i) Instrumentos internacionales
La FAO define el enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP) como aquel que “(...)
intenta balancear los diversos objetivos sociales, tomando en consideración el conocimiento y las incertidumbres de los componentes bióticos, abióticos y humanos del ecosistema y sus interacciones y aplicando un enfoque integrado a las pesquerías dentro de límites ecológicamente significativos” 24. La mayoría de los principios que incorpora la
definición del EEP han sido previamente reconocidos en un gran número de tratados e instrumentos internacionales, como son la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano (1972)25, la CONVEMAR, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo y su Agenda 21, el CCPR y la Declaración de Reikiavik del 200126 los que reconocen, entre otros, el principio precautorio, el principio de participación pública, la necesidad de colaboración internacional y la protección integrada del medio ambiente.
ii) Marco jurídico nacional
La LGPA en su art. 1 C letra c) establece que se deberá “aplicar el enfoque
ecosistémico para la conservación y administración de los recursos pesqueros y la protección de sus ecosistemas, entendiendo por tal un enfoque que considere la interrelación de las especies predominantes en un área determinada”.
24
Ídem p. 133 25
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, 16 de junio del 1972 26
FAO, 2003. La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca. Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable Nº 4, suplemento 2 p. 3.
iii) Conclusiones y recomendaciones
El concepto de enfoque ecosistémico incluido en la LGPA no coincide con la definición derivada de los instrumentos internacionales. La LGPA limita el concepto a la interrelación de las especies pesqueras predominantes que se encuentran en un área, sin aplicar un enfoque integrado al análisis y manejo de las pesquerías tal y como se requiere en las Orientaciones Técnicas sobre Pesca Responsable27 elaboradas por la FAO, que parten de la idea que el objetivo general debe ser el uso sostenible del sistema desde lo ecológico, lo social y lo institucional, no sólo desde la interacción de las especies objetivo con los demás elementos bióticos del ecosistema.
Sería recomendable que, de manera progresiva, el concepto de EEP incluido en la LGPA fuera ampliado para incluir la dimensión social, económica, de interrelaciones ecológicas e institucionales. En particular, se recomienda eliminar la mención de objetivos propios de un enfoque mono-específico de manejo28.
Es importante destacar que la introducción del EEP, tal y como aparece en la definición FAO en cumplimiento de los principios de derecho internacional, es un gran reto para todos los países, ya que el mismo ha significado un cambio de paradigma en el manejo de las pesquerías.
Además es importante reconocer que no existe un consenso sobre las estrategias a seguir.29 Sin embargo, desde el punto de vista legal y de política pesquera,
27
FAO, 2003. El enfoque ecosistémico de la pesca. Orientaciones Técnicas sobre Pesca Responsable, Ordenación Pesquera, suplemento 2, p. 3
28
Se considera un avance el reconocimiento que, en el contexto del Fondo de Investigación Pesquera y de Acuicultura, se realiza en el art. 93 inc II de la LGPA, al disponer que se entenderá por investigación “en un sentido integral, incluyendo investigación aplicada a los recursos y sus ecosistemas”.
29
Fulton, EA, Smith, ADM & Johnson, P, 2014, “An Integrated Approach is needed for Ecosystem Based Fisheries Management: insights from Ecosystem-level management strategy evaluation”. PLoS ONE 9(1): e84242.
40 a manera de guía se identifican algunos mecanismos que pueden, si son aplicados de manera progresiva, mejorar la implementación del enfoque ecosistémico. Estos pueden ser resumidos como sigue:30
a) Elaboración de planes comunes y establecimiento de mecanismos para mejorar la coordinación inter-institucional
A modo de ejemplo, en Canadá el Oceans Act (Ley de los Océanos)31 recoge la necesidad de establecer planes comunes para todas las actividades que se refieran a manejo de estuarios, costas, y aguas marinas. Por su parte la legislación australiana en el Environment Protection and Biodiversity Conservation Act de 199932 (División 2) (Ley
relativa a la protección del medio ambiente y la biodiversidad) permite el establecimiento de planes bio-regionales.
En los Estados Unidos de América, el National Ocean Policy Implementation
Plan33 promueve la planificación marina regional en la que los encargados de la administración de las costas y los océanos, así como otros usuarios comparten información y planificación para la utilización de los recursos marinos.
La Environment Protection Act34 (Ley relativa a la protección del medio ambiente) del 2002 de la República de Mauricio establece la National Environment
Commission encargada de la coordinación entre departamentos, autoridades locales y
otros organismos gubernamentales encargados de programas de protección del medio
30
Pendiente de publicación FAO, Oficina Jurídica: How to legislate for an Ecosystem Approach to Fisheries? Por Philippe Cacaud y Shannon Cosentino-Roush.
