Study 1: Facets of open innovation: Development of a conceptual framework

Una vez definidos algunos aspectos previos, se pasa a describir con más detalle las características de los procesos de adjudicación de concesiones, cuyo fin fundamental es instrumentar la mejor competencia posible entre consorcios privados. Debido a que la competencia por el mercado se basa en la propuesta de los consorcios licitadores, a diferencia de la competencia en mercado abierto –basada en los costos y la política comercial de las empresas correspondientes–, la adecuada definición del proceso de licitación tiene una importancia fundamental con el objetivo de lograr un máximo bienestar para la colectividad.

En este apartado se analiza, en primer lugar, la precalificación de concesiones; para pasar posteriormente a definir los mecanismos de licitación más característicos y las variables de licitación empleadas con más frecuencia.

Precalificación

La precalificación es un proceso previo a la licitación de los proyectos de concesión. El proceso de precalificación, que es aplicado por algunos países y no por otros, tiene varias finalidades:

Permite identificar a los interesados en un proceso de concesión y asegurar que sean idóneos para resultar adjudicatarios del proyecto.

Consigue difundir el proyecto de concesión antes de que se produzca la llamada a licitación.

Sirve para abrir un diálogo entre los inversores y la administración previo al proceso de licitación, que puede ser muy beneficioso para ambas partes.

Hace que los plazos de la licitación sean más breves, ya que los licitadores pueden conocer las características del proyecto desde un primer momento.

Características generales del proceso de precalificación

Es común que en licitaciones de infraestructura pública la administración trate de evitar que se presenten al proceso entidades o empresas que no tengan, de manera objetiva, capacidad de afrontar las obligaciones inherentes a la concesión. Para ello, éstas suelen exigir en algunos casos, especialmente en concesiones con fuertes volúmenes de inversión, ciertas características mínimas a los potenciales oferentes para que aquellos consorcios que acudan a la licitación lo hagan en condiciones adecuadas. Esta etapa que precede a la licitación se denomina proceso de precalificación.

La precalificación puede clasificarse de diferentes maneras:

Abierta cuando no se establecen cupos al número de potenciales consorcios precalificados, mientras que es cerrada cuando existe un cupo de consorcios potencialmente precalificados. En este último caso será necesario, para ser seleccionado, no sólo cumplir con unos requisitos mínimos sino además ser mejor –en función de los criterios adoptados– que el resto de los consorcios que se presentan al proceso.

Una precalificación es objetiva cuando los parámetros que se emplean para seleccionar a los potenciales licitadores son medibles de manera clara y concreta, mientras que una precalificación es subjetiva, cuando dichos parámetros no son fácilmente cuantificables.

Una precalificación es gratuita cuando no es necesario aportar ningún pago o garantía por acceder al proceso de licitación, mientras que una precalificación es con costos de entrada cuando es necesario abonar un cierto precio o garantía inicial por acceder a ella.

Como se aprecia, el sistema de precalificación abierto permite un número de potenciales licitadores equivalente al número de precalificados que cumpla con los atributos mínimo. Mientras que en el sistema cerrado, si el número de precalificados que cumple los atributos mínimos es mayor que el número máximo establecido de antemano se selecciona, sobre la base de un ranking o puntuación, quiénes permanecen y quiénes deben salir del proceso. El sistema de precalificación cerrado, cuyo objetivo es quedarse con un número limitado –dos o tres a lo sumo– de prefer bidders se ha aplicado con frecuencia en la adjudicación de contratos DBFO en Reino Unido.

La aplicación de un sistema de precalificación abierto o cerrado tiene, en ambos casos, ventajas e inconvenientes. Un sistema abierto da lugar a que, por lo general, el número de consorcios que acceden a la licitación sea mayor, lo que conduce a que la esperanza de éxito de dichos consorcios se reduzca y, en consecuencia, éstos sean más reacios a llevar a cabo estudios de detalle precisos que impliquen para ellos costos elevados.

No obstante, aunque esto es percibido así por muchas empresas, cabe matizar que en concursos con criterios de adjudicación objetivos, los competidores experimentados no perciben como un problema serio el hecho de que haya muchas ofertas. Por su parte, un sistema cerrado suele reducir considerablemente el número de posibles licitadores, lo que incrementa considerablemente el riesgo de colusión.

