2.1 Physical Processes
2.1.4 Surface Wind and Pressure
Por otro lado, y en todo el planeta, la experiencia política concreta ha demostrado que muchas veces la representatividad de la que goza un parlamento o un gobierno determinado se agota antes que el período constitucional correspondiente concluya. En el caso peruano, esto se hace patente si notamos como en muchas oportunidades los gobiernos sufren gran mella en su representatividad transcurriendo el tercer año de mandato. En especial respecto a los gobiernos relativamente recientes de Fernando Belaunde Terry y Alan García Pérez. En el primer caso, esta mella de representatividad se tradujo principalmente en el resultado de las encuestas de aceptación realizadas en el país, aceptación que llegó a reducirse hasta en un 20%; en los resultados de las elecciones municipales de 1983 - elecciones en las cuales la mayoría de los municipios fueron asumidos por miembros del APRA y de la izquierda -; y, sobre todo, en el porcentaje de votación obtenido por Acción Popular en las elecciones presidenciales y parlamentarias subsiguientes (no más del 7%). Asimismo, la merma de convocatoria del Gobierno aprista se hizo notoriamente visible en términos de aceptación popular (llegó a porcentajes de menos del 20%) y a través de los resultados electorales obtenidos por el Partido Aprista Peruano en las elecciones municipales de 1989. Esta situación genera, a nuestro entender, idéntico comentario a aquel que formuláramos cuando tratábamos lo ocurrido durante el gobierno del Fernando Belaunde33
33 El caso del gobierno de Fujimori es un tanto distinto, en primer lugar en cuanto a las especiales circunstancias que rodearon a su primera elección. Asimismo, el resultado de las elecciones municipales resultó ser un indicativo inadecuado para su gobierno. Ello, no tanto por pérdida de representatividad, sino más bien por el hecho que los votos del presidente no resultan endosables en el ámbito municipal, dada la personalización de su figura política. Al respecto: VOTO BERNALES, Andrés – Consultas de Marketing. Lima, Mercados Consultora y Publicaciones S.A., 2000, p. 83.
Como si lo antes señalado fuese poco, actualmente podemos notar una situación similar respecto del caso que venimos describiendo. El Presidente Toledo, y el movimiento político que él dirige, ha sufrido una importante merma en su representatividad, que llegó incluso a niveles inferiores al 15%. Si bien no es intención del presente trabajo el analizar las razones de la citada disminución, es preciso indicar que la misma se ha visto reflejada en el resultado de las recientes elecciones regionales y municipales, resultado que debería obligar al Gobierno al replantear el funcionamiento del mismo.
Desdichadamente, la situación no es privativa del Perú y se repite en gran parte de Latinoamérica. De hecho, la mayoría de países latinoamericanos adolece de una seria crisis de representatividad de sus respectivos titulares del Poder Ejecutivo. Solo cuatro países (Ecuador, Chile, Colombia y Brasil34) superan el 50% de aprobación popular. El resto está claramente por debajo de dicha línea. Por lo menos nueve países se encuentra por debajo de la línea del 30% y cinco de dichos países (Uruguay, Perú, Panamá, Bolivia y Guatemala) se encuentran claramente por debajo del 20% de aprobación popular35
Y es que, si asumimos que la razón de la existencia de los sistemas de representación política consiste en "simular" la decisión a la que habría llegado el electorado en su conjunto si se pudiese poner de acuerdo, esa justificación estaría comprometida si es que el Estado no puede ya simular la decisión respectiva. Lo que ocurre es que conforme aumenta la cantidad de ciudadanos, los costos que genera ponerse de acuerdo respecto a cuestiones de gobierno hacen inviable el modelo de democracia, pues se requerirían reuniones y votaciones para cada decisión a tomar. El sistema de sufragio universal, la creación de un Parlamento y los mecanismos legales de toma de decisiones estatales reducen tales costos. La solución legal simula el acuerdo
.
34 El caso de Brasil es absolutamente inusitado, puesto que el presidente Lula está frisando actualmente el 80% de aprobación popular. Algunos analistas políticos justifican este hecho en las políticas sociales instauradas por Lula, así como en el manejo responsable de las finanzas públicas.
35 La estadística que venimos reseñando ha sido tomada fundamentalmente del suplemento El Dominical del diario El Comercio, en su edición de fecha 25 de mayo de 2003, pp. 11 y ss.
al que llegarían los electores si pudiesen ponerse de acuerdo entre ellos36
El problema imputable al presidencialismo que encontramos a este nivel radica en la imposibilidad de realizar correcciones en momentos determinados. El partido que obtiene el poder en el Congreso y el Ejecutivo no va a modificar su composición y línea de comportamiento a menos que se den graves cismas en su interior. En consecuencia, la estructura de los órganos antes mencionados se va a mantener inmutable mientras dure el mandato de los mismos, sin importar el grado de aceptación ciudadana de la que gocen dichas instituciones
. Como resultado, tendría pues que recomponerse la representación a fin que el sistema pueda cumplir con el presupuesto antes indicado.
