SUMMARY, CONCLUSION, IMPLICATIONS, RECOMMENDATIONS AND LIMITATIONS

Un sector clave por sus características y que merece un capítulo aparte es el complejo de bienes de capital. Por las externalidades que genera al difundir progreso técnico hacia el resto del tejido productivo y por los eslabonamientos que propicia al estrechar los vínculos entre proveedores y clientes, desarrollar un sector de bienes de capital competente y dinámico debe ser un objetivo de cualquier política de

desarrollo (Suzigan y Furtado, 2006). Así lo ha entendido Brasil desde el

comienzo de su estrategia industrialista en los ’50, otorgándole un carácter

estratégico que lo ha llevado a convertirse en el único productor relevante de América Latina. La Argentina, en cambio, no manifiesta haber tenido al desarrollo de este sector entre sus prioridades en el período analizado -en contraste con lo que ocurría hacia fines de los ’50s y ‘60s-, aunque recientemente ha habido algunas señales en tal sentido.

Durante los ’90, la penetración de insumos y equipos importados en el proceso productivo creció fuertemente, tanto en Brasil como en la Argentina, como consecuencia de la apertura y de la apreciación cambiaria. Fue así como se produjo cierta desarticulación en las cadenas productivas y una pérdida del valor agregado en el sector -particularmente en algunas ramas como los bienes de capital mecánicos y los componentes electrónicos.

Sin embargo, en Brasil, diversas medidas gubernamentales permitieron que algunos segmentos tuvieran un muy buen desempeño durante la década, lo que atenuó las consecuencias negativas de la apertura sobre el sector en general que, cabe aclarar,

estuvieron lejos de asimilarse a lo ocurrido en la Argentina. Es que el desarrollo de cadenas de proveedores locales se mantuvo como uno de los objetivos del programa de privatizaciones y de la apertura al capital extranjero. Y en este sentido, fueron frecuentes la imposición de estrictas metas de inversión y los condicionamientos de contenido nacional en la adquisición de insumos y equipamientos.

En algunos casos, el trato privilegiado a los proveedores nacionales surgió directamente de las leyes de concesión, mientras que en otros se lo impuso como condicionamiento para acceder a los beneficios fiscales y facilidades financieras (particularmente del Sistema BNDES). Esto se observó principalmente en el sector de telecomunicaciones y en el Régimen Automotriz -que exigía un índice de nacionalización mínimo del 60% en los insumos utilizados por las terminales. Asimismo, en la apertura del sector petrolero a las inversiones extranjeras se estableció un régimen de concesiones con una cláusula que asignaba mayor puntaje en las licitaciones a las ofertas de empresas que se comprometieran a incorporar mayor contenido nacional en sus compras de bienes y servicios.

Como resultado, los proveedores de las terminales automotrices y de equipos para los servicios públicos privatizados (equipos eléctricos, informáticos, de comunicaciones, etc.) tuvieron una fuerte expansión y ampliaron su capacidad instalada, si bien debieron recurrir también a una mayor importación de insumos para mejorar la capacidad de respuesta (Ferraz et al, 2004). Por otro lado, los automotores comerciales (camiones, ómnibus, etc.) tuvieron un buen desempeño al amparo del Régimen Automotriz, mientras que la industria aeronáutica mostró una fuerte expansión asociada a las ganancias de productividad posteriores a la privatización de EMBRAER y al fuerte apoyo financiero del BNDES, que ya hemos señalado.

Esta estrategia marca un claro contraste con lo sucedido en la Argentina, donde

las privatizaciones significaron el fin del “compre nacional”. En un lapso mínimo

el poder de compra estatal había desaparecido y sus herederos en el control de los servicios públicos no estaban obligados a reemplazarlo (Schvarzer, 1998) Ello afectó en forma adversa a la industria doméstica y, particularmente, a la de bienes de

la fuerte caída en los niveles de inversión -como hemos analizado en la primera sección del trabajo.

El régimen establecido para los bienes de capital en la Argentina consistió en la exención arancelaria para los importados, compensada con un bono fiscal a los fabricantes nacionales de bienes de capital –BK- por un valor equivalente al 14% de su valor agregado (que era el nivel tarifario modal hasta el momento) para ser aplicado al pago de impuestos nacionales. Esta política cumplió con su objetivo de abaratar y promover las inversiones pero fue muy deficiente en la promoción de la oferta interna del sector (Sirlin, 1997). De hecho, dado que las importaciones eran también eximidas del pago de la tasa de estadística (que llegó a superar el 7%), se produjo un sesgo contra la producción local, que perjudicó especialmente al segmento de máquinas-herramientas.

