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La Asistencia Social y la Seguridad Social, tal y como es sabido, constituyen dos variantes o ramas principales de la Protección Social pública en nuestro país, configurándose como una doble red de protección para la ciudadanía. Tanto la Seguridad Social como la Asistencia Social son dos manifestaciones integradas en el ámbito de la Protección Social, ambas forman parte de la misma, dado que interviene el Estado de forma activa y pública94.

Cuando hablamos de Asistencia Social y servicios sociales estamos haciendo referencia a aquellas medidas de protección social, distintas de las de sanidad, seguridad social, promoción del empleo, vivienda…, «cuya finalidad es proporcionar a los individuos medios básicos de subsistencia, instrumentos adecuados de desarrollo personal y social y cauces que faciliten su integración plena en el medio comunitario en que viven, con el objetivo último de eliminar la exclusión social»95.

Entre las diversas especies o manifestaciones de protección social las relaciones que más nos interesan delimitar son las de Asistencia Social y Seguridad Social, ya que la distinción o frontera entre ellas presenta, y más en la actualidad, unos perfiles poco nítidos. Si con anterioridad a la aparición de la Constitución los límites entre lo que era Asistencia Social y Seguridad Social estaban más claramente delimitados, en la actualidad los contornos de una y otra se han vuelto más difusos. A partir de lo preceptuado en el artículo 41 CE, la Seguridad Social adquiere un aspecto asistencial o no contributivo que hace más difícil los lindes con las prestaciones de Asistencia Social. Con anterioridad a la Constitución la Seguridad Social contempló solamente el nivel profesional-contributivo, por lo que su ámbito subjetivo de protección lo formaban únicamente los contribuyentes beneficiarios y, en el ámbito objetivo, se otorgaba protección al riesgo asegurado, sin perjuicio de la protección asistencial,

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En relación con el difuso concepto de “Protección Social” véase GONZALO GONZÁLEZ, B., “Presentación”, Código de Protección Social, Madrid, (BOE), vol. I, 1995 y ALARCÓN CARACUEL, M.R., “Hacia el Derecho de la Protección Social”, en Seguridad Social y Protección Social: Temas de actualidad, Madrid, (Marcial Pons), 1996, pág. 11 y ss.

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ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en

España, Madrid, (BOE), 2001, pág. 128. En un sentido parecido, BELTRÁN AGUIRRE, J.L., El régimen

complementaria de la básica para aquellos beneficiarios. Esta protección asistencial complementaria de la básica daba lugar a una asistencia social interna al Sistema de Seguridad Social que tenía carácter residual y su reconocimiento era, igualmente, residual, no estando sujeto a control jurisdiccional. Por otra parte, existía la Asistencia Social, una asistencia social pública externa al sistema de la Seguridad Social, no integrada en él, proporcionada por el Estado, las Diputaciones y los Ayuntamientos, que tenía una función asistencial residual, y la percepción de la prestación se condicionaba a la existencia de recursos disponibles y a la decisión administrativa que estudiaba la realidad de la situación de necesidad, que era absolutamente discrecional por no contar el beneficiario con un derecho de prestación.

Promulgada y vigente la Constitución, la Asistencia Social y la Seguridad Social han tenido un doble avance hacia su confluencia como resultado de la ampliación de sus respectivos ámbitos materiales. El artículo 41 CE posibilita que el sistema de Seguridad Social se transforme, tendiendo a su universalización y a la ampliación de su campo de protección a la par a que a su asistencialización, como lo evidencia sustancialmente la incorporación al sistema de Seguridad Social de las prestaciones no contributivas a través de la ley 26/1990, de 20 de diciembre, de pensiones no contributivas (BOE del 22). Se trata de prestaciones que presentan características totalmente asistenciales al estar sujetas únicamente a la verificación de ingresos o recursos del individuo o de su familia y financiarse a través de impuestos y sin cotización previa. Por otra parte, la Asistencia Social, externa y ajena al sistema de la Seguridad Social, tiende a diversificarse y a ampliar su campo tradicional de actuación, alumbrando una nueva asistencia social, a lo que contribuye entre otros factores la mayor conciencia social y de los poderes públicos sobre la necesidad de garantizar rentas de subsistencia a los individuos y colectivos más desfavorecidos y el efecto multiplicador que conlleva la asunción de la competencia en esta materia por las diferentes Comunidades Autónomas.

