cuantitativas de regulación y control particularizadas para cada agente emisor82.
La razón es evidente acudiendo a uno de esos elementos caracterizadores de las emisiones de GEI que se acaban de reseñar: respecto a sus efectos sobre la estabilidad climática, las emisiones vertidas en un determinado lugar son sustitutivas perfectas de las liberadas a la atmósfera en cualquier otro lugar distinto y distante. No tiene sentido, pues, concretar el nivel de emisiones adecuado para cada fuente (y ello
suponiendo que la agencia reguladora pudiera detectar cuál es ese nivel adecuado y después controlarlo) sino tratar de sujetar los costes de reducción dentro de unos márgenes cuanto menores, mejores.
Llegados a este punto, y ante la disyuntiva de elegir entre estos instrumentos idóneos, es decir, entre impuestos o permisos negociables, sin perder de vista que previamente se ha fijado un techo de emisiones que no se puede rebasar, la opción por los permisos es clara83. Precisamente porque, en un contexto de incertidumbre respecto de los costes de mitigación que afrontan las fuentes emisoras, existe la posibilidad de que el control vía precios provoque un exceso de emisiones sobre el cap fijado. Riesgo que, sin embargo, no está presente cuando el control se ejerce mediante la puesta en circulación de permisos de emisión negociables que respalden una cantidad de emisiones no superior al objetivo prefijado.
En el epígrafe siguiente se analizan más profusamente la naturaleza del comercio de emisiones de GEI, su tipología, y su funcionamiento.
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Como demuestran BAUMOL Y OATES (1971; 1978), y según se desprende también de la evidencia empírica; los resultados de varios de estos estudios empíricos se pueden consultar en TIETENBERG (1990).
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Además del análisis que se realiza en el apartado siguiente de este trabajo respecto de las ventajas del comercio de emisiones frente a las correcciones pigouvianas, se recomienda consultar ELLERMAN (2000), y también STAVINS (1998), p. 5.