Promedio mundial África Subsahariana Asia (excluyendo Oriente Medio) Oriente Medio y Norte de África Centroamérica y Caribe América del Sur América del Norte Europa Oceanía 0 100 200 300 400 500 600 81 153 9 23 42 85 22 104 35 157 60 158 493 432 196 449 331 543 Usuarios de Internet
Subscripciones de teléfonos móviles
Uso por cada 1.000 personas
muy específicos. De hecho, las ONG no siempre mantienen con éxito su independencia y su capacidad de hablar libremente cuando traba- jan con patrocinadores de empresas o del gobierno o con adinerados filántropos privados de los que aceptan financiamientos. Por ejemplo, una ONG llamada the Greening Earth Society –muy patrocinada por la industria estadounidense del carbón– defiende la tesis de que el calentamiento global es bueno porque mejorará el crecimiento de la vegetación (World Wacht 1999:2). La autodenominada organización popular People for the West (actualmente ha cambiado el nombre a People for the USA) exige que las empresas mineras tengan mayor acceso a los terrenos, pero también ella recibe apoyo económico preci- samente de compañías mineras.
A veces es difícil decir exactamente a quién representa un deter- minado grupo de la sociedad civil, y con qué eficacia defienden a sus representados (Brown y Kalegaonkar 2002:25). Los grupos naciona- les e incluso internacionales de la sociedad civil pueden reivindicar que representan a la población local –por ejemplo a las personas de bajos réditos económicos o a los grupos indígenas– pero luego tienen el fallo de no consultarles, o de representarles sólo para determina- dos intereses.
Este problema de representación se extiende a las redes interna- cionales de ONG. Antaño las ONG más importantes y ricas del Norte dominaban dichas redes, suscitando la cuestión de si podían ser repre- sentantes coherentes de las prioridades de los países del Sur. A finales de los años ochenta y principios de los noventa los grupos pro derechos humanos y del medio ambiente aunaron fuerzas contra los planes de la compañía petrolífera Cocono de perforar en la selva tropical de Ecua- dor. Estados Unidos y las ONG europeas eran actores activos e influ- yentes en esta campaña, pero como suele ocurrir, tenían poco contacto con el grupo indígena local –el pueblo Huaorani– en cuyo territorio se iba a perforar. Por consiguiente, a menudo no tenían en cuenta conve- nientemente los intereses de los Huaorani al elegir las estrategias de acción o negociación (Jordan y van Tuijl 2000:2061).
El dominio de las ONG del Norte también se ha proyectado his- tóricamente en los círculos oficiales. Más del 85% de las ONG con
status consultivo en ECOSOC son del Norte (Edwards y Gaventa
2001:9). Asimismo, de las 738 ONG acreditadas en la Conferencia Ministerial de Seattle (Washington) de 1999 de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el 87% acudió desde los países indus- trializados (PNUD 2002:8). Este problema parece estar disminu- yendo a medida que las ONG del mundo en desarrollo aumentan en número y capacidad (Florini 2000; Anheier et al. 2001:111). La mayo-
ría de las ONG que participó en las negociaciones de la Convención para Combatir la Desertificación a principios de los noventa prove- nían del Sur (UNCCD 2003) y miles de ONG de esa zona asistieron a la conferencia WSSD en 2002.
Algunas ONG carecen de legitimidad y de representados reales. En algunos lugares han proliferado no tanto por motivos comunitarios, sino para aventajarse de los fondos disponibles, de los menores impuestos y de las oportunidades de empleo. Dichos grupos no pueden llevar a cabo en serio una misión social ni de bien común. De hecho, es posible que pretendan competir con las empresas con ánimo de lucro (Brown et al. 2000:12; Anheier et al. 2001:198). El resultado podría ocasionar la duplicación de programas y el derroche de los esfuerzos.
¿ P o d e m o s f i a r n o s d e l a s O N G ? ¿ S o n r e s p o n s a b l e s ?
