2.1 Emisiones de CO2 en la aviación civil.
Nota: Las siguientes consideraciones constituyen extractos textuales del estudio titulado: “Contaminación Aeronáutica: Los Derechos de Emisión de CO2”, Autora Griselda Capardo, septiembre 26, 2012, en www.cedaeonline.com.ar , 23sep2015 La acción antrópica1
El cambio climático global presenta una doble faceta, pues es tanto un producto de la actividad natural como una consecuencia de la actividad antropogénica
produce un doble efecto acumulativo y acelerante sobre el ambiente que, unidos a los cambios naturales, interaccionan con el sistema terrestre que sostiene la vida. Una consecuencia indeseada de esas interacciones es la alteración del clima provocada por el calentamiento planetario, con impacto directo sobre los ecosistemas naturales y artificiales. Es uno de los problemas más serios que enfrenta la humanidad y está estrechamente asociado con la emisión de ciertos gases llamados “de efecto invernadero”, como el dióxido de carbono (CO2), el óxido nitroso (N2O), el metano (CH4) y los halocarburos (CFCs).
2
1Antrópica es cualquier acción o intervención que el ser humano implementa sobre la faz de la Tierra. Algunos ejemplos son: la
agricultura, la deforestación, la pesca y las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
2Antropogénica se refiere a los efectos, procesos o materiales que son el resultado de actividades humanas, a diferencia de los
que tienen causas naturales sin influencia humana.
.
La aviación se contabiliza entre las actividades antrópicas que favorecen el efecto invernadero, pues los motores de las aeronaves en servicio emiten a la atmósfera una amplia variedad de gases desde que imprimen la fuerza motriz para desplazarse hasta que concluyen su carreteo a fin de permitir el desembarco de los pasajeros o la descarga de las mercaderías.
Durante todo ese trayecto, distintos gases y partículas son descargados directamente a la baja y alta troposfera y a la baja estratosfera. Su concentración genera consecuencias ambientales adversas sobre la calidad del aire que rodea a los aeropuertos y sobre el clima en general. Esos efectos adversos son consecuencia de las 3.15 unidades de CO2 que se liberan a la atmósfera por cada unidad de combustible que queman las aeronaves.
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En la Unión Europea, hacia 2005, unos 25.000 aviones surcaban diariamente el espacio aéreo europeo y un sólo vuelo de ida y vuelta entre Madrid y Nueva York originaba tantas emisiones como la calefacción, luz y cocina de un hogar durante un año. Por entonces, se sostenía que los aviones emitían ocho veces más (CO2) por pasajero que un tren, y que cualquier trayecto internacional contribuía dos veces más al calentamiento del planeta que la contaminación producida al año por un automóvil.
Para la International Air Transport Association – IATA, la aviación sería responsable del 2% de las emisiones globales de CO2. Una proyección estadística indicaría que esa participación se elevará al 3% hacia el año 2050 debido a un aumento de la demanda promedio de los pasajeros a un ritmo del 5% anual. Sobre la base de estos datos, las empresas han tomado iniciativas para disminuir el impacto de la aviación sobre el calentamiento global, como la alianza público-privada suscrita en 2008 entre la Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá (ANAM) y Copa Airlines con el fin de desarrollar un Programa de Adecuación y Manejo Ambiental para reducir y compensar voluntariamente las emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) de esa compañía. Las aerolíneas han mostrado siempre un marcado interés en disminuir el consumo de combustible, quizá no tanto por razones ambientales sino más bien económicas, pero lo cierto es que las aeronaves han mejorado en promedio un 50% su eficiencia en el consumo de combustibles en los últimos 30 años. Otras estrategias pasan por los procedimientos operacionales, como los protocolos de aproximación con perfil de descenso continuo que permiten una sensible disminución del ruido pero también del consumo de combustible gracias a elevar en 300 metros la altitud de las aeronaves en la fase de descenso a tierra.
Por su parte, han pasado 31 años desde que la OACI comenzó a tomar medidas para controlar las emisiones fumígenas de los motores de las aeronaves, cuando aprobó (el 11/05/81) la Quinta Enmienda al Anexo 16 del Convenio de Chicago de 1944 sobre “Protección del Medio Ambiente”, que incorporó un nuevo volumen dedicado a controlar las emisiones de los motores en las fases de despegue y aterrizaje. Las emisiones gaseosas generadas durante la fase de vuelo de crucero, que son las que interesan por su impacto sobre el cambio climático, están fuera del ámbito de aplicación del Anexo 16.
