Specific target-setting

Evaluación Sectorial

Anteproyecto de Presupuesto Presupuestación

Programación Programación

Seguimiento Programático

Presupuestación Presupuestación. Ejercicio y Control Presupuestal

Proceso del anteproyecto de programa.

En este proceso se realiza un cálculo de las principales metas que se incluyen en el PEF, y de aquellas que no siendo metas PEF si son comprometidas ante las Secretarías de Educación Pública y de hacienda y Crédito Público en el presupuesto del año fiscal siguiente.

La programación sectorial de metas se realiza de acuerdo a la estructura programática pero solamente hasta el nivel que se denomina “proceso sectorial”. El procedimiento de cálculo y los formatos son recibidos de la S.E.P. por lo que este proceso no se puede modificar ya que son de uso general en todo el sector. Es común que la metodología de cálculo, los formatos y la información requerida por la Secretaría para integrar el presupuesto de egresos varíe cada año. Este subproceso es elaborado fuera del proceso interno de programación y presupuestación, por lo que su operación no afecta las propuestas que se plantean en este trabajo. Lo que se estima conveniente, es verificar que la información requerida se encuentre incorporada en la estructura, en los programas y unidades de medida, para darle compatibilidad en el contenido.

El otro subproceso es el de la evaluación sectorial, que consiste en un reporte trimestral de las metas que se programaron en el anteproyecto y que fueron incluidas en el PEF, razón por la que se les conoce como “metas PEF”, y que son una cantidad de dos a tres unidades de medida por cada uno de los 18 “procesos”.

Proceso del Anteproyecto de Presupuesto.

Es en este proceso en el que se determinan los recursos que la institución requiere para alcanzar las metas propuestas en la fase programática y, al igual que en el caso anterior, los criterios, métodos de cálculo y formatos son elaborados por la S.E.P..

La información solicitada es de carácter general, no se desglosa a nivel de escuela y solamente se detalla hasta la categoría programática de “proceso”, que son los mismos 18 de la estructura vigente para el año 2003 usados en la programación.

Conviene señalar que esta fase no requiere la participación de las escuelas ni de los centros o área internas, sino que se lleva a cabo con información disponible en la división de presupuestación, en virtud de que en los últimos períodos han sido menores los incrementos reales o solo se otorga el resarcimiento por la inflación.

Por lo general, estos trabajos se realizan a petición de la Dirección de Planeación, Programación y Presupuesto de la SEP y para elaborarlos se dividen en sus componentes programática y presupuestal. El proceso de elaboración del anteproyecto se resume en el diagrama que se muestra en el anexo 4.

Proceso de Programación.

Este proceso se lleva a cabo al interior de la organización y en él se determinan las metas que cada unidad responsable se propone alcanzar en un año fiscal, de acuerdo a las funciones que les señalan la ley orgánica y el reglamento interior. Para realizar esta actividad se elabora la estructura programática, la cual contiene todo el quehacer institucional organizado de acuerdo a las diversas categorías programáticas y de acuerdo a las siguientes funciones: Docencia, Investigación Científica y Tecnológica, Extensión y Difusión, Vinculación, Apoyo Académico y Administración.

Estas funciones se incorporan en la estructura programática vigente siguiendo un desglose llamado de subfunciones, según el nivel educativo, de acuerdo a la siguiente clasificación:

CLAVE NOMBRE DE LA SUBFUNCIÓN

02 03 04 06

Educación Media Superior Educación Superior Educación de Posgrado Ciencia y Tecnología

Las subfunciones se dividen en programas sectoriales, correspondiendo la clave 1800 al Programa Nacional de Educación y la 8500 al Programa Especial de Ciencia y Tecnología para el Posgrado. Posteriormente se usa la clasificación de Actividad Institucional, siendo la 417 “Proporcionar servicios de educación”, la que corresponde al IPN. La siguiente categoría programática sectorial es el proceso institucional y, finalmente, se clasifican en 18 “dígitos identificadores”, según la tabla 2:

Clave Nombre del dígito identificador 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Investigación y Desarrollo Tecnológico del nivel medio superior Investigación y Desarrollo Tecnológico del nivel superior Investigación y Desarrollo Tecnológico del nivel posgrado

Atención a la demanda de educación media superior tecnológica Extensión cultural del nivel medio superior

Vinculación de la educación del nivel medio superior con el sector productivo

Apoyo al nivel medio superior

Administración del nivel medio superior

Atención a la demanda de educación superior tecnológica Extensión cultural del nivel superior

Vinculación de la educación del nivel superior con el sector productivo. Apoyo al nivel superior

Administración del nivel superior

Atención a la demanda de educación de posgrado tecnológica Extensión cultural del nivel de posgrado

Vinculación de la educación del nivel de posgrado con el sector productivo Apoyo al nivel de posgrado

Administración del nivel de posgrado Tabla 2.- Dígitos identificadores

Ya en la parte institucional, la estructura se detalla a nivel de programa, por lo que cada uno de los “dígitos” se clasifican en programas y éstos a su vez tienen las unidades de medida con las que se llevará a cabo la programación de metas. En resumen, la estructura vigente cuenta con un total de 68 programas y 402 unidades de medida.