Los grupos de la sociedad civil no son siempre intermediarios honrados. Las ONG que rivalizan por la atención de los medios de comunicación y de los donantes de fondos en ocasiones podrían usar tácticas e infor- mación que son más alarmistas que realistas. Por ejemplo, Greenpeace perdió credibilidad en 1995 cuando tuvo que admitir la inexactitud de algunas reclamaciones que hizo a Royal Dutch Shelly acerca de sus pla- nes de eliminar la plataforma petrolífera costanera de Brent Spar en el Atlántico Norte (Keohane y Nye 2001:225). Greenpeace había sobresti- mado cuantiosamente la cantidad de petróleo desechado que permane- cería en la plataforma. Por otro lado, muchas ONG comprenden que se arriesgan a perder su reputación cuando sesgan los resultados o brin- dan datos inexactos y, por consiguiente, se esfuerzan por brindar infor- mación fidedigna y libre de prejuicios (Diamond 1994:10).
La transparencia y la responsabilidad también pueden crear pro- blemas. Es posible que algunos grupos de la sociedad civil no den información precisa sobre sus fuentes de financiación, o cómo esco- gen los proyectos y gastan sus presupuestos; o que no mantengan contactos regulares con sus socios o donantes a través de hojas infor- mativas, informes de fin de año u otros métodos, por lo que perma- necen aisladas de aquellos cuyo servicio reivindican. Por ejemplo, un reciente estudio sobre las ONG asentadas en Kenia reveló que era imposible rastrear a fondo las fuentes y gastos de la mayoría de las ONG, y a menudo resultaba difícil obtener información sobre sus actividades (Kunguru et al. 2002). De hecho, existen en el mundo muchos grupos que no poseen ningún mecanismo formal de rendi- ción de cuentas tales como elecciones, interventores o comités de vigilancia. En general, esto se debe a que son organizaciones peque- ñas con presupuesto limitado y a su falta de capacidad, pero algunas de ellas están implicadas en prácticas corruptas, asignando los fon- dos como quieren bajo la guisa de servicio a la comunidad.
Los donantes, los miembros y los socios colaboradores pueden cola- borar para hacer responsables a los grupos de la sociedad civil de sus acciones y de la exactitud de su investigación asistiendo a las juntas directivas, exigiendo informes de los progresos y participando en las sesiones internas sobre estrategia. Los financiadores tienen una herra- mienta poderosa de imputabilidad por su capacidad de retirar el apoyo financiero. Aun así, puede resultar difícil, si no imposible, para los finan- ciadores y seguidores saber cómo se toman las decisiones y se gasta el dinero en muchos sitios remotos donde trabajan las ONG, o cómo deter- minar si el trabajo se ha realizado debidamente y con eficacia.
D i s e n s i ó n y d i s c o r d i a
Las ONG no siempre se ponen de acuerdo sobre cómo resolver los problemas medioambientales. Puede ser que las ONG ecologistas del Sur tengan intereses más pragmáticos en la conservación medioam- biental que sus colegas del Norte. O que las ONG de ambos hemisfe- rios estén de acuerdo en la existencia de un problema, como el cam- bio climático, pero no en su solución. En ocasiones las ONG definen sus problemas o metas con miras muy estrechas o cierran los ojos a las posibilidades beneficiosas de trabajar con otros. En la República Dominicana, por ejemplo, el plan de una ONG para construir una carretera ayudó a algunos lugareños a llegar hasta el mercado, pero también creó problemas de erosión en los pueblos vecinos no involu- crados en el programa (Brown y Kalegaonkar 2002:235-236).
Con frecuencia las ONG tienen objetivos y opiniones contrarios, así de simple. Cuando en 1988 la compañía estadounidense Scott Paper propuso crear una granja de árboles y una fábrica de pulpa en el sudeste de Indonesia, una coalición de ONG locales aceptó final- mente la propuesta, trabajando con la compañía para reducir los cos- tos medioambientales del proyecto, aumentando los beneficios loca- les en el empleo. Sin embargo, otras ONG internacionales hicieron
una campaña para bloquear totalmente la plantación por creer que el desarrollo forestal a gran escala y de cualquier tipo estaba injus- tificado (Jordan y Van Tuijl 2000:2059-2060).