31
Canadian Oceans Act, S.C. 1996. Última modificación 26 de febrero del 2015. Disponible en http://laws- lois.justice.gc.ca/PDF/O-2.4.pdf
32
Environment Protection and Biodiversity Conservation Act, 91/1999 del 16 de julio de 1999. 33
Disponible en http://www.whitehouse.gov/administration/eop/oceans/implementationplan 34
ambiente.
b) Mecanismos para la participación social y el co-manejo pesquero
A través de estos mecanismos se trata de integrar a las comunidades pesqueras con las autoridades en los procesos de gestión. En países como la República de Kenia y la República Unida de Tanzania, por ejemplo, se han introducido unidades de manejo pesquero en las playas encargadas de establecer el control sobre las descargas, así como control y fiscalización sobre las actividades realizadas. Más aún, en la República del Ecuador se ha implementado con éxito el programa “Usuario Manglar” que ha permitido el uso responsable de estos ecosistemas, otorgando a los usuarios la concesión, gestión y vigilancia de sus recursos pesqueros, en estrecha coordinación con las autoridades pesqueras.
En México, el Programa “Sistema Producto” es un mecanismo que incorpora a todos los usuarios directos e indirectos de la cadena producción-transformación- comercialización-consumo, permitiendo la integración de un foro permanente para la toma de decisiones colectiva en torno a los recursos pesqueros.
El incremento de la participación puede también ser materializado a través del establecimiento de comités consultivos. Un reciente estudio realizado por la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro Occidental (COPACO)35 reconoce que la mayoría de las legislaciones de los países miembros incluyen el establecimiento de Comités de Consulta que están integrados tanto por pescadores como por representantes de otros grupos incluidos por ejemplo los consumidores y los pueblos originarios.
c) Mecanismos de evaluación de las normas y los resultados de aplicación
35
Pendiente de publicación: “Caribbean Fisheries Legal and institutional study: finding for the comparative assessment and country reports” FAO- SLC/LEGN C1124.
42 A modo de ejemplo, en Australia, la Autoridad Australiana para la Administración Pesquera (AFMA en su acrónimo en inglés) aplica el enfoque ecosistémico en el manejo pesquero a través de la implementación de los principios del Desarrollo Ecológico Sostenible y considera el impacto que la pesca tiene en todos los aspectos del ecosistema marino, no solo en las especies objeto de la estrategia de captura específica. Esto implica incluir las especies sujetas a descarte, pesca incidental y sobre-explotación, sus hábitats y comunidades. En este sentido, la agencia estatal ha implementado una serie de iniciativas claves que han permitido desarrollar pesquerías mejor manejadas a fin de beneficiar a todos los actores involucrados en los ecosistemas marinos australianos. Estas iniciativas incluyen la implementación de un marco regulatorio de la evaluación y el manejo de los riesgos ecológicos; el establecimiento de un programa relativo a la pesca incidental y al descarte y, respecto a la vinculación con la normativa ambiental, se ha buscado mejorar la interacción con las especies protegidas.
d) Establecimiento de mecanismos para mejorar la coordinación
institucional, cooperación e integración
La Environment Protection Act36 (Ley relativa a la protección del medio ambiente) del 2002 de la República de Mauricio establece la National Environment
Commission encargada de la coordinación entre departamentos, autoridades locales y
otros organismos gubernamentales encargados de programas de protección del medio ambiente. De la misma forma la Ley General de Pesca y Acuicultura Sustentables de México37 en su art. 2 indica que la ley debe establecer la coordinación entre las autoridades de la federación, las entidades federativas y los municipios para el mejor cumplimiento de la ley.
36
Environment Protection Act 19/2002. 11 de Julio del 2002 37
Ley General de Pesca y Acuacultura sustentables de México. Publicada en Diario Oficial de la Federación de 24 de Julio del 2007 (última reforma Diario Oficial de la Federación 04 de junio del 2015). Disponible en
e) Aumentar la coordinación de las medidas de ordenación entre países a nivel regional e internacional
Otro ejemplo de medidas de coordinación exitosa lo constituye el “Reglamento
OSP-02-09 de la Organización del Sector de la Pesca y Acuicultura del Istmo Centroamericano”, mediante el cual todos los países de América Central han
armonizado sus medidas de ordenamiento para la Pesquería de la Langosta del Caribe
(Panulirus argus), garantizando el uso sostenible de este recurso.