El detalle del proceso de programación que se lleva actualmente se muestra en la segunda parte del anexo 4.

Aunque se ha avanzado en materia de credibilidad en el proceso de programación y presupuestación, por parte de los titulares de las unidades responsables ejecutoras de gasto, falta lograr su confianza y sobre todo su compromiso para que el proceso cuente con información oportuna, confiable y relevante. En el caso de las metas se les da poca importancia por no tener relación con los recursos.

El apoyo informático que la Coordinación de la Red Administrativa de Cómputo brinda a la Dirección de Programación para la operación de los procesos de programación y presupuestación es deficiente al no poderse explotar la información como se requiere. El equipo de la RAC es muy antiguo y obsoleto en su mayoría puesto que tiene una edad promedio de 12 años, por lo que es urgente actualizarlo si es que se toma en consideración lo señalado en el PDI en esta materia.

La información reportada en la programación y en los seguimientos programáticos tiene baja credibilidad y no es posible verificarla ni auditar el proceso.

Proceso de Presupuestación.

En los últimos años se ha acentuado la escasez de recursos presupuestales en toda la administración pública, generada principalmente por la baja recaudación de impuestos y el limitado crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), de forma que el gasto programable y los recursos públicos son cada vez mas reducidos. Si a ello se agregan los altos índices inflacionarios que han abatido el valor adquisitivo de la moneda, se tiene que los recursos con que cuentan las Instituciones de Educación Superior son insuficientes para el desempeño adecuado de las funciones.

La educación superior y la investigación científica han resentido mas fuertemente los efectos de las crisis económicas pues han tenido que realizar recortes presupuestales adicionales de las participaciones de recursos ya autorizados previamente.

Ante ello, se hace necesario reforzar los mecanismos de planeación, asignación, ejercicio y evaluación del gasto que garanticen el uso eficiente de los escasos recursos de que disponen la Instituciones de Educación Superior (IES), por lo cual en este trabajo se presenta una propuesta de estrategia de distribución de recursos que elimine la discrecionalidad del ejercicio del presupuesto y garantice su aplicación en los programas prioritarios y aprobados en el programa institucional.

El proceso de presupuestación se ha convertido en un trámite para la gestión de los recursos y tiene poco que ver con los planes y los programas de las entidades. La atención de necesidades presupuestales no está determinada por las metas que se pretenden alcanzar, de forma que el esquema de planeación funcione y se puedan definir los escenarios anuales que se alcanzarán y que contribuirán al acercamiento a la Visión contemplada en el Programa de Desarrollo Institucional.

Las unidades responsables no realizan su presupuestación con base en las metas que esperan alcanzar en el período, lo cual puede observarse en el breve instructivo para la elaboración del presupuesto, denominado “Instructivo P. O. A. 2003”, de fecha 23 de octubre de 2002.

No se realiza una evaluación presupuestal que permita conocer el grado de avance en el ejercicio de los recursos y compararlo con las metas alcanzadas. La evaluación del gasto que realiza la dirección de recursos financieros es restringida y sus principales aplicaciones tienen fines contables, pero no de evaluación y control de los procesos de planeación ni del uso eficiente de los recursos.

No se utilizan los recursos técnicos disponibles para agilizar el proceso de presupuestación, como lo es la RAC, siendo la mecánica de comunicación entre las UR y la Dirección de Programación el envío de un disco para recabar los datos de requerimientos presupuestales y la distribución de la asignación a los centros. Esto está justificado dada la obsolescencia del equipo de la Red.

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En lo que se refiere a la distribución interna de los recursos presupuestales asignados para cubrir los gastos de operación, se cuenta con un documento denominando “Procedimiento para la notificación del presupuesto federal a la unidad responsable” que no indica el procedimiento de asignación, sino que enfatiza la

posibilidad de realizar adecuaciones presupuestales a la autorización y la distribución de recursos recibida de la SEP. Anexo 4.

2.2.- Análisis de Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas (FODA) El diagnóstico organizacional es especialmente útil si se lleva a cabo tomando como base el estudio de las Fortalezas, las Oportunidades, las Debilidades y las Amenazas20. Son las letras iniciales las que dan el nombre a esta forma de análisis. A continuación se presenta un breve resumen de estos elementos, con relación a la programación y la presupuestación, el cual surge de conversaciones directas con los involucrados en los procesos y de la experiencia en su funcionamiento y operación: (tabla 3)

F O D A

La cultura

organizacional es fuerte y funcional. Todas las UR cuentan con equipo de

cómputo.