No está mal que surjan disputas entre los grupos de la sociedad civil. La contribución de la sociedad civil a la correcta gestión ambien- tal se fortalece con la diferencia de ideas, el debate y la crítica. Pero la discordia y las posiciones contradictorias pueden provocar la pérdida de oportunidades para realizar políticas progresistas futuras con las que lograr avances en materia ambiental. Una colectividad de ONG ecologistas fragmentada suele ser casi siempre ineficaz; por el contra- rio, los grupos civiles unidos y coordinados pueden articular y perse- guir las estrategias más influyentes (Brown y Kalegaonkar 2002:235–236). En relación con la política global y nacional, una de las mayores barreras para que las ONG ejerzan influencia política es su desunión en la mesa de negociaciones (Vanasselt 2002:157).
¿ A c e p t a d a s o m a r g i n a d a s ?
La capacidad de los grupos de la sociedad civil para organizarse e incidir en los resultados medioambientales varía muchísimo por paí- ses y regiones. En algunos países las ONG son una presencia acep-
F i g u r a 4 . 3 . M á s O N G p u e d e n p a r t i c i p a r e n l a s r e u n i o n e s
d e l a s N a c i o n e s U n i d a s
1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 Núme ro d e ONGONG con estado consultivo en ECOSOC
Con asignaciones específicas - ONG con asignaciones específicas menores que pueden contribuir ocasionalmente en temas
específicos de Naciones Unidas.
General - ONG grandes e internacionales que trabajan con diversos tipos de problemas.
Especial - ONG más pequeñas que tienen competencias especiales en menos campos de actividad de NU.
Total - ONG con estado consultivo en ECOSOC
Fuente: Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, Sección de ONG, según informa Willetts 2002.
La movilización de las ONG, catalizada por la presencia impresionante de ONG en la Cumbre para la Tierra de Río de 1992, se aceleró en otras conferencias durante la década siguiente, incluyendo la Cumbre de Viena para los Derechos Humanos (1993), la Cumbre de El Cairo para la Población (1994), la Cumbre de las Mujeres de Beijing (1995), La Cumbre de Estambul sobre el Asentamiento Humano (1996) y la Cumbre de Johannesburgo (2002).
tada y autorizada. Pueden presumir del número de socios y de presu- puestos de millones, y tienen acceso veloz a las tecnologías de la infor- mación mejores y más modernas. En otros países, el control guberna- mental es muy fuerte y las organizaciones civiles son débiles.
Los contextos políticos y sociales son factores determinantes del equilibrio de poder entre los gobiernos y los grupos civiles. Por ejem- plo, los Estados Unidos tienen una larga tradición en grupos de inte- rés públicos financiados y gestionados privadamente y con una serie de mandatos para trabajar en una gran variedad de asuntos. Pero en el este y en el sudeste asiáticos, el Estado centralizado limita por lo general, el ámbito de la participación de las ONG en las decisiones relacionadas con problemas sociales y política pública. Los motivos e intenciones de los grupos sin ánimo de lucro se consideran sospecho- sos y los gobernantes son reticentes a colaborar activamente con las ONG (Baron 2002).
Puede que los gobiernos acepten a las ONG que se dedican a suministrar servicios sociales y a entregar programas de ayuda, o a las que no amenazan la autoridad estatal, pero muestran su hostili- dad a los grupos de apoyo que podrían desafiar la política guberna- mental (Banco Mundial y ICNL 1997:3, 5, 9). Así, cuando una ONG de Tanzania conocida como Equipo de Acción Ecologista de los Abogados reveló las irregularidades existentes en relación con la lixi-
viación con cianuro en una mina de oro cercana al lago Victoria, el gobierno emitió órdenes de detención contra los líderes de dicha ONG con cargos de sedición (Lissu 2002).
Algunos gobiernos niegan a las asociaciones civiles la autonomía total del Estado. India restringe la cantidad de fondos que las ONG nacionales pueden recibir de los donantes extranjeros. Al mantener a las ONG en una situación de dependencia del Estado desde el punto de vista financiero, operativo y de legitimación, los grupos civi- les ven restringida su función de informadores y supervisores inde- pendientes (Petkova et al. 2002:116). Egipto e Indonesia tienen un historial de sistemas autoritarios en los que el gobierno normal- mente crea, organiza, autoriza y financia a los grupos de interés (Diamond 1994:13). China y otros países también tienen ONG “patrocinadas por el gobierno”. A pesar de que estos grupos ecologis- tas “semipúblicos” o “semioficiales” no puedan ser independientes, tienen margen para ser eficaces dadas sus conexiones de alto nivel. No obstante, es poco probable que tales organizaciones se opongan con decisión al sector estatal o empresarial, por lo que el alcance de su trabajo puede resultar limitado (Ho 2001:911, 915-916).
