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José Parra* y David Martín**

Introducción

El 14 de diciembre de 2007 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (el Consejo) creó el Mecanismo de Expertos sobre los De- rechos de los Pueblos Indígenas (Mecanismo de Expertos). A pesar de ser un órgano específicamente centrado en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, no fue recibido con entusiasmo por un buen número de sus organizaciones y expertos, criticándose especialmente su limitado man- dato. Sin embargo, una interpretación inclusiva del mismo y la experiencia de sus primeras sesiones muestran que el Mecanismo de Expertos puede ju- gar un papel importante en la protección de los derechos de los pueblos in- dígenas. El mandato del Mecanismo de Expertos surge del proceso de res- tructuración del sistema de derechos humanos y del momento histórico en que se encuentra la agenda de los derechos de los pueblos indígenas.

1. El establecimiento del Mecanismo de Expertos

Su mandato está muy influenciado por dos hechos interrelacionados: la creación del Consejo y la adopción de la Declaración de las Naciones Uni- das para los Derechos de los Pueblos Indígenas (Declaración) por parte de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

* Secretaría del Mecanismo de Expertos sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. ** Antropólogo, ha trabajado en la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Uni- das para los Derechos Humanos.

Mientras la creación del Consejo conllevaba necesariamente la restruc- turación de todos los mecanismos de derechos humanos de la antigua Co- misión de Derechos Humanos, la adopción de la Declaración cambiaba la forma de trabajar con pueblos indígenas.

1.1. La Declaración y el final de un proceso

La adopción de la Declaración es un momento crucial en el proceso de reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas por parte de la comunidad internacional. Hasta llegar a su adopción, los pueblos indíge- nas han ido ganando cada vez más protagonismo en el sistema de la ONU. Desde las primeras discusiones en los años 70 y el Estudio de Martínez Cobo, el establecimiento del Grupo de Trabajo para las Poblaciones Indí- genas (Grupo de Trabajo) a principios de los 80, la creación del Grupo de Trabajo inter-sesional para la elaboración de la Declaración en los 90, hasta la creación de la figura del Relator Especial sobre la situación de los dere- chos humanos y libertades fundamentales de los indígenas y el estableci- miento del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas a principios del

siglo XXI, los pueblos indígenas han ido ganando cada vez más protago-

nismo. Durante estos años, se ha ido acrecentando la representación de los pueblos indígenas en el seno de la ONU, y han aumentado las denuncias so- bre la situación de vulnerabilidad y discriminación en la que se encuentran. La adopción de la Declaración por parte de la Asamblea General de la ONU

el 13 de septiembre 20071 _{modifica las agendas de las organizaciones indí-}

genas y de los organismos de la ONU. Con anterioridad a la Declaración, el trabajo principal de los diferentes organismos consistió en dar a conocer la especificidad de los pueblos indígenas y la redacción de buenas prácticas y recomendaciones para la protección de sus derechos humanos. La Declara- ción, una vez aprobada por la inmensa mayoría de los Estados, es el primer instrumento de alcance universal adoptado por los Estados y establece cla- ramente una hoja de ruta y unas metas que los Estados deben cumplir para garantizar la protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Con la Declaración, el trabajo de las organizaciones y de los órganos espe- cializados de la ONU varía radicalmente. En la actualidad, el trabajo principal es mucho menos teórico y más práctico, usando la Declaración como guía. El

1 _{La Declaración de las Naciones Unidas fue adoptada por una mayoría de 143 Estados}

a favor, 4 votos en contra (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y los Estados Unidos) y 11 abs- tenciones (Azerbaiyán, Bangladesh, Bután, Burundi, Colombia, Georgia, Kenia, Nigeria, Ru- sia, Samoa y Ucrania). Desde entonces, los países que han votado en contra han finalmente aprobado la Declaración.

nuevo Mecanismo de Expertos, por tanto, nace en un contexto que fomentaba

un carácter más práctico que el Grupo de Trabajo2 _{al que venía de substituir.}

1.2. El Consejo y el proceso de creación del Mecanismo de Expertos

El 15 de marzo de 2006, la Asamblea General de la ONU adoptó la re- solución 60/251, por la que se creaba el Consejo, principal órgano intergu- bernamental encargado de la promoción y protección de los derechos hu-

manos en el seno de la ONU. El Consejo, entre otros, «asumirá, examinará

y, cuando sea necesario, perfeccionará y racionalizará todos los mandatos, mecanismos, funciones y responsabilidades de la Comisión de Derechos Humanos a fin de mantener un sistema de procedimientos especiales, ase- soramiento especializado y un procedimiento de denuncia». El Grupo de Trabajo se encontraba en esta categoría de mecanismos cuyo futuro depen- día de las decisiones del nuevo Consejo.

