T ABLE 6.5 M EASUREMENTS FOR THE C ODES

Para que en el pals haya desarrollo, es necesario que se empiece por la base, y la base la constituyen los municipios. Fomentar el desarrollo en los mismos, quiere decir que se haga valer lo establecido en la Constitution Polltica de nuestra nation, respecto de considerar al municipio como la esencia de la division territorial asi como de la organization politica y administrativa de los estados y como tambien de los factores elementales para darle libertad y autonomia.

Estos factores no se reducen simplemente a la utilization y apUcacion de tecnicas financieras y administrativas de caracter general, sino que se refieren a propuestas de tipo y aplicacion generica y que han mostrado su fase eficiente e ineficiente para resolver los problemas que enffentan los municipios en nuestro pais ante la contrastante gama de heterogeneidades que los mismos tienen. De esta forma, la utilization de modelos organizacionales se localiza en contextos perfectamente bien definidos social, politica, economica, juridica, fmanciera y culturalmente hablando.

Desde esta perspectiva, resulta totalmente incongruente que la estructura de las instituciones, asi como las relaciones que se dan entre los niveles de gobiemo y el orden federal, interactuen en innumerables ocasiones sin considerar estas diferencias. El grado de profundidad y la forma de apreciacion

sobre la problematica municipal nos brindan una panoramica mas completa y equitativa para elaborar un diagnostico y, de esta forma, poder implementar programas de mejoramiento local.

Los municipios en nuestro pais, como ya se comento con anterioridad, desempenan un papel importantisimo en el desarrollo de programas que se elaboran y aplican por el gobiemo tendiente a la satisfaction de las demandas de la poblacion dentro de una relation estrecha gobiemo-pueblo, y se conjugan intereses de la poblacion, asi como la interaction dentro y entre gobiemos.

“Considerando la importancia que tienen las instancias gubemamentales y tambien algunos servicios publicos (porque en realidad, aunque todos son importantes, unos lo son mas que otros), algunas otras propuestas de prestacion son:

❖ Directa.- Bajo esta forma de prestacion el Ayuntamiento se responsabiliza en forma absoluta de todo el proceso de prestacion de servicios. Uno de los inconvenientes que presenta esta forma de otorgamiento del servicio es el problema burocratico, es decir, la cantidad de tramites a los que esta sujeta la prestacion del servicio publico, asi como la lentitud en su desarrollo, ya que quienes son los encargados de Uevar a cabo esta funcion no le dan la debida importancia y el alcance que tiene la falta de prestacion.

♦♦♦ Concesion.- Mediante ella el Ayuntamiento cede a una persona flsica o moral, la prestacion o el manejo, parcial o total, de la prestacion del servicio publico mediante el establecimiento de un

contrato. Este contrato debe ser elaborado y revisado minuciosamente, a fin de no dar oportunidad al concesionario de fijar libremente las tarifas por la prestacion del servicio; por otra parte, la asignacion de la concesion se debera llevar a cabo mediante licitacion publica y cumpliendo con todos los lineamientos que marcan las leyes respectivas.

*♦* Convenio con el Estado.- Con este mecanismo se establece un nexo entre el Ayuntamiento y el Gobiemo Estatal. Por lo general supone para el municipio un puente de ayuda para el traslado total o parcial de la prestacion de algun servicio publico al estado ante la imposibilidad -financiera, tecnica, administrativa, etc.- de cubrirlo con sus propios medios. En este caso, se debera tener bien claro los servicios que va a prestar el municipio y los servicios que va a prestar el estado pues, como ya se ha comentado en ocasiones anteriores, si los municipios contaran con suficientes recursos financieros, seria mas facil la prestacion de los servicios que le corresponden.