De manera que, en la actualidad, la Asistencia Social y la Seguridad Social tienen, prácticamente, los mismos caracteres, pues ambas otorgan tanto prestaciones técnicas como económicas y, respecto a su naturaleza, en las dos prestaciones se atiende a la real situación de necesidad que sufre el beneficiario: en la Asistencia Social por su propia definición y en el sistema de Seguridad Social como consecuencia de la aparición de las prestaciones no contributivas, por lo que produce una gran semejanza entre ellas. A tenor de lo expuesto, puede afirmarse que «trazar fronteras entre la Seguridad Social y esos otros mecanismos de protección social asistenciales distintos de

la Seguridad Social es una tarea sumamente dificultosa y con altas dosis de voluntarismo y relativismo» y «pese a los esfuerzos encomiables del Tribunal Constitucional, las fronteras de la Seguridad Social no son hoy claras, también porque no se trata de un mero problema de deslinde, de amojonamiento, en relación con algunos puntos oscuros, sino de intentos de incursión entre los respectivos campos estatal y autonómico y de una evolución dinámica de los propios mecanismos e instrumentos de la Seguridad Social que dan a sus fronteras una gran movilidad e incluso coyunturalidad»96.

El ámbito de protección de la Asistencia Social es extremadamente extenso y complejo debido a la amplitud de su objeto y la pluralidad de bloques normativos que ofrecen la imagen de un ordenamiento «heterogéneo, disperso y asistemático». Ante este panorama se propone una mínima tarea ordenadora o sistematizadora, por lo que la doctrina distingue dos dimensiones o planos básicos de la Asistencia Social:

a) Un plano interno al sistema de la Seguridad Social. Este primer plano se correspondería con lo que podríamos denominar asistencia social de Seguridad Social o prestaciones de asistencia social internas al sistema («asistencia social interna»), el cual estaría integrado por: 1) Prestaciones asistenciales de carácter complementario y público que proporciona la Seguridad Social para sus beneficiarios (art. 38.2 LGSS), y de competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.17 CE). Lo que se articula es una asistencia social complementaria del sistema como un conjunto de servicios y auxilios económicos (arts. 55 y 56 LGSS); 2) Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social o prestaciones en los niveles asistenciales introducidos por la ley 26/1990, de 20 de diciembre, de pensiones no contributivas (BOE del 22).

b) Un plano externo al sistema de la Seguridad Social. Integrado, sustancialmente, por las prestaciones que proporciona el Estado, pero en mayor medida, las Comunidades Autónomas –Administración Autonómica– a través de toda una red de prestaciones de protección de carácter asistencial de responsabilidad exclusiva de las mismas en virtud de las competencias conferidas por el art. 148.1.20 CE. La gama de prestaciones y ayudas es extremadamente amplia y heterogénea. Finalmente, las Diputaciones y los

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RODRIGUEZ PIÑERO, M., “Seguridad Social y Asistencia Social en el marco de la descentralización de la política de protección social”, Foro Social, nº 8-9, 2003, pág. 40.

Ayuntamientos –Administración Local–, en cuanto entidades más próximas para afrontar las necesidades de los ciudadanos97.

Como es conocido, en el Estado español la Constitución consagra la igualdad real y efectiva, así como la plena participación de toda la ciudadanía en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE), la no discriminación por razón de sexo (art. 14 CE), el derecho a la vida, a la integridad física y moral, sin que pueda ser sometida a tortura ni a pena o tratos inhumanos o degradantes (art. 15 CE), el derecho de la persona a la libertad y la seguridad (art. 17 CE) y el derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18 CE).

Los derecho expuestos vinculan a todos los poderes públicos, garantes de dichos derechos de la persona en nuestra sociedad. En este sentido, el Gobierno de la Nación ha venido aprobando Planes de Igualdad de Oportunidades para las mujeres, adoptando también medidas dirigidas específicamente a combatir la Violencia de Género.

Este proceso ha dado lugar a numerosas reformas legislativas en materia de violencia de género, llevándose a cabo importantes modificaciones en el Código Penal de 1995, así como en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, debiendo destacarse la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de extranjeros (BOE del 30), así como la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (BOE del 26). La Ley 27/2003, de 31 de julio, reguladora de la orden de protección de las víctimas de la violencia doméstica (BOE del 1 de agosto) ha venido a constituir un instrumento jurídico relevante, al permitir la protección integral (física, económica, jurídica, social y policial) e inmediata de las víctimas de malos tratos, pudiendo ser solicitada por la propia víctima.

Sin embargo, ha sido la aprobación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género (BOE del 29) (en adelante, LOIVG), la que ha supuesto un paso adelante más en la lucha contra la violencia de género, al tratar de aunar esfuerzos y otorgar a este fenómeno la relevancia que socialmente merece.

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MOLINA NAVARRETE, C., “Asistencia Social”, en Comentarios a la Ley General de la Seguridad

Social, Granada, (Comares), tomo I, 1999, pág. 652.; FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., Las pensiones no

Por otra parte, y con anterioridad a estas normas estatales, se ha venido consolidando una prolija normativa autonómica en esta materia, habiendo elaborado las Comunidades Autónomas sus propias leyes de igualdad de oportunidades y en contra de la violencia hacia las mujeres, constituyendo un importante marco efectivo de protección de las víctimas de violencia de género98.

6.2. La delimitación del tema objeto de estudio: el derecho a la «asistencia social