En su quinta sesión, en junio de 2006, el Consejo adoptó la resolu-

ción 5/1, «construcción institucional del Consejo de Derechos Humanos».

En ella se dan los primeros pasos para la restructuración del sistema y la modificación de los órganos subsidiarios.

La experiencia del Grupo de Trabajo, de la subcomisión y de los otros grupos de trabajo, fueron capitales a la hora de discutir el mandato que ten- drían estos nuevos órganos. Estos antiguos grupos de trabajo estaban formados por expertos independientes que desarrollaban una agenda de forma autónoma y sin control por parte de la Comisión. La Comisión, por su parte, reconocía la elaboración de los informes que le presentaban pero normalmente no tomaba acciones adicionales, puesto que en la mayor parte de los casos no analizaban los temas que se habían tratado en los diferentes órganos subsidiarios. El Con- sejo decidió, como principio central, que todos los órganos que creara deberían apoyar el trabajo del Consejo y seguir sus directrices. En esa misma resolu- ción, la 5/1, se creó el primer órgano asesor, el Comité Consultivo, compuesto por 18 expertos independientes. Su mandato incluía, entre otros, asesorar a tra- vés de estudios e investigaciones al Consejo en aquellos ámbitos que el Con- sejo los hubiera solicitado con anterioridad. No obstante, se autorizó al Comité Consultivo presentarle propuestas de investigación o procedimentales para su

2 _{El Grupo de Trabajo fue creado por el Consejo Económico y Social de la ONU para exa-}

minar la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas así como para desarro llar normas al respecto. Era un órgano formado por expertos independientes, reportando a la antigua Subcomisión de derechos humanos. Los mayores logros del Grupo de Trabajo ha sido de faci- litar la participación de los pueblos indígenas en el sistema de las Naciones Unidas así como la redacción del Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

aprobación (el Comité no puede, sin embargo, empezar a trabajar en un tema hasta que el Consejo le solicite hacerlo). Este es el modelo que siguió el Meca- nismo de Expertos.

No fue sino hasta diciembre de 2007 cuando se empezó a analizar el esta- blecimiento del futuro Mecanismo de Expertos. En ese momento, el Consejo decidió la organización de una reunión informal abierta a la participación de los Estados, pueblos indígenas y otros actores, para intercambiar opiniones sobre la manera más apropiada de darle continuidad al Grupo de Trabajo.

Esta reunión informal tuvo lugar el 6 y 7 de diciembre de 2007. Basada en una propuesta de Guatemala y México, a su vez fuertemente influen- ciada por las conclusiones de esa reunión informal, el Consejo adoptó la re-

solución 6/36, del 14 de diciembre3_{, por la que se crea el Mecanismo de Ex-}

pertos (ver anexos 1 y 2).

Cuadro 1. Proceso de creación del Mecanismo de Expertos

Elaboración propia.

2. El Mecanismo de Expertos a partir de las resoluciones

Las resoluciones por las que se crea el Mecanismo de Expertos y se es- tablecen los primeros estudios le otorgan una cierta capacidad de manio- bra que, en la práctica, se ha mostrado mucho mayor de la que inicialmente consideraron muchas organizaciones indígenas.

2.1. El mandato del Mecanismo de Expertos

El primer párrafo operativo de la Resolución 6/36, por la que se esta- blece el Mecanismo de Expertos, recoge el modo y la forma en que el Me-

canismo debe realizar su asesoría ante el Consejo4_{. Este mandato tiene tres}

aspectos principales: 1. el Mecanismo de Expertos sólo proporciona cono-

cimientos temáticos de la manera y forma solicitadas por el Consejo. 2. Di-

cho asesoramiento es principal pero no únicamente a través de estudios basados en la investigación, dejando abierta la posibilidad al Consejo de considerar otras formas de asesoría, como por ejemplo, recomendaciones para Conferencias internacionales, labor de interpretación legal o desarrollo de normas. 3/ En último lugar, el Mecanismo puede presentar propuestas al Consejo, que éste autoriza o no.

En sus primeras sesiones, el Mecanismo de Expertos y el Consejo han he- cho un uso extensivo de este mandato, solicitando estudios, otro tipo de aseso- ría y el Consejo ha aceptado algunas de las propuestas del Mecanismo de Ex- pertos. La primera solicitud del Consejo al Mecanismo de Expertos (recogidas en resoluciones anuales tituladas «los derechos humanos y los pueblos indíge-

nas») fue sobre el derecho a la educación5_{. El Consejo también solicitó al Me-}

canismo de Expertos recomendaciones para la Conferencia internacional de Examen de Durban (Ginebra, abril de 2009), donde se evaluaron los avances en la implementación de la Declaración contra el Racismo, la Xenofobia y la

Discriminación Racial adoptada en 2001 en esa ciudad sudafricana6_{. Con esta}

petición, ya desde su primera sesión, el Comité de Expertos acometió tareas diferentes a las de la mera investigación o realización de estudios.

