130. La Agencia Nacional del Agua (ANA) sería una corporación autónoma de derecho público con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, con autonomía normativa y financiera, a cargo de un Director y, sobre éste, un Consejo de Administración formado por miembros altamente calificados que pueden tener representación geográfica (regiones o cuencas), o de sectores (academia, producción, sociedad civil) y/o de especialidades profesionales. Dichos miembros serían designados, en parte, por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado de la República y en parte de por los grupos antes indicados, y en todo caso, mediante un mecanismo que asegure su estabilidad por un tiempo prolongado a efectos de dotar a la agencia de un perfil técnico y un alto nivel de independencia política. El Consejo tendría la función de aprobar planes y proyectos propuestos por el Director y aprobar decisiones de tipo reglamentario y estratégico quedando la conducción técnica y política en manos del Director Ejecutivo de la ANA. El Presidente del Consejo y el Director Ejecutivo de la ANA serían designados por los Consejeros.
131. Un aspecto que debe analizarse en mayor detalle durante la fase de diseño ejecutivo de la ANA es la inclusión bajo su órbita del ente responsable de desarrollo de las obras hidráulicas. En Chile es necesario realizar todavía un volumen importante de trabajo de estudio, planificación hidrológica y de desarrollo de infraestructura hidráulica (especialmente embalses de regulación, obras de recarga de acuíferos y de drenaje) que requiere un trabajo conjunto de la DGA y de la DOH por lo cual se considera adecuado dejar, en una primera etapa, ambos organismos en la órbita de la ANA. En una etapa futura en que la infraestructura básica esté desarrollada la DOH podría migrar al MOP concentrándose la ANA exclusivamente en sus roles de ente planificador y regulador.
132. El papel de la ANA como órgano rector del sector y los organismos adscritos a ella serían los mismos que para la SRH. Las diferencias fundamentales, ilustradas en el organigrama de la Los organismos en punteado, representan nuevos organismos propuestos: DGDPH (Dirección de Gestión del Dominio Público Hidráulico), DHMN (Dirección Hidrometeorológico Nacional)., que en esta figura se presentan como direcciones de la ANA. DGA* es la DGA mejorada.
133. son:
i. Dependería directamente del Presidente de la República, no a través de un Ministerio (artículo 28, inciso 2º de la ley 18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado).
ii. La ANA estaría a cargo de la función de fiscalización y control, haciendo innecesaria la creación de una Superintendencia de Aguas..
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Figura 5. Alternativa 3: Agencia Nacional del Agua
Organismos de Gobierno Poder Judicial Organismos Locales MOP ANA DOH OUA Tribunales Presidente de la República DGA* Organismos de cuenca o mesas del agua mejoradas DGDPH
MINDEF MMA MININT
DMC ONEMI MINAGRI CNR SMA SISS SOP DHMN
Los organismos en punteado, representan nuevos organismos propuestos: DGDPH (Dirección de Gestión del Dominio Público Hidráulico), DHMN (Dirección Hidrometeorológico Nacional)., que en esta figura se presentan como direcciones de la ANA. DGA* es la DGA mejorada. La ANA contaría con las siguientes ventajas:
i. Profesionalización de los recursos humanos: permitiría la generación de un cuerpo profesional especializado sustraído de la cultura burocrática propia de un ministerio tradicional y con un espacio de decisión puramente profesional basado en la legitimidad y calificación de sus miembros.
ii. Autonomía financiera: en el largo plazo la Agencia debería tener la posibilidad de generar y administrar recursos financieros con una mayor flexibilidad y eficiencia, aspecto que se observa como una gran limitación de la institucionalidad actual.
iii. Neutralidad entre los sectores: al ser una agencia independiente, contaría con un mayor grado de libertad política, permitiendo el desarrollo de políticas más objetivas y de largo plazo, limitándose la influencia de los diversos sectores que compiten por el agua (por ejemplo medioambiente, energía, agricultura, industria, entre otros).
iv. Se genera una institución con mayor rango político para la gestión del agua, a un nivel siguiendo la figura institucional equiparable a la del Banco Central, el Consejo para la Transparencia o el Instituto Nacional de Derechos Humanos.
68 i. La pretendida “neutralidad” entre sectores le podría quitar liderazgo en relación con las
numerosas (43) instituciones de gobierno con las que debiera interactuar. Ello haría difícil resolver el tema de la coordinación.
