Single SQUID current sensor

La mejor forma de medir la calidad es a través del análisis de los resultados de las Pruebas de Logro. Sin embargo, aún no se dispone de una trayectoria suficientemente larga de las mismas. Por lo tanto, para evaluar la calidad de la educación oficial se han utilizado aquí los resultados de las pruebas del ICFES31_.

Desde 1996 hasta 1999, los resultados de las pruebas del Icfes fueron inferiores para el caso de los colegios oficiales; la diferencia se ha incrementado en el tiempo (Gráfico 28). Es sorprendente que esta pérdida relativa coincide con el período de mayor aumento en los recursos para el sector en la historia reciente del país. Esto parece indicar que los recursos que se asignan no se traducen en cambios en calidad de la educación pública. Este fenómeno sorprende aún más si se tiene en cuenta que el costo por alumno es inferior en el caso de los colegios privados. La información obtenida para Bogotá sugiere que mientras el costo promedio por alumno en un colegio oficial es cercano a $900.000, en un colegio privado dicho monto asciende a $600.000, en promedio.

Comparando los resultados por departamento, entre colegios oficiales y no oficiales, se encuentra que, salvo en tres, en todos los demás los colegios privados obtienen en promedio mejores resultados (Gráfico 29).

Adicionalmente se encuentra que los colegios oficiales de los departamentos con menor desarrollo son aquellos en los cuales el resultado promedio del Icfes es menor; y, como se dijo anteriormente, los recursos del situado y del FEC aparecen concentrados en los departamentos relativamente más desarrollados. Si bien lo esperable es que a través de la intervención del gobierno la divergencia económica y social entre departamentos con diferente nivel de desarrollo se reduzca en el tiempo, la actual asignación de recursos no parece ser la más equitativa y está contribuyendo a producir el resultado contrario, particularmente cuando en los departamentos menos desarrollados la educación privada es prácticamente inexistente (Gráfico 30 y Gráfico 5 presentado anteriormente).

Gráfico 30

Resultado del Icfes (oficiales) vs. NBI (1998)

Fuente: DNP - Icfes - Umacro.

Por último, es interesante registrar, con ejercicios similares, que la relación alumnos/docentes y la calidad educativa no es clara; es decir, se puede aumentar el número de alumnos por docente sin que ello afecte la calidad. De hecho, la educación privada tiene mejores resultados del Icfes con un mayor número de estudiantes por maestro. Así, se debe aumentar el número de alumnos por docente, lo cual permite una mayor cobertura educativa y libera recursos para inversión en el mismo sector, sin desmedro de la calidad.

Después de la reforma constitucional de 1991 que modificó el cálculo de las transferencias territoriales, mediante la Ley 60 de 1993 se distribuyeron los recursos y competencias destinados a financiar la educación en Colombia. Este proceso de descentralización trajo consigo dos consecuencias importantes sobre el sector educativo: (i) los recursos transferidos a las regiones presentan gran variabilidad de año a año, impidiendo una correcta planeación de los gastos hacia el futuro; (ii) la distribución de los recursos es inequitativa dado que no considera la población con necesidades básicas insatisfechas de las regiones. Esta situación no se corrige en el tiempo, porque el crecimiento de las transferencias no se ha acentuado en las regiones de menor desarrollo. Si bien existen grandes diferencias entre regiones, las coberturas brutas tanto en primaria como en secundaria han aumentado en los últimos 15 años y especialmente a partir de 1993. Este incremento ha sido causado por un mayor número de matriculados en ambos niveles y por una disminución en el crecimiento de la población objetivo. Las coberturas netas, por el contrario, redujeron su crecimiento en los últimos años reflejando una menor eficiencia en la gestión del sector.

A pesar que continúan presentando niveles considerables, las tasas de exclusión y de extraedad en primaria y secundaria se han reducido en los últimos años. Una mayor exclusión en primaria se encuentra concentrada en los departamentos con menor desarrollo, así como una mayor extraedad en primaria y secundaria. Este resultado sugiere que la carencia de recursos es una de las causas del rezago en el nivel educativo de algunas regiones, que se puede observar a través de la tasa de analfabetismo y de los años de escolaridad de la población mayor de 15 años.