Más adelante, durante los 2000, el sector de bienes de capital ha sido el principal destino de la promoción estatal en Brasil y considerado explícitamente como un

sector estratégico en sus planes industriales. Ha liderado el ciclo de crecimiento

2003-2008 y Brasil se ha convertido en un importante proveedor a nivel regional (y particularmente de la Argentina). En este último país, en contraste, si bien el sector ha mostrado una vigorosa recuperación sustentada en la política cambiaria, no se observa una estrategia definida hacia su desarrollo sino que la prioridad parece más bien haber permanecido en el abaratamiento de la inversión, independientemente del origen de los equipos.

Brasil, a diferencia de la Argentina, optó por mantener una tarifa del 14% para la importación de BK. Y sus incentivos a la adquisición de estos bienes han discriminado siempre en favor de la industria local, aún cuando ello implicara en ciertas ocasiones el encarecimiento de la inversión o una restricción a las políticas de promoción de las inversiones25_{. En este sentido, todas las medidas que involucran la concesión de}

25 _{El sector de bienes de capital tiene la particularidad de que las medidas horizontales} orientadas a estimular la inversión en la economía y a modernizar el parque industrial son en cierta medida políticas de demanda para el sector. Pero, al no contar el sector con ventajas comparativas en Brasil y, menos aún, en la Argentina, resulta necesario que estos instrumentos discriminen en favor de la maquinaria de fabricación nacional si se quiere evitar que los incentivos se desvíen hacia importaciones desde países con mayor productividad y

reducciones arancelarias para BK importados (ya sean nuevos o usados) se limitan exclusivamente a aquellos capítulos en los que no exista un similar nacional. Entre éstas se destaca el mecanismo “ex-tarifario”, un régimen de tributación especial que permite reducciones o exenciones temporarias en la tarifa del impuesto a la importación de bienes de capital y bienes de informática y telecomunicaciones (BIT) sin similar nacional, y cuyo uso se ha profundizado durante los últimos años como alternativa a la reducción arancelaria. Estas distintas estrategias implementadas por Argentina y Brasil dentro del trade-off entre promoción horizontal de la inversión y protección sectorial estratégica generan un impacto económico algo distinto, más proteccionista en el caso brasileño26_.

Y por el lado financiero, asimismo, el BNDES sólo financia importaciones de bienes de capital que no cuenten con un similar nacional, mientras que la Agencia Especial de Financiamiento Industrial (FINAME) se limita a financiar exclusivamente la adquisición de maquinaria de fabricación brasileña. De esta manera, busca promover la modernización y el aumento de la eficiencia de la estructura productiva y al mismo tiempo favorecer la producción local de bienes de capital. Las líneas de financiamiento del BNA y del BICE, en cambio, sólo discriminan a favor de la producción nacional en algunos segmentos específicos, como en la maquinaria agrícola27_.

En síntesis, la Argentina ha tenido como objetivo fundamental el crecimiento de la inversión agregada de la economía, relegando la protección de la industria local de bienes de capital a un segundo plano a través de medidas

26 _{Nótense las diferencias en el impacto económico de estas políticas: 1) el precio doméstico} de los BK en Brasil tendrá una sobrecarga incidente del 14% y de 0-2% para los no producidos localmente, mientras que en Argentina el precio será el internacional para todas las ramas; 2) si bien en forma estilizada los fabricantes nacionales de BK tendrían un trato similar en ambos países (14% de protección/subsidio), los brasileros están protegidos por defecto mientras que

los argentinos están expuestos a la competencia por defecto. En la práctica, ante las

inevitables deficiencias y demoras burocráticas en la concesión del bono fiscal, es factible que el efecto sea una protección mayor en Brasil que en la Argentina, además de las diferencias de carácter financiero implícito en ambos instrumentos. Con la misma lógica, es factible que se evidencie en Brasil un encarecimiento mayor al deseado de los bienes de capital importados, por la concesión subóptima de ítems ex-tarifarios, contra la exención arancelaria general en la

Argentina.

27 _{Recientemente, el BICE ha lanzado nuevas líneas de financiamiento para el sector de BK:} una de ellas para las inversiones en la producción y exportaciones de maquinarias; y otra destinada al sistema productivo en general, pero que impone un extra de 300 puntos básicos sobre la tasa de interés cuando el proyecto involucre la importación de maquinaria que cuente con producción similar en el país. Pese a que estas líneas han quedado fuera del período de análisis, vale la pena destacar este cambio.

compensatorias de carácter defensivo. Mientras tanto, Brasil priorizó la protección de su industria de bienes de capital aún a costa de encarecer la inversión en maquinaria importada, contrarrestando parcialmente tal efecto vía

ex-tarifario. Las asimetrías en cuanto al peso de dicho sector en la industria de cada país permiten explicar en parte esta percepción tan distinta de los costos-beneficios de su protección.