Dos hitos relevantes, por el contrario, fueron la decisión adoptada en 1995 durante la 31ra Sesión de la Asamblea, por la que se pidió al Consejo que considerase la aplicación de derechos y/o impuestos sobre la aviación por razones ambientales, y la Resolución del Consejo del 9 de diciembre de 1996, que reconoce la contribución de las emisiones de los
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motores de las aeronaves sobre la polución atmosférica3
3Polución atmosférica significa la presencia de una o más sustancias en el aire, que tienen efectos negativos en humanos,
animales y plantas, y en la
, el deterioro de la capa de ozono y el cambio climático. En esa oportunidad, el Consejo hizo hincapié en tres aspectos: (a) que no debía haber objetivos fiscales detrás de esos derechos, (b) que ellos debían guardar coherencia con los costos, y (c) que no debían ser discriminatorios respecto de otros derechos aplicados a otros modos de transporte.
También es justo señalar el efecto multiplicador que la aviación ejerce sobre la economía mundial. En 2004, la OACI consideró que el valor de toda la actividad económica generada por la aviación civil, más los efectos indirectos y los inducidos por ella sobre la economía planetaria, ascendía a US$ 1.008,2 billones, con 10 millones de puestos de trabajo. Comparado con 1987, el producto total aumentó un 27,4%, mientras que el número de puestos de trabajo se incrementó en un 23,7% y los ingresos aumentaron en un 31,8%. En otro estudio publicado en 2010 (Documento 9950, pár. 1.1.2), la OACI hizo notar que, además de ser el medio de transporte más veloz del mundo, la aviación genera unos 32 millones de puestos de trabajo directo a nivel mundial, transporta anualmente unos 2,5 millardos de pasajeros y el 35% del valor de todo el comercio internacional, produciendo un impacto estimado sobre la economía global de unos US$ 3,560 billones equivalentes al 7,5% del Producto Bruto Mundial.
Las preocupaciones actuales se centran en la reducción de las emisiones fumígenas de los motores de las aeronaves; en cómo ellas contribuyen al calentamiento global; en cómo insertar a la aviación dentro del Convenio sobre Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kyoto de 1996; y en cómo aplicar el sistema de bonos de carbono a la aviación. Debido a que este Protocolo perderá su vigencia en 2012, el Secretario General de las Naciones Unidas ha convocado insistentemente a la comunidad internacional a extender sus efectos jurídicos más allá de esa fecha.
Por estas razones, en la 36 reunión celebrada por la Asamblea de la OACI en setiembre de 2007, además de adoptar la Resolución A36-22 sobre Protección al Medio Ambiente, todos los Estados parte del Convenio de Chicago de 1944 resolvieron crear un Programa de Acción sobre Aviación Internacional y Cambio Climático. El Programa de Acción cuenta con el apoyo de un Grupo de Trabajo específico (el GIACC, según sus siglas en inglés), que se ha reunido periódicamente con miras a tener un Programa de Acción concreto.
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Paralelamente, se ha creado un sistema de intercambio y/o compraventa de bonos de carbono que funciona a partir de la asignación de un límite máximo de “derechos o cuotas de emisión”. Este proceso no está exento de dificultades, pues a diferencia de las fuentes de emisión fijas respecto de las cuales fue negociado el Protocolo de Kyoto4
Modificación en la composición de los ecosistemas, con lo que algunas especies se
beneficiarían y otras se extinguirían, porque no serán capaces de emigrar o de adaptarse a la nueva situación ambiental.
al Convenio de Cambio Climático, las aeronaves son fuentes móviles diseñadas tecnológicamente para trasponer fronteras. Si se acepta que el explotador de la aeronave es el responsable de las emisiones, no por ello se evita la dificultad de determinar quién es el explotador en caso de que haya arreglos de código compartido, o un desdoblamiento entre el Estado del explotador y el Estado de matrícula, o sub-locaciones o intercambio de aeronaves sobre la base de locaciones recíprocas, etc.
El Convenio sobre Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kyoto
Decíamos al comienzo que el efecto invernadero presenta una doble faceta: como producto de la actividad natural y como consecuencia de la actividad antropogénica. Como fenómeno natural es una cualidad de la atmósfera terrestre que permite el desarrollo y el mantenimiento de la vida sobre la Tierra, que durante la noche irradia hacia el espacio exterior parte de la energía infrarroja que recibió del sol durante el día, mientras que la otra parte es absorbida por algunos gases que existen naturalmente en la atmósfera encargados de re-emitirla hacia la superficie terrestre. De ese modo, la temperatura media del planeta es de unos 15° C en lugar de los –18° C (bajo cero) si tal proceso natural no existiera.