En este sentido, el Presidencialismo – cualquiera sea el contexto en el cual se haya implantado - dificulta e incluso impide la corrección de dichas crisis de representatividad en los momentos en que ello sea necesario. La dificultad para hacer cesar el mandato de cualquiera de los dos órganos que gozan de representatividad genera que en un momento determinado en el Estado se encuentren personas que no poseen respaldo efectivo en las preferencias del electorado.
37
Finalmente, mecanismos paliativos propuestos por ciertos autores no parecen ser suficientemente plausibles para corregir esta situación
.
38
36 Al respecto: GUZMAN NAPURI, Christian - "Una aproximación a la aplicación del análisis económico del derecho al derecho constitucional". En: Derecho y Sociedad Nro. 15. Lima, PUCP, 2000.
37 La preocupación por la necesidad de encontrar mecanismos para facilitar la mutua revocatoria de mandatos respecto al Presidente y el Congreso se ha hecho patente incluso en los Estados Unidos, donde el Comité sobre el Sistema Constitucional propuso la posibilidad de que el diseño permitiera la generación de nuevas elecciones en caso de la existencia de puntos muertos, en especial respecto del Poder Ejecutivo. Sobre el particular: LIJPHART, Arend – Modelos de Democracia. Barcelona: Ariel, 2000, p. 123.
38 MAINWARING, Scott y SHUGART, Matthew – Op. cit., pp. 46-47.
. La reducción de los mandatos en realidad no genera mayores ventajas, puesto que para asegurar correcciones se requerirían mandatos de tres años o menos,
para lo cual resulta incluso más conveniente virar hacia ejecutivos de naturaleza dual. Por otro lado, la revocatoria del mandato presidencial, que trataremos más adelante, es un mecanismo interesante, pero debe acompañarse de un conjunto adicional de reformas. Finalmente, la incorporación de mecanismos de revocatoria simultánea del mandato presidencial y parlamentario no acercaría a esquemas como el israelí, que la experiencia muestra que es abiertamente ineficiente, como veremos en el siguiente capítulo del presente trabajo.
3.
LA LEGITIMIDAD DUAL.
Por otro lado, en el Régimen Presidencial – sea en el modelo puro o en aquel que se encuentra modificado por la incorporación de elementos provenientes del régimen parlamentario – se generan serios inconvenientes como resultado de la llamada legitimidad dual, fenómeno por el cual, en las naciones con un sistema de gobierno de corte presidencial, tanto el Congreso como el Presidente de la República tienen la misma legitimidad democrática, derivada de ser ambos órganos elegidos directamente por el Pueblo39
En este orden de ideas, debemos indicar – como lo hemos señalado en el capítulo precedente - que la legitimidad dual no se da en naciones de sistema parlamentario, donde únicamente el Parlamento es elegido por el pueblo, en general el Gobierno procede del Parlamento y el Jefe de Estado goza de poderes muy limitados, puesto que en la generalidad de los casos no es elegido democráticamente. Es pues el Parlamento la entidad que goza de legitimidad democrática. Entonces, las discrepancias al interior del Estado en . En consecuencia, ambos organismos esgrimen reivindicaciones rivales, en especial ante una lógica de gobierno dividido, es decir, en la cual el Presidente carece de mayoría en el Parlamento.
39 SHUGART, Matthew y CAREY, John – Op. cit., pp. 32 y ss. LINZ, Juan - Op. cit., p. 13. MAINWARING, Scott y SHUGART, Matthew – Op. cit., pp. 38-39.
un sistema parlamentario son resueltas, o con la dimisión de gobierno o con una disolución parlamentaria. Curiosamente, cualquiera de las dos decisiones es tomada al amparo de una mayoría parlamentaria40
En consecuencia, de acuerdo a lo expresado en los párrafos anteriores, y en términos de democracia representativa, en el presidencialismo no existiría principio constitucional alguno que resuelva un eventual conflicto entre poderes
.
41
Ahora bien, el régimen presidencial puro, típicamente norteamericano, parece haber resuelto el problema a través de, entre otros mecanismos, la instauración de la elección indirecta del Presidente a través del Colegio Electoral y la existencia de partidos políticos que carecen de disciplina partidaria. Sin embargo, es necesario matizar esta afirmación. En primer lugar, la elección popular indirecta funciona en escenarios en los cuales la contienda electoral puede definir claramente a un vencedor. Caso contrario puede generar serios problemas de legitimidad, así como serias distorsiones, tal como ocurrió en el contexto de las recientes elecciones presidenciales norteamericanas, dada la diferencia que puede generarse entre la elección voto a voto y el esquema de elección estado por estado, a través del Colegio Electoral. Por otro lado, el sistema norteamericano, para funcionar, requiere no sólo partido débiles e indisciplinados, sino a demás una gruesa falta de
. De hecho, ambos órganos se creerían depositarios de la voluntad popular de manera simultánea. Como resultado, el sistema obtiene la solución al impasse recurriendo a mecanismos externos al mismo, como por ejemplo el golpe de Estado, en el cual instituciones que operan fuera del sistema político, como las fuerzas armadas, se irrogan una supuesta función de árbitros de aquel.
