Constitución Política de Colombia de 1991
En el año de 1991, una Asamblea Nacional Constituyente, redacta y ratifica una nueva Constitución para Colombia, la cual preten- día remediar el desequilibrio latente entre un presidente excesivamente poderoso y un Congreso que parecía incapaz de llevar a cabo las agendas políticas que respaldan los partidos que lo integran.
Nuevamente en virtud al tema de tipología de la constitución (Uprimny, 2007), la Cons- titución de 1991 es un documento político, valorativo, procedimental y normativo, originado en el ejercicio de la soberanía popular, estableciendo la voluntad social, estableciendo marco de funciones a los órganos del poder que unifican el poder del Estado, consagrando un sistema de valores de obligatorio cumplimiento y consagrando los mecanismos para garantizar sus postulados. Previa reflexión nos detenemos en revisar los
elementos del presidencialismo consagrados en la Constitución así como el tema de límite funcional y equilibrio del poder, para poder a partir de ellos revisar las relaciones Gobierno- Congreso en Colombia.
Dentro de los elementos del presidencialismo, a punto de lo dispuesto en la Constitución de 1991 tenemos: la autoridad del presidente, el poder ejecutivo se encuentra centrado en cabeza del presidente cuya legitimidad radica en su carácter representativo, los ministros no forman un gobierno, es decir un órgano con tareas y responsabilidades propias;
relación independiente entre gobierno y congreso, la rama ejecutiva, el presidente y
sus ministros dispone del poder ejecutivo y la rama legislativa, es decir el Congreso dispone del poder legislativo, cada uno por la duración de sus mandatos, sistema de frenos y
contrapesos: cada órgano tiene la posibilidad
de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones, del sistema de pesos y contrapesos, se deduce que la orientación política corresponde a un acuerdo entre el Congreso y el Presidente, previo proceso de concertación y negociación entre los dos poderes. (Estrada, 2003).
La democracia en el sistema presidencial debe procurar: celebrar elecciones abiertas y competitivas que determinen el encargado de establecer las políticas públicas, lo cual significa que los resultados de las elecciones no pueden ser determinados por medio del fraude o la coerción, las elecciones deben contemplar la posibilidad de alternancia en el poder, y la existencia de garantías para los derechos civiles: libertad de palabra, de orga- nización, y del debido proceso. La democracia en el sistema presidencial plasma la elección popular del jefe del ejecutivo y el carácter fijo de los periodos de mandato. Los rasgos fundamentales del sistema presidencial son
la elección popular separada de ejecutivo y legislativo, y su separada actuación en man- datos fijos. (Ronald y Matthew, 2002).
La constitución de 1991 y la ley han concedido al Presidente unas facultades determinantes en el ejercicio del poder de manera preponderante:
Dirección de las Relaciones Internacionales:
Nombrando agentes diplomáticos y consula- res, celebrar tratados o convenios de carácter internacional en el marco del derecho Inter- nacional Público. Implica la representación de la Nación en el Exterior sin excepción en cabeza del Presidente.
Poder de Nominación: El presidente designa
y remueve libremente a los ministros, fun- cionarios de nivel medio y superior del poder ejecutivo, embajadores, directores de las instituciones descentralizadas del Estado, y directores de entidades financieras interveni- das y controladas por el Estado.
La importancia de la facultad nominadora del Presidente, se evidencia por la discre- cionalidad con la cual provee no solo los cargos más importantes de la administración nacional, sino también su poder interventor en la integración de importantes órganos de rango constitucional, lo cual permite com- probar que ésta es una de sus facultades cuyo ejercicio permite la interacción con las demás ramas del poder, evidenciando la importante magnitud de su poder de negociación.
Poder Legislativo: se divide en poder reac-
tivo y proactivo, dentro del poder reactivo encontramos el Veto, figura en la que la Constitución de 1991 redujo el poder presi- dencial, antes el veto cuando procedía sobre legislación determinada (códigos legales, reglas orgánicas para el presupuesto nacional, cambios en las subdivisiones territoriales y el plan de desarrollo nacional), solo podía
ser superado con dos tercios de los votos en ambas cámaras del Congreso, los vetos sobre los demás tipos de leyes podían anularse por una mayoría de los miembros de cada cámara, así el poder del veto es relativamente débil, atendiendo incluso a la débil asistencia que afecta al Congreso. El poder de veto par- cial otorga al presidente una influencia algo mayor en sus relaciones con el Congreso. Ronald, P., & Matthew, S. (2002).
Tanto la constitución de 1886 como la de 1991, otorgan al presidente, la autoridad exclusiva para iniciar legislación en ciertas áreas de políticas y el veto que es un poder eminentemente reactivo, ya que permite al presidente impedir que el Congreso trans- forme el statu quo, a menos que él mismo envíe una propuesta para modificarlo.
Lo más importante de la Constitución de 1991 es que los poderes del presidente, para dar forma a las leyes, quedaron reducidos en dos sentidos, primero en áreas tales como las reglas orgánicas para el presupuesto y las obras públicas, que ya no son de iniciativa exclusiva presidencial, y segundo, el poder del veto es débil ya que al presentar un proyecto al Congreso, éste es libre de modificarlo y una mayoría decidida puede prevalecer.
El Presidente cuenta por atribución consti- tucional de la facultad de solicitar el trámite de urgencia de cualquier proyecto de ley, lo que reduce los tiempos de deliberación por parte de las cámaras, y puede objetar o sancionar la ley. La Objeción Presidencial puede presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad.