El sistema de precalificación cerrado presenta, también, el inconveniente de que en caso de que los criterios adoptados sean objetivos se favorezca considerablemente a los consorcios más fuertes, lo que impide el acceso de empresas medianas a concesiones de un determinado volumen. En algunas circunstancias, esto puede reducir la competencia y aumentar los incentivos a que las empresas de mayor tamaño se pongan de acuerdo para repartirse el mercado.

Otra posibilidad es poner en práctica sistemas de precalificación cerrados en los que se empleen criterios de selección subjetivos, tal y como se ha puesto en marcha en algunos contratos DBFO en Reino Unido. Este mecanismo es susceptible de todos aquellos problemas derivados de los mecanismos de selección poco objetivos como son el favoritismo o la corrupción, por lo que es condición indispensable para su aplicación que la administración pública que lo lleve a cabo tenga un largo historial de honestidad. Al margen de lo anterior, conviene tener en cuenta que el sistema cerrado puede reducir el número de posibles licitadores en cuanto número de consorcios, pero la composición de los mismos también suele ser variada de forma que se fomenta la composición de consorcios con muchos participantes.

Variables para acreditar la capacidad financiera

Generalmente, la administración que promueve una concesión quiere garantizar que la empresa o consorcio de empresas que se presenta a la licitación tenga una salud financiera suficiente que le permita cumplir con los compromisos, particularmente, el desembolso del capital social, de acuerdo al tamaño del proyecto. Para ello se suelen exigir los siguientes ratios:

Patrimonio neto mínimo de la compañía precalificada

Permite conocer la capacidad financiera para hacer frente a los desembolsos de capital requeridos en la licitación. Dicho indicador debe ser considerado como un indicador indirecto de la solvencia de la compañía, porque en sí mismo no proporciona ninguna información sobre la liquidez o la sanidad de las cuentas del balance.

Otro problema que suele presentarse a la hora de evaluar el patrimonio neto mínimo de una compañía es determinar la titularidad del patrimonio demostrado ya que, muchas veces, las empresas que participan en las licitaciones son filiales o empresas instrumentales de un grupo financiero y, por tanto, demuestran capital con la compañía matriz y no directamente. Cuando se trata de grupos de empresas, consorcios o uniones temporales, el patrimonio mínimo se mide como el patrimonio ponderado por el porcentaje de participación de cada compañía en el consorcio.

Indicadores financieros

Mediante índices de liquidez, y de solvencia, entre otros, se busca caracterizar aquellas compañías que pueden encontrarse en dificultades financieras y, en consecuencia, no sean capaces de financiar el proyecto. Nuevamente, es fácil encontrarse con dificultades para separar objetivamente las cifras contables de las estrictamente financieras, pues las diferentes

empresas que constituyen el consorcio y que pertenecen a distintas ramas (constructoras, operadoras, entre otros) tendrán índices distintos, representativos de su actividad empresarial. A modo de ejemplo, una compañía constructora tendrá altos índices de endeudamiento y probablemente alta liquidez, mientras que una compañía operadora tendrá niveles bajos de endeudamiento y probablemente menor liquidez. Estas características son intrínsecas al sector en que cada empresa opera y no a la situación (más o menos saludable) de la compañía analizada.

Otra dificultad que presenta la estimación de estas variables es la necesidad de llevar a cabo, en muchos casos, la consolidación de balances de compañías agrupadas en consorcios licitadores. En el caso de que la responsabilidad de dicha consolidación recaiga sobre el consorcio que se presenta al proceso de precalificación, será difícil saber hasta qué punto dicha consolidación se encontrará o no manipulada. Mientras que si la responsabilidad recae en el regulador, éste requerirá la contratación de expertos para esta tarea, lo cual incrementará considerablemente los costos del proceso.

Nivel de ventas o de beneficios

En algunas ocasiones se tiene en cuenta el nivel de ventas de la compañía para establecer el tamaño de ésta. Para ello se le exige, asimismo, un nivel mínimo de rentabilidad o beneficios sobre capital y activos con el fin de detectar aquellos licitadores con alta capacidad para colocar capital. Las dificultades para evaluar estos parámetros radican, primero, en la diferencia contable y financiera de los números; segundo, en las distintas características de las empresas involucradas en la licitación (constructoras, bancos, operadoras, entre otros); y, tercero, en la problemática para fijar niveles objetivos donde establecer el límite de precalificación.