En general, los gobiernos han abandonado la actitud de hostili- dad real contra el activismo ecológico o las organizaciones civiles; aún así, utilizan una serie de reglas y normas de forma rutinaria que
A u m e n t a l a l i b e r t a d d e p r e n s a
L
a libertad de prensa y el acceso a Internet son factores decisi- vos que afectan a la capacidad de la sociedad civil de incidir en las decisiones ambientales y fomentar una mayor participación pública. En principio, los medios de comunicación suelen ser la fuente principal de información medioambiental para una comunidad, traduciéndose normalmente en mayor libertad de los medios de co- municación, en información más precisa y completa y, posiblemente, más fidedigna.Por lo general, la libertad de prensa es uno de los medios más efi- caces de exponer los problemas ambientales ligados a las políticas estatales. Por medio de ella se ayuda a los grupos ecologistas y a otras organizaciones no gubernamentales a presentar su caso ante la opinión pública, y a reforzar la vigilancia sobre las actuaciones del gobierno y las empresas. En 2000, por ejemplo, las ONG de todo el mundo llamaron la atención de los medios de comunicación sobre un gran derrama- miento de cianuro de una mina rumana en los ríos Tisza y Danubio. La cobertura mediática consiguió que la opinión pública se interesase por la relajada situación en Rumanía de los temas de supervisión de minas y planificación de emergencias, lo que condujo a la colaboración esta- tal con las ONG en un nuevo programa para abordar los problemas de seguridad y riesgo en materia ambiental (REC 2001:3-4, 13-15).
Una prensa activa y libre puede contribuir también a cambios socia- les de primer orden, y puede ayudar a limitar los abusos del gobierno, ya sean éstos de tipo ambiental o social. Así, en 2000, unos periodistas independientes publicaron información sobre la corrupción guberna- mental y los abusos de los derechos humanos en Perú y Yugoslavia, colaborando al derrumbe de dichos regímenes (Freedom House 2001:5).
La buena nueva es que la libertad de prensa está aumentando prác- ticamente en todo el mundo. Según el estudio anual sobre la libertad de prensa llevado a cabo por Freedom House en 186 países, el número de naciones que en 2001 tenían considerable libertad de prensa alcanzó el nivel más alto desde hace una década. El estudio estimó que la prensa era “libre” en 75 países; en 50 era “parcialmente libre” y en 61 las res- tricciones nacionales a periodistas y publicaciones evidenciaban que la prensa “no era libre” (Sussman y Karlekar 2002:5).
Resulta impresionante el movimiento global al alza del número de países con libertad de prensa, dado el aumento de la atención a la seguridad del Estado tras los ataques terroristas del 11 de septiem- bre de 2001 en los Estados Unidos. No obstante, ese nuevo enfoque sobre la seguridad no ha sido completamente benigno. El estudio de Freedom House reveló que en Estados Unidos el acceso de los medios de comunicación a la información había disminuido ligera- mente como respuesta a la “guerra contra el terrorismo.” En otros países ha continuado el avance de concesión de libertad de prensa; así, Chile derogó una sección polémica de su Ley para la Seguridad del Estado que criminalizaba a cualquiera que “insultara” a un fun- cionario estatal. Sin embargo, en muchos países, las leyes contra el libelo y las leyes de la seguridad del estado demasiado restrictivas impiden que los medios de comunicación informen sobre la corrup- ción o la malversación estatal (Sussman y Karlekar 2002:7, 50).