4 _{«El Consejo de Derechos Humanos 1. Decide, a fin de ayudar al Consejo de Derechos}

Humanos a desempeñar su mandato, establecer un mecanismo subsidiario de expertos encar- gado de proporcionar al Consejo los conocimientos temáticos especializados sobre los de- rechos humanos de los pueblos indígenas de la manera y forma solicitadas por el Consejo, como se indica a continuación: a) Los conocimientos especializados temáticos se centrarán principalmente en estudios y asesoramiento basado en la investigación; b) El mecanismo po- drá, en el ámbito de su labor que determine el Consejo, presentar propuestas al Consejo para que éste las examine y apruebe; 2. Decide también que el mecanismo presente informes anua- les sobre su labor al Consejo».

5 _{A/HRC/12/33. «El Consejo de derechos humanos (…) 5. Pide asimismo al mecanismo}

de expertos que prepare un estudio sobre la experiencia adquirida y las dificultades con que se tropieza para la plena aplicación del derecho de los pueblos indígenas a la educación, y que lo finalice en 2009».

6 _{A/HRC/15/36. «El Consejo de derechos humanos (…) 4. Pide también al mecanismo}

de expertos y al Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas que presten asistencia al Comité Preparatorio haciendo un examen y presentando recomendaciones como contribuciones al resultado de la Conferencia de Examen de Durban».

Si bien el tema del primer estudio, el derecho a la educación, fue esco- gido por el Consejo, el segundo estudio (sobre el derecho de participar en la

toma de decisiones) recoge una propuesta que el Mecanismo de Expertos7

había hecho al Consejo en su segunda sesión. El Consejo también aceptó la propuesta del Mecanismo de Expertos de realizar un estudio complementario sobre la participación en la toma de decisiones en el contexto de actividades

extractivas8_{. No obstante, desde el tercer estudio, los temas de estudios pare-}

cen surgir del propio Consejo, aunque también se observa una influencia del Mecanismo de Expertos. El modo de selección de temas consiste en que, en sus sesiones, el Consejo discute en una mesa redonda posibles temas y luego solicita al Mecanismo de Expertos la realización de un estudio.

En 2010, el tema seleccionado fue el papel de los idiomas y la cultura en la promoción y protección del bienestar y la identidad de los pueblos in-

dígenas9_{. En 2011, respaldado por una propuesta del Mecanismo de Exper-}

tos, se hizo un estudio sobre el acceso de los pueblos indígenas a la justi- cia. Asimismo, en el marco de la discusión sobre la Declaración, el Consejo aceptó la propuesta del Mecanismo de Expertos para la realización de un estudio sobre medidas de implementación de la Declaración.

2.2. El funcionamiento del Mecanismo de Expertos a partir de las

resoluciones

Al igual que el mandato, tanto la elección como el día a día del Meca- nismo de Expertos es muy semejante a la del Consejo Consultivo, si bien se han introducido matices solicitados en las demandas de los pueblos indí- genas. De esta forma se reconoce el derecho de los pueblos indígenas, me- diante sus organizaciones, a presentar y apoyar candidaturas individuales. Eso sí, son los Estados miembros del Consejo los que eligen a los miembros. ELECCIÓNDEEXPERTOS

Si bien el número y la selección de expertos siguen las mismas nor- mas generales de nombramiento de expertos en los diferentes mecanismos

7 _{Resolución 12/13 del Consejo de Derechos Humanos. «El Consejo de derechos huma-}

nos (…) Pide al Mecanismo de expertos que, de conformidad con su mandato, lleve a cabo un estudio sobre los pueblos indígenas y el derecho a participar en la adopción de decisiones, y que le presente un informe sobre la marcha de los trabajos en su 15.º período de sesiones y el estudio definitivo en su 18.º período de sesiones».

8 _{Resolución 18/8 del Consejo de Derechos Humanos.}

de derechos humanos que dependen del Consejo, la resolución recomienda

una consideración especial para los expertos de origen indígena10_{. Esta re-}

comendación es importante, puesto que la legitimidad del Mecanismo para las organizaciones indígenas depende, en buena medida, de que sean exper- tos indígenas reconocidos en sus continentes. De hecho, cuatro de los cinco expertos nombrados de 2009 a 2011 son de origen indígena. Y desde 2012, todos los expertos son indígenas.

La temporalidad del mandato de sus miembros ha sido modificada por el Consejo (resoluciones 12/13 y 15/7) con el fin de evitar que se renueven

todos los miembros al mismo tiempo11_{. Los expertos pueden ser reelegidos}

para un segundo mandato.