Variables utilizadas para acreditar la capacidad técnica

Otro requisito comúnmente solicitado en las precalificaciones es la experiencia asociada al proyecto que se licita. Tradicionalmente, se pide experiencia en procesos constructivos similares, en sistemas de operación asociados al proyecto, en la gestión de una determinada infraestructura, entre otros. El principal problema para aplicar esta variable de forma práctica es la dificultad para medir de manera objetiva el modo en que se valora dicha experiencia.

Cuando la experiencia en algún proyecto es compartida con otras compañías, es difícil establecer con certeza la proporción que corresponde a cada empresa. De la misma manera, cuando existen procesos de fusión, adquisición o absorción tampoco queda claro que la experiencia sea transferida en la forma que se requiere. Tampoco es sencillo establecer ponderadores que califiquen los distintos procesos (construcción, explotación, financiación, entre otros) englobados en la concesión de una infraestructura.

Por último, cuando los procesos tienen algún grado de complejidad tecnológica y se solicita un número mínimo de años de experiencia, se corre el riesgo de limitar excesivamente el número de licitadores. Esta situación se da a veces cuando para las concesiones aeroportuarias se exige una cierta experiencia en la operación privada de aeropuertos. Como el número de empresas con esta experiencia es escaso, ellas tienen una cierta posición dominante en el mercado, lo que puede llevar a encarecer las ofertas.

En consecuencia, cuando se pide experiencia en construcción, operación o gestión en proyectos similares, y el proyecto es muy selectivo en sí mismo (p.e., aeropuertos), se corre el peligro de crear consorcios muy cautivos del licitador que aporta esa experiencia y que puede llegar a imponer condiciones muy lesivas a los restantes miembros del consorcio. Compañías nacionales o extranjeras

Otro de los aspectos que es posible observar en algunos países sobre precalificaciones es la inclusión de determinados requisitos –de manera más o menos explícita– que faciliten la participación de compañías nacionales o la obligación de que los consorcios incluyan alguna empresa nacional para poder acudir a la licitación. El objetivo de esta limitación tiene una finalidad claramente proteccionista y de defensa de la industria local.

Aunque los criterios de tipo proteccionista van claramente en contra de la competitividad y, por tanto, de la eficiencia es inevitable que todo gobierno –de manera más o menos pronunciada– intente favorecer la industria de su país. En este sentido, la pérdida de eficiencia será directamente proporcional a la falta de capacidad o de preparación de las empresas locales en el sector correspondiente.

Si las empresas de un determinado país no tienen capacidad o experiencia para acometer determinados proyectos será clave que el gobierno del país correspondiente no ponga trabas a la participación de grupos inversores internacionales, si quiere que el proceso sea exitoso. Algunos países, conscientes de este hecho, han favorecido la participación de grandes grupos extranjeros e intentan fomentar la colaboración de éstos con empresas locales, en la medida en que dichas empresas locales estuvieran preparadas para las actividades en las que se las pretendía involucrar.

Garantías y costos del proceso de precalificación

Tal como se ha mencionado previamente, cuanto mayor sea el número de participantes en una licitación, menor será el incentivo a participar de forma seria en el proceso, ya que la esperanza de ganar se ve considerablemente reducida. Debido a que al regulador le interesa distinguir entre licitadores eficientes y no eficientes, intentará a toda costa que no se inscriban en el proceso empresas no del todo serias que desincentiven la participación de otras empresas que sí lo sean.

Para lograr dicho objetivo, una de las fórmulas utilizadas con mayor frecuencia es la inclusión de un costo por ingresar al proceso de precalificación, ya sea mediante una garantía (aval bancario o dinero reembolsable) o mediante un importe que permita pagar parte de los costos de los estudios del proceso. De este modo, se incentiva a que las empresas menos capaces financieramente, o que no tengan un interés real en participar de forma seria, queden fuera del grupo de las empresas que finalmente concursen en el proceso de licitación.

En algunas ocasiones, se equipara la seriedad con la capacidad financiera. Pero, en proyectos que implican una fuerte inversión, lo normal es que todos los licitadores tengan una mínima capacidad financiera, de forma que lo que realmente se busca en ellos es se seriedad. De hecho, en algunos países, se habla directamente de garantía de seriedad.