Por lo que se refiere a la calidad y magnitud de la cobertura mediá- tica de los problemas ambientales, las tendencias son dispares. El periodismo ambientalista en Asia se beneficia ahora de varias organi- zaciones sostenedoras que proporcionan servicios a periodistas, incluido El Foro de Periodistas Ambientalistas de Asia del Pacífico y la
impiden el desarrollo de este sector y descorazona el trabajo de los defensores del ambiente. En algunas partes de África, Medio Oriente, China y otros países, los gobiernos autoritarios recortan drásticamente las actividades de la sociedad civil y su influencia (Mathews 1997:53). Los límites a la libertad de expresión y a la liber- tad de asociación hacen imposible crear grupos de voluntariado (véase Figura 4.4) (Anheier et al. 2001:263-266). Las ONG de Ghana, Kenia, Sudáfrica, Pakistán e India han luchado por detener el pro- pósito de los gobiernos de reducir el espacio legal en que opera la sociedad civil (véase Recuadro 4.4).
Los gobiernos también pueden impedir el trabajo de las ONG por medio de leyes que regulen dichas organizaciones y fijen su acceso a los fondos (Banco Mundial y ICNL 1997:9). Pero las leyes fiscales sí pueden ayudar a las ONG. Los Estados Unidos y Europa proporcio- nan un tratamiento fiscal favorable, permitiendo que las contribu- ciones a las ONG sean desgravables, lo cual fomenta las donaciones. Los países del Este asiático, por su lado, normalmente limitan la des- gravación de las donaciones a ONG o a otras organizaciones sin ánimo de lucro (Barón 2002).
Las leyes para registrar las ONG son también muy diversas. Las leyes chinas de 1998 para registrar las organizaciones sociales exigen que las ONG estén patrocinadas por una institución, que tengan
menos de 50 miembros y un mínimo de recursos financieros. También desaprueban la existencia de dos organizaciones que trabajen en el mismo campo o sector y en la misma jurisdicción. Las organizaciones que quieren evitar dichas restricciones y no se registran quedan fuera de las relaciones contractuales, como obtener líneas telefónicas o arrendar espacio para oficinas; tampoco pueden ofrecer beneficios per- sonales como pensiones y seguros médicos, o tener su propia cuenta bancaria, resultándoles difícil poder encontrar personal y financiación (Ho 2001:903-905). Por el contrario, Japón redujo los requisitos finan- cieros para el registro de las ONG en 1998 (Florini 2000:219).
Otro mecanismo de control son los límites impuestos por el gobierno para la duración de una organización civil. En Ruanda nin- guna ONG puede existir más de tres años y en Kenia las ONG deben registrarse de nuevo y volver a pagar una cuota cada cinco años (Banco Mundial y ICNL 1997:39). A veces, en el pretendido interés de la rendición de cuentas, los gobiernos ejercen una vigilancia opre- siva sobre las actividades de las ONG. Vietnam y Tailandia obligan a las organizaciones sin ánimo de lucro a archivar las actas de las reuniones anuales. Japón y Corea exigen que se archiven los estados de cuenta de las actividades propuestas y de los presupuestos para el año siguiente. Indonesia exige a dichas organizaciones obtener el consentimiento del gobierno antes de recibir fondos del extranjero
Cadena Asiática para la Comunicación Ambiental (ADB 2001:36). Esto es relevante porque las historias de medio ambiente en los medios de comunicación han sido un factor clave para el crecimiento del movi- miento ecológico en la región de Asia-Pacífico (ADB 2001:36). En los países de Europa Central y Oriental algunos periódicos y los programas de televisión han establecido programas regulares sobre el medio ambiente. Pero en la mayoría de los países, los periódicos u otros medios tienden sólo a cubrir las noticias ambientales ocasionalmente, centrándose principalmente en los accidentes y en las polémicas, en lugar de hacerlo en los auténticos problemas ecológicos o en las polí- ticas que se requieren para abordarlos (SustainAbility 2002:8-14).
L a l i b e r t a d d e u s o d e I n t e r n e t e s m u y d i s p a r
Aun cuando es relativamente nueva, Internet supone ya un instru- mento importantísimo para extender la democracia ambiental y capa- citar a las ONG. Pero, al igual que los medios de comunicación, los usuarios de Internet podrían estar sujetos a constricciones impuestas por el gobierno sobre a quién pueden contactar, qué sitios visitar y qué información pasar.
Los resultados de una de las primeras evaluaciones internaciona- les sobre la libertad de uso de Internet muestran que aunque las res- tricciones gubernamentales de acceso a Internet o a los contenidos de Internet son escasos, no existe amplia libertad para acceder a