COORDINACIÓNCONEL RELATOR ESPECIALYEL FORO PERMANENTE SOBRELAS CUESTIONES INDÍGENAS

Como reconoció la resolución 6/36 del Consejo12_{, uno de los desafíos}

tradicionales del sistema de protección de los pueblos indígenas de la ONU radica en la falta de coordinación y sinergias entre los diferentes órganos es- pecializados. De esta forma, se ha dado el caso en el pasado de que el Foro

10 _{«El Consejo de derechos humanos (…) 3. Decide además que el mecanismo de exper-}

tos esté integrado por cinco expertos independientes cuya selección se llevará a cabo de con- formidad con el procedimiento establecido en los párrafos 39 a 53 del anexo de la resolución 5/1 del Consejo, de 18 de junio de 2007.» (…) «4. Recomienda encarecidamente que, en el proceso de selección y nombramiento, el Consejo tenga debidamente en cuenta los expertos de origen indígena; 6. Decide también que los miembros del mecanismo de expertos desem- peñarán sus funciones por un período de tres años y podrán ser reelegidos por un período adicional».

11 _{«El Consejo de derechos humanos (…) 8. Decide asimismo introducir mandatos es-}

calonados para los miembros del Mecanismo de expertos, teniendo presente la necesidad de asegurar la continuidad en su funcionamiento. Esta modificación prevista en la resolu- ción 12/13 entra en vigor en junio de 2011, a mitad del mandato de 3 años de sus miembros actuales según las modalidades siguientes contenidas en la resolución 15/7: «El Consejo de derechos humanos (…) «9. Decide, además, teniendo presente la necesidad de asegu- rar la continuidad del funcionamiento del Mecanismo de expertos, y de conformidad con el párrafo 8 de la resolución 12/13, que, si bien el mandato ordinario de los miembros del Mecanismo de expertos seguirá siendo de tres años, de conformidad con el párrafo 6 de la resolución 6/36 del Consejo, dos de los cinco miembros que serán elegidos en 2011 desem- pe ña rán sus funciones por un período de dos años, y que el escalonamiento de los man- datos lo definirá por sorteo el Presidente del Consejo después de la elección de los cinco miembros».

12 _{«El Consejo de derechos humanos (…) 5. Decide que, con miras a que el Mecanismo}

de expertos aumente la cooperación y evite duplicar la labor del Relator Especial sobre la si- tuación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas y del Foro Permanente, invitará al Relator Especial y a un miembro del Foro Permanente a estar pre- sente y hacer contribuciones en su reunión anual».

Permanente, el Grupo de Trabajo y el Relator Especial han realizado traba- jos en el ámbito de la educación sin que los trabajos de uno fueran la conti- nuación de los realizados con anterioridad por los otros órganos.

La resolución por la que se crea el Mecanismo de Expertos establece que tanto el Relator Especial como un miembro del Foro Permanente par- ticipen en sus sesiones. La participación del Relator Especial y del Foro Permanente facilita la colaboración. Así, tanto el Relator Especial como el Foro tendrán más facilidad para influir en el trabajo del Mecanismo de Ex- pertos y, a través de éste, en el Consejo de Derechos Humanos. Es una in- teracción bidireccional: al igual que el Foro Permanente y el Relator Es- pecial pueden influir en el trabajo del Mecanismo de Expertos, éste puede contribuir al de los otros dos mandatos, con mayor autonomía para fijar su agenda. Además de la colaboración en la realización de estudios, los tres mecanismos se encuentran una vez al año para tratar de la coordinación de sus mandatos y actividades.

SESIÓNANUAL, MÉTODOSDETRABAJOYPARTICIPACIÓN

El mandato establece que el Mecanismo de Expertos se reúna anual- mente. Asimismo, el Mecanismo de Expertos es permanente, lo que implica

que siempre está en funcionamiento y que no se trata de un órgano ad hoc

que sólo funciona bajo solicitud expresa.

El Mecanismo de Expertos tiene capacidad de establecer sus propios métodos de trabajo, si bien, al ser un órgano consultivo, no puede aprobar

ni resoluciones ni decisiones13_.

De acuerdo con la resolución 6/36, su primera sesión se desarrolló en tres días, pero a partir de su segunda sesión ésta es de cinco días, una vez al

año14_{. Las sesiones tienen lugar en el mes de julio con el fin de poder pre-}

sentar a tiempo su informe anual y estudios en la sesión de septiembre del

Consejo15_.

La resolución indica que sus sesiones anuales están abiertas a la parti- cipación de una amplia gama de actores en calidad de observadores. Están

13 _{El Consejo de derechos humanos (…) 7. Decide asimismo que, en el marco de su man-}

dato, el mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas establezca sus propios métodos de trabajo, si bien no podrá aprobar resoluciones ni decisiones».

14 _{«El Consejo de derechos humanos (…) 8. Decide que el mecanismo de expertos ce-}