1. Instrumentos seleccionados para integrar la matriz
de convergencia
Para el análisis de las políticas de igualdad y su consonancia con herramientas internacionales y regionales, se seleccionaron cuatro instrumentos que conforman la matriz de convergencia que se presenta como anexo de este documento. Estos cuatro instrumentos se ordenaron a la luz de las dimensiones analíticas que plantea el Observatorio de igualdad de género de América Latina y el Caribe, a saber, autonomía económica, autonomía física y autonomía en la toma de decisiones.
Como primer instrumento internacional se tomó la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, en el entendimiento de que es la primera herramienta internacional con fuerza de convención de las Naciones Unidas que define conceptualmente la discriminación hacia las mujeres, plantea claramente los ámbitos de desigualdad y compromete a los países a tomar medidas para la superación de estas desigualdades. En diciembre de 1979, en pleno Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, la Asamblea General de las Naciones Unidas propone la ratificación de esta Convención, que entra en vigor en 1981, cuando se alcanzó el número suficiente de países que la ratificaron.
Sin lugar a dudas esta convención sirvió de marco para la acción y el comienzo del diseño de políticas públicas relacionadas con la igualdad, pero ante todo fue un valioso instrumento para las organizaciones feministas y de mujeres en la lucha por establecer normas a nivel nacional que garantizaran los derechos de las mujeres. Como se puede observar en la matriz, la mayoría de sus artículos guardan una estrecha relación con los instrumentos regionales y con el Plan Nacional de Igualdad, por lo que se considera fuente inspiradora para algunos temas. Tal vez hasta resulta asombrosa en una nueva lectura de esta Convención la inclusión
de temáticas y términos absolutamente de vanguardia para la época. En el caso de la violencia de género la convención es más omisa que otros instrumentos posteriores. En cambio, contiene interesantes aportes en la órbita de los derechos al trabajo y la visión que había en aquel momento sobre las dificultades de las mujeres en lo referente a la conciliación entre vida familiar y vida laboral, teniendo en cuenta que esta temática recién se ha logrado instalar en los últimos años en la agenda pública de la mayoría de los países de la región.
En la matriz también se incorporan las recomendaciones realizadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer a los informes del país. Se considera muy valioso el proceso de elaboración del informe del país y la instancia de presentación y defensa de dicho informe frente al Comité, así como la devolución de su parecer tanto en lo relativo al volumen y calidad de la información como a lo sustantivo en términos de fallas y ausencia de acciones con respecto a la superación de ámbitos de discriminación aún no saldados en el Uruguay.
El segundo instrumento que integra la matriz lo constituyen, de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los dos que establecen metas directamente relacionadas con el bienestar de las mujeres. El objetivo 3 establece la promoción de la autonomía de las mujeres y la igualdad entre los sexos y el objetivo 5 establece metas encaminadas a la mejora de la salud materna. Ambos se vinculan tanto con el marco normativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (artículos 7, 12), como con las dimensiones y los indicadores seleccionados en el Observatorio de igualdad de género. Es importante destacar que, como los países deben presentar informes sobre el avance hacia las metas de los ODM, de alguna forma este instrumento, sin estar construido específicamente para vigilar y garantizar los derechos de las mujeres, los integra y exige a los gobiernos que reporten los avances. En el caso del Uruguay, la secretaría técnica del Consejo Nacional de Políticas Sociales fue la encargada de elaborar el informe del país, para lo que se requirió el trabajo articulado entre esta secretaría y organismos de política sectorial, además de la participación del INMUJERES. Este desafío de elaborar un informe intersectorial con la participación de varios organismos es una oportunidad en lo que respecta a la integración de la perspectiva de género en el trabajo de estos organismos y a dar cuenta de la situación de las mujeres, ya no solamente desde los instrumentos específicos relacionados con las desigualdades que viven las mujeres, sino desde documentos que abordan otros temas de la vida social.