Al analizar los resultados de las coberturas en educación, se observa que las condiciones geográficas, económicas y sociales son determinantes para el alcance del sistema educativo. Particularmente, regiones con mayor población NBI y difíciles condiciones de accesibilidad, impiden alcanzar las metas de 100% en cobertura neta para primaria y secundaria. Estos resultados sugieren que los recursos destinados a las regiones con menor desarrollo no son solamente insuficientes para alcanzar los objetivos educativos, sino que el diseño actual de distribución de recursos no corrige esta situación.

Buena parte de los resultados positivos en educación se debe a un avance en la eficiencia interna, medida a través de las tasas de aprobación, reprobación y deserción. Estos indicadores han mejorado en el período 1993-1997. Adicionalmente, dado que el costo de oportunidad de educarse es más alto en los departamentos mayor población NBI, se esperaba que éstos presentaran las mayores tasas de deserción. Sin embargo, los resultados no sustentan esta afirmación.

De otro lado, Colombia se encuentra por debajo de los estándares mundiales en cuanto a alumnos por docente, de manera que se podría aumentar esta proporción sin afectar la calidad de la educación. Sin embargo, hay departamentos para los cuales es más difícil aumentar los alumnos por docente, ya que tienen una densidad de población baja. Adicionalmente, se encuentra que algunos departamentos poseen un mayor número de alumnos por docente que de niños en edad escolar por docente, indicando que tienen una gran población en extraedad que está siendo atendida. Por lo tanto, podrían tener una cobertura neta del 100% sobre la población objetivo, sin incrementar la infraestructura requerida.

El monto de recursos enviado a las regiones y el crecimiento del gasto no parecen tener ninguna relación con la cobertura educativa de las regiones; ni con el crecimiento de la cobertura de los últimos años. Además, los resultados muestran que los recursos están siendo enviados a los departamentos con mayor desarrollo, destacando la necesidad de redefinir la estructura de transferencias a las regiones.

Finalmente, el análisis revela que la calidad de la educación resulta inequitativa en dos sentidos. En primer lugar, los colegios privados presentan un mayor puntaje del Icfes que los oficiales y, además, este diferencial se incrementa con el tiempo. En segundo, los departamentos con menor desarrollo son los que presentan un menor puntaje en el examen del estado Icfes, que

junto con una distribución inequitativa de recursos y la ausencia de colegios privados, impide una mejor calidad hacia el futuro.

ANEXO 1

Distribución del situado fiscal y las participaciones municipales

La Constitución Política de Colombia en el Artículo 67 ordena al Estado colombiano brindar educación a los niños que se encuentren entre 5 y 15 años de edad. Esta educación comprende como mínimo un año de educación preescolar y 9 de educación básica. Sin embargo, en la Ley 60 de 1993 se determina que el 60% del situado fiscal32 _{se debe destinar a la financiación de}

los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, pero establece como población objetivo los niños entre 3 y 15 años de edad. Como consecuencia de la diferencia entre lo que dice la constitución y la Ley 60 las obligaciones del Estado pasan a contemplar los niños entre 3 y 17 años de edad, por incluir la educación media.

La Ley 60 de 1993 se formuló para dictar las normas sobre la distribución de competencias y la distribución de recursos entre la Nación y las entidades territoriales. Esta ley establece que el porcentaje que representa el situado fiscal dentro de los ingresos corrientes de la nación sea de 23% para 1994 y creciente hasta 1996 cuando alcanza el 24,5%; de ahí en adelante el porcentaje permanece constante. Adicionalmente, establece que el situado fiscal se debe distribuir entre todos los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla de la siguiente forma: el 15% del situado fiscal total se distribuye de manera uniforme entre todos los departamentos y distritos. Lo restante se debe repartir a partir del siguiente esquema:

1. Se establece el situado fiscal mínimo que garantiza que la cobertura básica que están prestando los departamentos sea igual a la del año anterior, para evitar que por falta de recursos las entidades territoriales tengan que disminuir su cobertura: hay que tener en cuenta que dentro del cálculo del situado fiscal mínimo se toman en cuenta los determinantes de la eficiencia en la ejecución del gasto, para premiar a las regiones que gasten menos y garanticen una mayor cobertura.

3 2 El restante 40% del situado fiscal se distribuye entre salud (20%) y educación o salud, según sean las necesidades de cobertura de los dos sectores en cada región.