Como fenómeno antrópico está asociado al aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero (GEIs) y el agregado de otros nuevos con propiedades físicas similares, cuyo resultado final es el aumento global de la temperatura terrestre. Los efectos resultantes de esta distorsión serían:
Aumento de la eficiencia del uso del agua por la vegetación debido a los altos niveles
de CO2.
Exposición de los asentamientos humanos a inundaciones costeras y fluviales, sequías,
aludes y tormentas severos.
4El Protocolo de Kioto sobre el cambio climático es un protocolo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC), y un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero que causan el calentamiento global: dióxido de carbono (CO2), gas metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), y los otros
tres son gases industriales fluorados: hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre(SF6), en un
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Estudiosos del tema afirman que si bien el problema está aún lejos de ser total y completamente comprendido, lo concreto es que se trata de un fenómeno global, transnacional, transgeneracional e irreversible en el tiempo, habida cuenta de la larga vida de los gases ya emitidos y del hecho irrefutable que el progreso de los pueblos plantea la continuación de algunas emisiones, en particular las de CO2.
El Convenio Marco sobre Cambio, adoptado en 1992 y vigente desde el 21 de marzo de 1994, aporta algunos elementos idóneos para limitar y controlar ciertos gases de efecto invernaderos, a través de un desarrollo sustentable que estabilice su concentración a un nivel que impida poner en peligro el sistema climático terrestre debido a las interferencias antropogénicas (art. 2).
La definición de “interferencia” no debe ser buscada en el convenio sino en la declaración de Ottawa de 1989, dada en el marco de la Reunión de Expertos sobre la Protección de la Atmósfera, que la define como todo cambio en la composición física o química de la atmósfera que resulte, directa o indirectamente de la actividad humana y cuyos efectos pongan en apreciable peligro a la salud del hombre, dañe los recursos vivos, los ecosistemas y los bienes materiales, causen perjuicios en las instalaciones o interfieran en otros usos legítimos de la atmósfera. Si sus orígenes y efectos exceden la jurisdicción nacional de un Estado, se la calificará como “interferencia atmosférica internacional”.
El convenio de 1992 encumbra a la categoría de “Principio” la certeza científica de que a los Estados les cabe una responsabilidad común pero diferenciada respecto a su contribución a las alteraciones climáticas globales (art. 3.1), lo que tendría que traducirse en la estipulación futura de estándares ambientales uniformes pero derechos y obligaciones asimétricos. Desde el punto de vista institucional crea un órgano deliberativo y ejecutivo llamado “Conferencia de las Partes” y otro administrativo, la “Secretaría”, más dos órganos subsidiarios de asesoramiento científico-tecnológico y de ejecución. Las partes asumen el compromiso de elaborar, actualizar y publicar inventarios nacionales de las fuentes de emisión de origen antropogénico y de los sumideros de todos los gases de efecto invernadero que no están controlados por el Protocolo de Montreal de 1987 sobre Protección de la Capa de Ozono. También se comprometen a limitar las emisiones antropogénicas y a proteger los sumideros y depósitos de gases de invernadero que estén dentro de su jurisdicción.
Simultáneamente, y como ya es norma en los tratados ambientales, se establece un mecanismo de solución de controversias y se abre la puerta a un futuro calendario de reducciones progresivas a la emisión de Gases de efecto invernadero. Ese calendario a futuro es el Protocolo de Kyoto, adoptado en 1997, y en vigor entre unos 180 países desde el 16 de
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febrero de 2005. Al igual que el Convenio Marco, el Protocolo tampoco admite formular reservas (art. 26).En resumen, la preocupación de los decisores políticos internacionales por los desajustes climáticos generados por la actividad antrópica, los movió a adoptar el Convenio sobre Cambio Climático en 1992 y cinco años más tarde el Protocolo de Kyoto de 1997, por el cual los países industrializados se comprometen a reducir, entre los años 2008- 2012, las emisiones de seis (6) gases de efecto invernadero en un 5% en promedio respecto de lo emitido por cada Estado en 1990. Los países en vías de desarrollo no han asumido ningún compromiso debido al principio general reconocido por el Derecho Ambiental Internacional de que las responsabilidades son comunes pero diferenciadas. Este principio fue refrendado recientemente por la Declaración de Río + 20 de 2012, y por la GIACC5
Procedimientos de notificación y verificación;
en su informe del 1 de junio de 2009.