En todas las UR hay terminales de la Red. Hay una comunicación adecuada con las UR Existe apoyo del área coordinadora de la programación y la presupuestación. La normatividad en materia de planeación establece nuevos criterios de gestión y mejoramiento de la educación superior. Se puede obtener el apoyo del área de diseño de software (CENAC)

Hay apoyo de los directivos.

Existe interés por la información del sistema de programación y presupuesto.

Se duplica la solicitud de información a las UR, para la programación y la presupuestación.

La motivación del personal de la Dirección de

Programación es muy baja. El manejo de la información es tradicional y con poco uso de indicadores. No se cuenta con

información que vincule las metas con los recursos autorizados y ejercidos No hay equidad en la asignación del presupuesto. El equipo de la RAC es obsoleto. Inseguridad laboral. Posibles cambios en la normatividad. Fuga del personal capacitado o deserción por cambio de área. Conflictos externos pueden afectar el cumplimiento de las metas y objetivos.

Tabla 3.- Análisis FODA de la programación y la presupuestación

Implicaciones y conclusiones del FODA:

• Hay confianza de los directivos en cuanto a la operación del sistema, se sienten apoyados por el área responsable, factor que puede aprovecharse para aplicar acciones de mejoramiento.

• Se detectan factores externos a las UR que afectan el cumplimiento de objetivos y metas. Las autoridades están trabajando en abatir estos problemas, como el porrismo.

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• Es importante tomar en consideración que el personal de mandos medios es consciente de la relevancia de la planeación de las actividades a fin de involucrarlo en cambios orientados al mejoramiento de los procesos y a ampliar los productos y aplicaciones del sistema.

• La capacitación del personal en todos los niveles se presenta como una constante en todo el análisis, por lo que habrá que insistir en este campo para mejorar los procesos y principalmente si se trata de aplicar mejoras.

• El arraigo del personal calificado requerirá de motivación e incentivación a fin de que los mejores empleados permanezcan en esta función relevante.

• Los empleados consideran como una amenaza el cambio en la normatividad, lo que no necesariamente es así, dado que los cambios deben ser para mejorar procesos y métodos de trabajo, lo que requerirá reforzamiento y capacitación.

• Profesionalizar al personal de las UR encargados de los procesos de planeación, programación, presupuestación y evaluación.

• Capacitar a los titulares de las áreas técnicas de las UR a fin de dotarlos de las herramientas de administración y desarrollo de los recursos humanos para motivar e incentivar al personal y lograr su permanencia en las áreas.

Hay coincidencia en varios actores de los procesos en el sentido de que la RAC no está a la altura de las necesidades actuales, lo que requerirá de un análisis y previsión presupuestal a futuro para su actualización.

Se ha realizado un análisis FODA con mayor detalle, a partir de una comunicación directa con personal de los distintos niveles de la estructura, de las Unidades Responsables y con los trabajadores de Dirección de Programación, que es la encargada de estos procesos. En el anexo 5se puede consultar esta información.

2.3 - Cultura organizacional y clima laboral

Se entiende por cultura organizacional el conjunto organizado de creencias, costumbres, normas y otros elementos que determinan el ambiente bajo el cual se realiza el trabajo y que influye directamente en el comportamiento de sus miembros. Los elementos que determinan la cultura organizacional son los valores, los rituales, mitos, símbolos y prácticas vigentes y que se han arraigado con el paso del tiempo21. El conjunto de valores compartidos determina en mayor o menor grado las percepciones de los empleados y generan la respuesta correspondiente a los estímulos ambientales.

La cultura organizacional tiene mucho que ver con la visión y la misión de los directivos, quienes proyectan la imagen de lo que desean que sea la organización y tiene mucho que ver con los fines designados por la sociedad o la misión organizacional pero está determinada y condicionada por el estilo de liderazgo prevaleciente.

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El Instituto Politécnico Nacional es una organización que tiene una cultura fuerte y funcional, rica en historia y valores, basada principalmente en la misión que le dio vida y en la vigorosa personalidad de sus fundadores, de allí que su cultura se sienta como un recurso que guía la acción institucional y la protege de amenazas externas. Por esto, la Institución tiene una gran ascendencia entre la población y mucha aceptación entre los jóvenes que buscan ingresar a la educación superior.

No obstante, en la práctica operativa existe una clara burocratización y falta de conciencia de la misión y de la visión institucional en la mayoría del personal administrativo. En la siguiente gráfica se puede ubicar a la cultura organizacional politécnica en el marco superior derecho, como una Institución con Visión de futuro y orientada a la acción para lograrla, pero con prácticas burocráticas en la mayor parte de los procesos administrativos.