Este situado consta del 15% distribuido anteriormente y se le adicionan los recursos necesarios para garantizar la cobertura del año anterior. Para determinar cuánto se le tiene que dar a cada entidad se calcula el gasto per cápita de cada departamento33_{. Adicionalmente, se evalúa si el gasto se}

está ejecutando de manera eficiente, para lo cual se determinan grupos34

diferenciados por medio del NBI, el ingreso territorial per cápita y la densidad de población. Si los departamentos presentan un gasto per cápita mayor al promedio de su grupo, significa que son ineficientes, y por tanto, se les disminuyen los recursos gradualmente. Si por el contrario, se encuentran debajo del promedio se les reconoce un estímulo, el cual equivale a un porcentaje de la diferencia entre su situado fiscal per cápita y el del promedio del grupo.

2. El situado fiscal restante se determina según la población potencial por atender tanto en educación (niños entre 3 y 15 años que no reciben educación) como en salud (población total no cubierta – población total menos afiliados en el régimen contributivo y subsidiados) y por el esfuerzo fiscal.

El esfuerzo fiscal se determina por medio del gasto propio35 _{per cápita que}

cada departamento destine a salud y educación, tomando en cuenta el ingreso per cápita del territorio. Este mecanismo asegura que los departamentos tengan incentivos a aumentar sus recursos y a invertirlos en educación y salud.

Además de los recursos del situado fiscal, el 30% de las participaciones municipales se deben destinar a educación, tal como lo establece la Ley 60 de 1993. El resto de recursos obtenidos a través de las participaciones municipales se debe destinar a salud (25%), agua potable y saneamiento básico (20%), educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre (5%) y libre inversión en las áreas anteriormente descritas (20%). Las participaciones municipales como porcentaje de los ingresos corrientes han venido aumentando tal como lo establece la Constitución Política de

3 3 Gasto per cápita = (situado fiscal total * índice de crecimiento real de los salarios del sector público) / número de personas atendidas durante el año anterior.

3 4 Inicialmente los departamentos se dividían en tres grupos, a partir de 1999 se dividen en dos para aumentar la redistribución de los recursos.

3 5 El gasto propio son los recursos destinados a salud y educación que no corresponden a transferencias de la Nación, sino a los recursos que se obtienen localmente.

Colombia, pasando de 14% en 1993 hasta 22% en el 2001. Los recursos son distribuidos entre los municipios de la siguiente manera: 40% como proporción del número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas, NBI, 20% según el grado de pobreza del municipio con respecto al promedio nacional, y el restante 40% tiene en cuenta la población total, la eficiencia fiscal36 _y

administrativa37 _{y el progreso en el aumento de la población con necesidades}

básicas cubiertas38_.

ANEXO 2

Estatuto docente

Las disposiciones del estatuto docente, en general, buscan que los maestros tengan buenas condiciones laborales. Sin embargo, al no permitir fácilmente la movilidad de los docentes generan inflexibilidades en la nómina de los maestros. Además, crea incertidumbre sobre el crecimiento de la nómina de un año a otro, por el continuo cambio de escalafón de los docentes. Estas rigideces se presentan por varias causas:

1. Los educadores pueden seguir dando clases después de pensionarse. Esto genera un aumento en los costos de la educación ya que tienen que pagar la pensión del docente y el sueldo.

2. Por cada año que pasen los maestros en las zonas rurales o que presenten problemas de seguridad se les cuentan dos en el tiempo de servicio para el cambio en el escalafón y para su retiro. Adicionalmente, por la continua capacitación que realizan los docentes, el período que necesitan para cambiar de escalafón se vuelve más corto. De esta manera, la nómina de los departamentos aumenta más rápido de lo esperado, ya que el aumento entre los escalafones no es lineal y pueden saltarse varios niveles, generando presiones en los costos de los departamentos.

3 6 Variación positiva de la tributación per cápita del municipio entre dos vigencias fiscales ponderado por NBI

3 7 Menor costo per cápita = gasto total de funcionamiento / personas que tienen servicios de agua, luz y alcantarillado

3. Los educadores comienzan a ganar un nuevo salario un mes después de presentar los requisitos para solicitar el cambio de escalafón. Sin embargo, como la junta seccional del escalafón docente se demora en tomar una decisión, el departamento debe pagar la nómina de manera retroactiva desde el mes siguiente a la solicitud hasta el fallo. La nómina por lo tanto puede ser mayor a la esperada.

Adicionalmente, no hay que desconocer que el sistema de sanciones de los docentes es uno de los más rígidos de las administración pública y que sin embargo no se aplica. Uno de los problemas que enfrenta el gobierno son las acciones del sindicato de educadores, Fecode, para obtener del Estado respuestas ventajosas.

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