En la arquitectura del Protocolo de Kyoto hay tres acciones específicas:
Mecanismos flexibles basados en el mercado; Un sistema de cumplimiento.
Para poder supervisar las emisiones de los países, éstos llevan un registro preciso de las transacciones realizadas, cuyo seguimiento está en manos de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio Climático, con sede en Bonn, Alemania.
Los países con metas específicas a cumplir, tienen que alcanzarlas mediante la reducción de las emisiones en su propio territorio. Pero pueden cumplir parte de sus metas mediante tres mecanismos basados en el mercado. El sistema de comercio de emisiones basado en el mercado es tratado en los artículos 6,12 y 17 del Protocolo de Kyoto, previéndose las siguientes estrategias:
Implementación conjunta: El art. 6 explícitamente dispone que, con el propósito de alcanzar los compromisos asumidos por el art. 3, los Estados incluidos en el Anexo I podrán transferir a o adquirir de cualquier otro Estado de ese mismo Anexo las Unidades de Reducción de Emisiones (ERUs, en Inglés) que provengan de proyectos que apunten a reducir las fuentes antrópicas de emisión de gases de efecto invernadero o a incrementar los sumideros que naturalmente absorben a esos gases.
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Es interesante destacar aquí que a mediados de 2008 el gobierno canadiense fue demandado por la ONG Amigos de la Tierra por no haber promulgado hacia fines de diciembre de 2007 ninguna ley específica para cumplir con las obligaciones internacionales asumidas a través de los artículos 3.1, 8 y 9 del Protocolo de Kyoto con el fin de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero en Canadá. Contra todas las expectativas, ya que era la primera vez que un país era demandado ante sus propios estrados por no cumplir con el Protocolo de Kyoto, el tribunal federal de Toronto resolvió que el tema objeto de la demanda era una cuestión no justiciable. Este año Canadá resolvió denunciar el convenio, por lo que antes de que 2012 expire ese país perdería su condición de Estado miembro.
La aplicación del Convenio Marco sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto a la aviación civil.
Como es sabido, las emisiones generadas por los vuelos de cabotaje están incluidas en los inventarios que debe presentar anualmente cada Estado parte en el Convenio de Cambio Climático y en el Protocolo de Kyoto. Por el contrario, las emisiones generadas por la aviación civil internacional caen bajo la órbita de competencia de la OACI, con el fin de dar cumplimiento al mandato del artículo 2.2 del Protocolo de Kyoto, que ordena a las partes incluidas en el Anexo I que procuren “limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero no incluidas en el Protocolo de Montreal generadas por los combustibles del transporte aéreo y marítimo internacional, trabajando por conducto de la Organización de Aviación Civil Internacional y de la Organización Marítima Internacional, respectivamente.”
La consecuencia jurídica más relevante derivada de la exclusión de la aviación civil internacional del ámbito de aplicación del Protocolo de Kyoto, se observa en la fecha testigo tomada para el cálculo de la reducción de las emisiones, que no es el año 1990 sino el 2005, o bien el promedio de emisiones durante el trienio 2004-2006 para la Unión Europea.
La OACI y sus acciones para controlar los Gases de Efecto Invernadero
La aviación internacional no está incluida dentro del ámbito de aplicación en razón de la materia del Protocolo de Kyoto. Por ello, en setiembre de 2007, por medio de la Resolución A36-22 y su Apéndice L, la OACI reconoció que la mayoría de sus Estados miembros aceptan que la aviación internacional proceda a la comercialización de bonos de carbono únicamente sobre la base de acuerdos mutuos suscritos por los Estados; La citada Resolución fue sustituida por la A37-18 y A37-19.
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Como se mencionara antes, la OACI constituyó la GIACC como grupo especial de trabajo (Grupo sobre la aviación internacional y el cambio climático),en cuya reunión del 1 de junio de 2009, por unanimidad, acordó metas de mediano y largo plazo relativas al rendimiento de combustible. Recomienda una reducción del 2% anual hasta 2020, y otro porcentaje anual idéntico entre 2021 y 2050, con la singular característica de que no se