Otro instrumento a nivel regional es el Consenso de Brasilia, herramienta de suma utilidad para los países de la región y que los convoca al debate y a la elaboración de acuerdos. El Consenso de Brasilia, acordado en el marco de la undécima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, retoma asuntos establecidos en el Consenso de Quito (décima Conferencia Regional, celebrada en Ecuador) y profundiza sobre varios de ellos, con lo que se rescata permanentemente el compromiso de los Estados partes a garantizar los derechos de las mujeres en su diversidad. En este consenso, además de establecerse acuerdos en cuanto a ocho ejes temáticos relacionados con la vida de las mujeres, se reconocen las características de colectivos de mujeres como las indígenas, afrodescendientes y migrantes, que en muchos casos viven situaciones de vulnerabilidad agravada por la interseccionalidad de las discriminaciones.
A nivel nacional, la matriz de convergencia incorpora las líneas estratégicas establecidas en el Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA 2007-2011) y algunas de las leyes aprobadas en el período 2005-2010, que tienen como objetivo la superación de desigualdades de género.
Por último, cabe mencionar que el análisis matricial de todos estos elementos de corte internacional, regional y nacional revela un panorama rico para comprender la situación normativa del Uruguay en materia de equidad de género y brinda elementos que son de utilidad desde el punto de vista de la labor del mecanismo nacional para el adelanto de la mujer (INMUJERES).
2. Análisis de las dimensiones de la matriz
En este apartado se realizará la lectura de la matriz de convergencia sobre la base de las dimensiones establecidas por el Observatorio de igualdad de género, se recorrerán las autonomías allí definidas y se analizarán los principales puntos de convergencia y vacíos o ausencias entre la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, el Consenso de Brasilia, los ODM y el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos.
a) Autonomía económica
En términos de garantía de los derechos relativos a la actividad laboral de las mujeres, el PIODNA integra entre sus líneas estratégicas el Plan de Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo (2004) que existía previo al PIODNA y que fue elaborado por la Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo. Esta Comisión funciona
en la órbita del Ministerio de Trabajo y seguridad Social (MTSS) desde fines de los años noventa y está integrada por representantes del Ministerio de Trabajo, las cámaras empresariales, la central sindical y el INMUJERES.
La labor de esta comisión y el seguimiento de medidas relacionadas con la aplicación del plan se integran a través de cinco acciones de la línea estratégica de igualdad Nº 27 del PIODNA, con las que se consolida el compromiso de los organismos gubernamentales involucrados en promover y dar seguimiento a las medidas de igualdad de la mujer en las relaciones laborales. Es de destacar que la acción 27.5 del PIODNA establece que en los convenios colectivos se deberán incluir cláusulas sobre la no discriminación hacia las mujeres, cuestiones relacionadas con la licencia maternal y mecanismos de prevención y cuidado de la salud.
Otra de las líneas destacadas del PIODNA es la que refiere a la reforma y revisión del sistema de seguridad social a fin de asegurar su no discriminación y acceso igualitario en relación con las mujeres. Estas líneas están fuertemente vinculadas con lo establecido en el artículo 11 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, donde se realiza un pormenorizado desarrollo de las medidas que deben tomar los Estados partes a fin de evitar las discriminaciones hacia las mujeres en el ámbito laboral y garantizar el acceso a la seguridad social. Aquí la Convención hace una mención especial en el inciso segundo del artículo 11 a la situación de las trabajadoras madres y establece que, a fin de impedir la discriminación contra la mujer por razones de maternidad, los Estados deberán tomar una serie de medidas entre las que incluye: “Prohibir, bajo pena de sanciones, el despido por motivo de embarazo o licencia de maternidad…” Esta medida en el caso del Uruguay está integrada a los derechos laborales reconocidos de las mujeres, lo que no quiere decir que no existan estos casos de discriminación. Actualmente se está revisando un proyecto de ley que prohíbe la realización de pruebas de embarazo en el proceso de selección de personal en las empresas.