40 Como lo hemos visto en su momento, lo señalado es posible en especial si consideramos naciones en las cuales existe un sistema fundamentalmente bipartidista. Cuando ello no es posible, deben ensayarse esquemas racionalizados, a fin de evitar la inestabilidad política que puede generar un conflicto de poderes.
principios ideológicos. El resultado es la existencia de mecanismos de componendas, lo cual genera un Estado débil42
En este orden de ideas, es necesario señalar que la visión general en la que se ampara el sistema de gobierno materia de estudio se encuentra en franca revisión. Y ello porque aquella visión romántica de la política en términos del comportamiento del funcionario público de acuerdo a
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Análisis funcional de la legitimidad dual.
Ahora bien, podemos esbozar una explicación al fenómeno que venimos comentando desde el punto de vista del análisis funcional. En primer lugar, el comportamiento racional de los funcionarios públicos los va a llevar a buscar el máximo provecho del cargo que ostentan, máximo provecho que está relacionado con la cuota de poder de la que gozan en relación con el órgano estatal al cual pertenecen. Siendo esto así, y si es que nos referimos a la representación parlamentaria, el congresista entenderá que su cuota de poder aumentará conforme aumenta el peso relativo del Congreso respecto al Gobierno.
En cuanto al Gobierno, en el sistema presidencial no se puede hablar de una organismo colegiado, sino más bien de un solo personaje, el Presidente, el cual, al estar premunido de la legitimidad que da el voto popular, buscará también elevar al máximo la cuota de poder de la que goza. Si el Presidente carece de mayoría parlamentaria, empleará los mecanismos que el sistema le facilita hasta el límite de lo permisible, en especial las facultades legislativas. Dado que los costos de toma de decisión a nivel del Gobierno son menores que en el Parlamento, la velocidad de reacción siempre va a ser más rápida en aquel. El problema de la mayoría de regímenes latinoamericanos es que se están diseñando paulatinamente de tal manera que, en la generalidad de los casos, sea el Presidente el que salga victorioso del conflicto.
42 SARTORI, Giovani – Op. cit., p. 104.
consideraciones de interés público ya no puede sostenerse más43. El político en general es un ser humano como cualquier otro, cuyo comportamiento racional lo obliga a buscar el máximo provecho de las situaciones que se presentan, maximizando su posibilidad de obtener cargos e influencia en la toma de decisiones44. El Gobierno siempre actúa para maximizar su caudal de
votos: es un empresario que vende política a cambio de votos en lugar de sus productos a cambio de dinero45
En consecuencia, el presidente latinoamericano, en términos particulares, va ha buscar emplear el poder del que goza hasta el límite. Suponer que el Gobierno va a limitarse de manera espontánea implica desconocer el carácter racional del comportamiento del titular del mismo, al cual hemos hecho referencia en el párrafo anterior. En la práctica, el resto de miembros del poder ejecutivo – sean ministros o secretarios – carecen de peso específico propio, pues normalmente el jefe de Estado es además líder del partido en el poder y en consecuencia dichos miembros no ejercen contrapeso alguno al poder presidencial. En suma, en el presidencialismo no existe funcionario alguno que cumpla un papel mediador – un poder neutral - y que pueda incentivar un comportamiento adecuado por parte de los actores políticos
. Que el Gobierno maximice o no el bienestar social – con todas las dificultades que este concepto conlleva – depende de cómo la competencia política influye en su actuación.
46.
43 BUCHANAN, James – Op. cit., pp. 1-20.
44 COLOMER, Joseph y NEGRETTO, Gabriel – Op. cit., p. 37.
45 DOWNS, Anthony – “Teoría económica de la acción política en una democracia”. En:
Diez Textos de Ciencia Política. Barcelona: Ariel, 1992, p. 96.
46 La preocupación por un jefe de Estado, elegido por el pueblo, que desempeñe un rol neutral o mediador no es ninguna novedad. Ya importantes gestores del pensamiento político como Constant o Stuart Mill se habían pronunciado sobre dicho tópico. Asimismo, en la primera mitad del siglo XX, constituciones como las de Austria o la alemana de Weimar - no obstante el desastroso resultado de esta última - respondían a dicha preocupación. Sobre el particular: PEREZ SERRANO, Nicolás – Escritos de Derecho Político. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1984, p. 162 y ss.