El presidente cuenta con la potestad reglamentaria (artículo 189 C.P.), la cual ejerce mediante la expedición de Decretos, Resoluciones, y Órdenes necesarias para el cumplimiento de las leyes, y éste en sí, cons- tituye el atributo sin duda más importante, ya
que se traduce en el poder de dictar normas jurídicas, reglamentos, y actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, cuya finalidad es dar cumplida ejecución a las leyes, es por excelencia la potestad adminis- trativa del Presidente, la cual es inalienable, intransferible, inagotable (no tiene plazo y puede ser ejercida en cualquier tiempo), irre- nunciable y de carácter permanente. Corte Constitucional (Sentencia C-306 de 1999).
Poderes proactivos: En ésta materia el pre-
sidencialismo colombiano destaca el papel del ejecutivo de legislador, dirigiendo su fuerza para modificar el statu quo, no solo para preservarlo. Los poderes de decreto del presidente son extensos, más si se incluyen los poderes de emergencia. Los poderes presidenciales de decreto, existen desde la constitución de 1886, aunque con el tiempo se han redefinido.
Poderes Fiscales y de Planificación: se deriva
del poder extensivo que tiene el ejecutivo sobre el presupuesto nacional y sobre las numerosas instituciones estatales de planifi- cación. Estos poderes han sido enormemente expandidos por las reformas constitucionales de 1968 (Vidal Perdomo y Vásquez Carri- zosa), los poderes ordinarios del gobierno ofrecían, junto con la planificación, ins- trumentos ágiles y casi discrecionales para manejar cualquier situación imaginable en política económica, social y administrativa. Bajo los términos de la Constitución de 1991, el Congreso recuperó un considerable control sobre la intervención presidencial.
El numeral 21 del artículo 189 de la Consti- tución, establece una serie de atribuciones presidenciales que genéricamente se deno- minan de inspección Vigilancia y Control (facultades de policía administrativa). El poder Ejecutivo puede fiscalizar los más importantes sectores de la vida económica del
país y controlar la prestación de importantes servicios públicos, lo que guarda estricta con- sonancia con el principio de Estado Social de Derecho y con las facultades de Intervención estatal en la economía, consagrados en la Constitución de 1991. (Estrada, 2003).
Poderes de Emergencia: autoridad legislativa proactiva: Es una facultad extraordinaria,
usada en casos extraordinarios, raramente se incluye en ella la facultad de revocar leyes o promulgar nuevas leyes. En Colombia, los poderes supuestamente extraordinarios son usados como autoridad legislativa proactiva de facto, y se presenta en los llamados Esta- dos de Excepción. (Estrada, 2003).
Director de la fuerza pública y supremo comandante de las fuerzas armadas de la República: La fuerza pública se encuentra
conformada por la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, la primera de carácter civil y la segunda de carácter militar, reunidas en el ministerio de defensa.
El Presidente no pueden decretar cualquier política de su preferencia, el Congreso sigue constituyendo un límite, pero mediante el uso de decretos, los presidentes pueden impulsar las políticas más allá de lo que puede el Congreso, las impulsaría por sí mismo. En Colombia, es un factor que impulsa esta tendencia la mediación del clientelismo tra- dicional, fuerte en las elecciones legislativas. Los presidentes colombianos anteriores a 1991, tenían poder de veto, lo cual implicaría que podían conseguir la política de su interés. Sin embargo, es el Congreso quien determina que se convierte y que no en Ley, por tanto, los decretos son un instrumento importante de política, que forman parte de las complejas negociaciones con los lideres partidistas que controlan los votos en un congreso, que debe en última instancia decidir si los decretos sobreviven como leyes permanentes.
El poder que ostenta la Presidencia en Colombia, está atada sin duda a los intereses clientelitas representados en el Congreso, el poderío presidencial en Colombia entre los años 1968 y 1991, fue más potencial que real Ronald, P., & Matthew, S. (2002), en la medida que el Congreso, logró impedir a sus presidentes el uso efectivo de sus poderes para avanzar más allá de lo permitido por líderes políticos de menor categoría, pese a ello, la forma en que son elegidos los congresistas y los procesos clientelitas, liberan al congresista de una rendición de cuentas por la formula- ción de políticas nacionales, y otorgan esta carga al ejecutivo en cabeza del presidente, su principal ocupación será recompensar a sus partidarios. En esta medida encontramos uno de los factores que amplían las facultades del presidente, y sin duda es éste quien decide invertir tiempo y esfuerzo en la construcción y mantenimiento de coaliciones para soste- ner y hacer viables sus políticas de gobierno. El presidente es el único poder efectivo del Estado.
Sin embargo Ronald, P., & Matthew, S. (2002), afirman que no se han evaluado los límites reales de los poderes del Ejecutivo en Colom- bia. Esta tesis advierte que los poderes del ejecutivo en Colombia han disminuido desde mediados de los años setenta como resultado de la creciente competencia intrapartidaria, lo cual deja como resultado la dependencia de los presidentes de tratos con los inter- mediarios de poder, que exigen prebendas a cambio para apoyar las políticas guberna- mentales. Se tienen entonces que establecer, los intereses del Congreso y cómo ellos son modelados por las instituciones políticas formales colombianas. Es decir, que de la relación entre Gobierno y Congreso se extrae la real situación de posición dominante en el poder que afecta el equilibrio de poderes,
en mi concepto esto no es así, lo sería si nos encontráramos frente a un sistema consoli- dado de partidos políticos y se ejerciera una oposición coherente y un ejercicio de las ban- cadas parlamentarias sujeto a los propósitos de su ley creadora.