Agencias de Aguas: experiencia internacional
California: La Junta para la Protección del Agua del Estado de California es una entidad especializada cuya misión es
proteger y mejorar la calidad del agua y asegurar su asignación apropiada y uso eficiente para el beneficio de las generaciones presentes y futuras. Tiene autoridad amplia sobre los recursos hídricos. Otorga derechos. Controla transferencias y sus externalidades. Fiscaliza y regula las aguas del estado, en cantidad y calidad, incluyendo contaminación difusa y puntual. Establece parámetros de calidad. Al otorgar derechos controla su impacto en calidad de aguas, y puede modificarlos en función de calidad. (U.S. v. SWRCB, 182 Cal. App. 3d. 82,227 Cal. Rptr.161 (1986). Se integra con cinco miembros, propuestos por el gobernador, confirmados por el Senado, de diferentes áreas del estado, y con diferentes disciplinas vinculadas al agua. Representan al Estado en su conjunto. Tienen incompatibilidades. Duran 4 años. Pueden participar en conferencias y audiencias con personas públicas y privadas, y hacer investigaciones. La preside el miembro que designe el gobernador, sirviendo a su placer. Tiene quórum con tres miembros, y decide con la mayoría de miembros presentes. El sistema procura asegurar una base política amplia, independencia y estabilidad de la función, y agilidad mediante la supresión de mayorías calificadas. Existen además Juntas Regionales, cuyos planes son aprobados por la Junta del Estado, basadas en las distintas cuencas de California, o grupos de cuencas. Estas juntas tienen funciones fundamentalmente vinculadas a calidad de aguas y coordinan sus actividades con la Junta del Estado (CAC 13225) a la que informa los casos de contaminación. Establecen planes regionales de control de contaminación, que deben ser aprobados por la Junta del Estado (CAC 13245). Sus miembros los designa el gobernador con acuerdo del senado, e integran representantes del sector público y privado, de la cuenca en que actúan. (9 regiones, CAC 13200-13208.). La guía política es la Constitución de California que establece que el agua debe ser usada conforme a objetivos sociales y ambientales, a través de su uso razonable y beneficioso, sin desperdicio, ni usos o métodos de uso irracionales. Su uso debe responder al interés público y al bienestar general. Los derechos privados son protegidos. El mandato ha sido reconocido por los jueces mediante la tutela pública permanente y el principio precautorio (National Audubon Societ:y V. Superior Court o/Alpine Count:y, Supreme Court o/California, 1983, 33 Cal3d 419189 Cal Rptr.346, 658 P.2d 709, cert. denied, 464 U.s.977, 104S.Ct413,78 L. Ed.2d. 351).
Francia: La política francesa se basa en los siguientes principios: a) manejo descentralizado por cuencas conforme los
principios de manejo integrado; b) organización de diálogos y coordinación de acciones, tareas que son llevadas a cabo por el Comité de Cuenca y el Prefecto-Coordinador; c) cobros según consumo de aguas y contaminación; d) programas plurianuales de planificación y programación. El sistema es centralizado y participativo. Tiene una estructura vertical de política y administración desde el Ministerio al Prefecto, con elaborados mecanismos participativos, de coordinación, y financieros a nivel nacional y de cuencas. El Ministerio de Ecología establece las políticas, y tiene a su cargo el papel de regulador, y policía del uso y estado de las aguas. Tiene a su cargo la asignación de uso, estándares de calidad y regulación ambiental. Se apoya en la Agencia Nacional para el Agua y el Medio Ambiente Acuático, (ONEMA), responsable del conocimiento y monitoreo del agua y del ambiente acuático. El Prefecto, está a cargo de la policía del agua, según un ordenamiento administrativo, y el sistema de control de cumplimiento de las regulaciones. La representación del Estado se encarna en el Prefecto que expide autorizaciones de uso a nivel local. Coordina sus actividades y la policía del agua con ONEMA y los comités de cuenca, y además la Misión Interservicios para el Agua. Los Comités de Cuenca se integran con usuarios, autoridades nacionales, y autoridades locales. Participan en el diseño de políticas y orientación de prioridades de la cuenca. Preparan el Plan para la Cuenca, de aplicación compulsiva en lo que hace a políticas públicas y decisiones administrativas. Aprueban los pagos a la Agencia de Cuenca y preparan el Programa de Medidas para implementar el Plan. Las Agencias de Cuenca son personas públicas, responsables por la implementación de la Política Hídrica, supervisadas por el Ministro a cargo de Ecología. Son autónomas, y se financian con pagos de los usuarios. Francia tiene un sistema de pagos basado en los principios el usuario paga, el contaminador también, y el agua paga por el agua. Existen cargos por extraer agua, por contaminación, cargos sobre pesticidas a pagar por los distribuidores del producto, en razón de ser contaminación difusa; cargas por la protección del medio ambiente acuático, a pagar por pescadores profesionales y deportivos; cargos por modernización de tratamientos sanitarios; y también por almacenamiento en períodos de baja y por el uso de los ríos vía infraestructuras y obstáculos.