Uno de los más altos puntos de convergencia entre la Convención, el Consenso de Brasilia y el PIODNA se encuentra en el eje de la conciliación y corresponsabilidad sobre las tareas productivas y reproductivas. Si bien en herramientas como el Consenso de Brasilia sería esperable encontrar el reflejo del debate que se ha instalado en los últimos años a nivel regional sobre la inserción de las mujeres en el mercado laboral al mismo tiempo que tienen que afrontar las tareas domésticas, es sorprendente que en 1979 quedara también explicitado en una herramienta general y de carácter internacional como la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Evidentemente la terminología no es la misma y por momentos la Convención parece
reflejar cierta preocupación por la “institución familiar” y el cuidado de los niños, sin percatarse del prejuicio que implica para las mujeres ser las únicas responsables de estas tareas. Sin embargo en varios de sus incisos se rescata la importancia de contar con medidas que permitan combinar las obligaciones relacionadas con la familia, la responsabilidad del trabajo remunerado y la participación en la vida pública. Sin lugar a dudas, contar con esta concepción respecto de la corresponsabilidad en un instrumento tan importante como la Convención es de suma riqueza y establece un marco de garantías a nivel internacional para poder llegar a acuerdos como el caso del Consenso o medidas a nivel nacional que garanticen la autonomía económica de las mujeres.
Otro aspecto que aparece con énfasis en la Convención, y al que el PIODNA dedica la línea estratégica de igualdad Nº 31 (o sea, el desarrollo de medidas que promuevan la igualdad de oportunidades en la producción familiar, urbana y rural), es la condición de las mujeres de ámbito rural. Si bien en el caso del Uruguay la población rural no alcanza el 10% del total —y este porcentaje es aun menor entre las mujeres— el Plan Nacional de Igualdad dio especial atención a la realidad de grupos de mujeres que viven de la producción rural. Con este conjunto de medidas, además de comprometer a las entidades del Gobierno central (INMUJERES; Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP); Ministerio de Industria, Energía y Minería), también se involucra a los gobiernos departamentales como organismos públicos claves en el fomento de la producción rural-familiar en condiciones de igualdad para las mujeres.
En el caso del Consenso de Brasilia se plantea la necesidad de que los Estados partes garanticen a las mujeres el acceso a la tierra, a los recursos naturales y al crédito para la producción. Además se agrega, en forma innovadora y dando otra dimensión al fenómeno, la necesidad de la asistencia técnica a mujeres que quieran desarrollar su capacidad empresarial, de emprendedoras o cooperativistas. Este apoyo técnico parece clave a la hora de asegurar la igualdad de condiciones para las mujeres ya que mucha veces el principal problema que afecta a las mujeres no está en el acceso a las propias materias primas para la producción, sino a la posibilidad de su comercialización, de inserción en redes de distribución y en el acceso a los correspondientes trámites burocráticos en las agencias del Estado.
b) Autonomía física
En lo tocante al análisis de la autonomía física de las mujeres, las herramientas integradas a la matriz parecen ser más dispares que en los otros dos casos. Sorprendentemente en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer no hay
una fuerte mención de las medidas encaminadas a prevenir y erradicar la violencia hacia las mujeres. Esta cuestión sí se retoma con fuerza en la Recomendación general Nº 19 adoptada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. Allí las expertas conceptualizan y ejemplifican las situaciones relativas a la violencia que sufren las mujeres e instan a los países a tomar medidas concretas al respecto.
En el Uruguay, luego de la Ley de violencia doméstica del año 2002 (Ley 17.514), se crea el Plan Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica (PNLCVD 2004-2010), que se integra en 2007 a las líneas estratégicas del PIODNA. Muchas de las acciones que allí se postulan, y que luego se enfatizan en el PIODNA, tienen sus raíces y sustento conceptual en otra herramienta regional de suma importancia en los países americanos que es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1994). Esta Convención fue ratificada por el Uruguay en enero de 1996.
Como establece el PNLCVD en su punto 4.5, existe una gran preocupación por avanzar en un sistema de información sobre violencia doméstica que integre las fuentes de información de los diversos organismos involucrados en la temática a fin de dar seguimiento a las acciones establecidas e implementadas. El Plan postula lo siguiente en materia de producción de información:
i) establecimiento de criterios comunes y diseño de un sistema único de registro y análisis de la información completa, coherente y comparable;
ii) creación de un sistema de indicadores consensuados para el registro, seguimiento y evaluación, y
iii) creación de un banco de datos intersectorial sobre violencia doméstica.