69 i. Considerando que su financiamiento autónomo es un ideal difícil de lograr, por lo menos durante un tiempo, posiblemente largo, dependería financieramente del presupuesto público y estaría condicionada al gobierno de turno. Es necesario considerar que en Chile los problemas de financiamiento de entidades autónomas han dado origen a fuertes controversias; Por ejemplo: el Ministerio Público, y el Instituto Nacional de Derechos Humanos).
ii. El caso del Banco Central es distinto, porque tiene atribuciones muy poderosas que le facilitan interactuar con el Ministerio de Hacienda en una posición de mayor igualdad.
134. En la realidad actual del país, el tema del agua tiene suficiente carga política como para dudar que pueda tener viabilidad una entidad de orientación tecnocrática y con tal nivel de autonomía, aunque tal vez en un futuro se hayan consolidado los consensos que la hagan posible. A nivel internacional, la
Agencias de Aguas: experiencia internacional (continuación)
Mendoza, Argentina: Un aspecto central del caso de Mendoza es el nivel de autarquía de la autoridad del agua.
El Departamento General de Irrigación, sucesor institucional del “Departamento de Aguas” creado por la Ley de Aguas de 1884, constituye por mandato constitucional (art. 188 Constitución Provincia de Mendoza, CP) el único Administrador del Recurso Hídrico Provincial, entendiendo con exclusividad en todos los asuntos que se refieren a la temática hídrica que no sean de competencia de la justicia ordinaria.
El Departamento es independiente y autárquico:
Finanzas: La escasez del recurso hídrico y la importancia que éste tiene para el desarrollo socio-económico de la provincia, han impuesto un sistema de administración basado en tres grandes principios desde el punto de vista financiero: autosuficiencia, equidad y eficiencia:”El Departamento de Irrigación sancionará anualmente su presupuesto de gastos y cálculo de recursos.” (Art. 196 CP). Fija su presupuesto funcional y recupera sus costos de los usuarios, vía cánones, y contribuciones de servicios y obras. La mora genera apremio fiscal acelerado. Jerarquía Administrativa: Las decisiones del Departamento no son revisables por otro órgano de la Administración Central: Conforme el sistema vigente, de los fallos que dicte el H. Consejo de Apelación, como de las resoluciones que pronuncia el Superintendente en última instancia, habrá acción procesal administrativa ante la Suprema Corte de la Provincia (art. 19 de la Ley 322). Las máximas autoridades del DGI. (Superintendente y miembros del Consejo) son nombradas por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado (art. 189 CP), lo que garantiza la existencia de consenso político en su designación. Asimismo, la remoción de dichos funcionarios solo puede hacerse a través de “Jury de Enjuiciamiento” (un jurado especial), lo que denota aún más la independencia del Poder Administrador Central y permite un actuar eficiente y libre de la contingente política partidista, evitando la ineficiencia administrativa que afecta la gobernabilidad mediante la alternativa de decisiones con fines políticos de corto plazo u oportunistas. El Superintendente y los Consejeros duran cinco años en funciones, mandato que se extiende más allá del gobierno que los designa.
La facultad que ostenta el DGI de dictar normas de funcionamiento interno y externas de carácter obligatorio para toda la población, como máximo exponente del “Poder de Policía” de las aguas, cauces, riberas y zona de servidumbre, refuerza su independencia y autarquía. Junto al Departamento General de Irrigación, se formaliza el rol de las OUA denominadas Inspecciones de Cauce, como consorcios públicos no estatales conformados ministerio legis por los usuarios del agua. Se ha separado la gestión operativa o distribución desde dicho ente público hacia los consorcios de usuarios.
70 experiencia de la gestión del agua a través de Agencias de Agua es amplia y se describen algunos ejemplos en el recuadro siguiente9.