Las instituciones que integran el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica han trabajado en la mejora e informatización de sus registros. Sin embargo, aún no se cuenta con criterios comunes acerca de la forma de acopiar la información ni con un banco de datos donde confluya la información de los distintos organismos. Esto permitiría establecer con claridad las características de las mujeres que sufren violencia y el recorrido institucional al que apelan para resolver la situación.
En el terreno de la salud de las mujeres y, más específicamente, en los avances hacia el goce de los derechos de salud sexual y reproductiva, si bien se ven menciones relevantes en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, en el Consenso de
Brasilia se profundiza en las medidas y acciones que garanticen estos derechos a todas las mujeres de los Estados partes. Esta herramienta regional proporciona insumos y genera compromisos para los países innovadores en instrumentos generales que apuntan a la superación de las desigualdades de género. Todo el capítulo sexto del Consenso está dedicado a promover la salud integral y garantizar los derechos sexuales y reproductivos. En él queda explicitado el carácter integral que debe tener la atención de la salud de las mujeres y la importancia de la no discriminación en el ámbito de la salud. Al hacer alusión a otras herramientas internacionales (Beijing y El Cairo), el Consenso sugiere revisar la legislación para impedir que se apliquen medidas punitivas contra las mujeres que se hayan sometido a abortos.
El desarrollo de las medidas propuestas en el Consenso está en absoluta sintonía con lo que establece el PIODNA en el Uruguay y se torna de suma utilidad desde el punto de vista del debate y la construcción de acuerdos a nivel político en el tema. Si bien el Uruguay aprobó en 2008 la Ley de defensa al derecho de la salud sexual y reproductiva (Ley 18.426), esta incluía un artículo donde se despenalizaba la práctica del aborto y se establecían condiciones para la interrupción de los embarazos no deseados. Esta parte de la ley fue vetada por el entonces Presidente de la República, Tabaré Vázquez. La actual ley posee fortalezas en lo que se refiere a medidas relacionadas con la atención de la salud sexual y reproductiva y propone un tipo de atención integral y multidisciplinario en consonancia con la normativa internacional y regional. Sin embargo, y a pesar de estas disposiciones, el problema del aborto en el Uruguay sigue presente. Es de destacar que en los últimos dos años las autoridades del Ministerio de Salud Pública han evaluado como exitosa la aplicación de esta ley y de otras disposiciones ministeriales, ya que en el último año no se han registrado muertes de mujeres por aborto inseguro o en condiciones de riesgo.
La línea estratégica Nº 17 del PIODNA se refiere específicamente a acciones del Ministerio de Salud Pública encaminadas al “desarrollo de una política integral de salud sexual y reproductiva que asegure la cobertura universal, solidaria y en condiciones de igualdad para hombres y mujeres”8.
La implementación de cada una de las acciones que integran esta línea estratégica ha sido dispar. No se cuenta con información sistematizada sobre su grado de implementación o impacto. Para un cabal cumplimiento de la meta 5B de los ODM, instrumento internacional valioso en el análisis de la autonomía física de las mujeres, es imprescindible contar con la información referida anteriormente y tener un mejor conocimiento
respecto al acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva, a la canasta de métodos anticonceptivos y al tipo de atención que reciben las mujeres en todo el país. También es imprescindible, como se mencionó en el capítulo de los indicadores del Observatorio, contar con información sobre las prácticas de planificación familiar de las mujeres en el Uruguay, así como las preferencias y las carencias en cuanto al acceso a métodos.
c) Autonomía en la toma de decisiones
En el marco del PIODNA, dentro del eje Uruguay Democrático, la línea estratégica Nº 2 se refiere al desarrollo de medidas relacionadas con la participación política plena de las mujeres. Si bien las acciones previstas se concentran en los cargos de alta jerarquía de la administración central del gobierno, las cuatro acciones delineadas están en concordancia directa con el punto b) del artículo 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, “participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de estas y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”.
El Consenso de Brasilia retoma lo planteado en Quito y en el capítulo tercero establece diez disposiciones para que los Estados partes se comprometan a ampliar la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones y en las esferas de poder.
En el Uruguay en 2009 se aprobó la Ley 18.567, que crea el tercer nivel de gobierno. Así en 2010 se constituyeron en el país 89 municipios,