❖ Acuerdos Intergubemamentales.- En esta figura el gobiemo municipal paga a otra instancia (estatal o federal) por el suministro de algun servicio. En este esquema, se presenta la situation del traslado de los recursos “de un bolsillo al otro”; es decir, el gobiemo aunque se trate de distintos niveles (federal, estatal o municipal) le paga al gobiemo, y todo queda “en familia”. Aqui la problematica tambien es el aspecto burocratico, los tramites tan

lentos y las relaciones politicas con que cuente el municipio respecto a los otros sectores gubemamentales o instituciones.

v Organismo Descentxalizado.- Cuando se selecciona este sistema de prestacion se crea un organismo con cierta autonomia para proveer el servicio. La pregunta que surge de este modelo es: ^hasta que grado de descentralizacion es conveniente, sin que se pierda el control por parte del municipio para la prestacion del servicio publico? Pues se entiende que un organismo descentralizado, debe tener cierta libertad y debe por lo tanto asumir la responsabilidad de producir el servicio y, en todo caso, cobrar por el mismo, pero cantidades que sean proporcionales al tipo y calidad de servicio prestado.

❖ Empresa Paramunicipal..- En este caso la transferencia de la prestacion del servicio publico se hace a una empresa, representada por un Consejo ejecutivo. Por ello, la caracteristica que presenta esta modalidad es la de recuperar los costos de los servicios prestados mediante una cuotas o tarifas que, al igual que el ejemplo anterior, resulten ser proporcionales al tipo y calidad de servicio prestado, esta modalidad tambien debe tener autonomia en su funcionamiento, pero con ciertas condiciones perfectamente claras.

♦ Fideicomiso.- Mediante el fideicomiso se colocan recursos fmancieros en una institution crediticia, la que se encarga de administrarlos para generar excedentes, los cuales se destinan a la

prestacion de un determinado servicio. Es de todos sabido que cuando se manejan recursos financieros, y sobre todo del gobiemo (federal, estatal o municipal), se corre el riesgo de incurrir en malos manejos de los mismos por parte de los encargados de ello, por lo que se recomienda que quienes sean los encargados de dicho manejo sean personas honradas y responsables, ademas de conscientes y conocedoras de la importancia que ello representa y de las consecuencias que tiene, tanto social, economico, legal y politicamente hablando el hecho de no hacerlo correctamente.

❖ Asociacion Intermunicipal.- Este mecanismo constituye una forma de coordination entre dos o mas Ayuntamientos para conjuntar estrategias, unificar esfuerzos y coordinar recursos en la solution y/o prestacion de un servicio publico dado. En este caso, los integrantes de las asociaciones intermunicipales deben ser personas preparadas y conocedoras del trabajo que van a desempenar; sobre todo, sin tendencias partidistas ni intereses personales (cosa que no es muy facil de llevar a cabo), ya que ello daria al traste con los objetivos para los que se crearia dicha asociacion.

❖ Coinversion.- Confluye el interes gubemamental para prestar un servicio con el interes de un particular por participar en un proyecto o proceso publico.”41 Aqui podemos caer tambien en el problema

Garcia (1994), pp. 5-6

que plantea el modelo de Concesion, ya que pueden existir intereses personales de algunos fimcionarios o intereses partidistas que impidan el buen otorgamiento de los servicios publicos a la poblacion.

Otra altemativa para poder contar con recursos financieros, y dado el problema que enfrentan los municipios, referente a la falta de liquidez para desarrollar adecuadamente su labor, ademas de las propuestas anteriormente mencionadas, y de las participations que le otorgan los niveles de gobiemo tanto federal como estatal, estos pudieran recurrir a otra forma de obtener ingresos como lo es el endeudamiento publico.

De esta forma, los ingresos que son propios de forma ordinaria como son los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, forman el aspecto principal de los ingresos brutos, que no estan condicionados y que los puede utilizar libremente en lo que considere conveniente. “Por lo que hace al endeudamiento (ingresos extraorclinarios) este proviene directamente de la banca comercial o de la banca de desarrollo, tanto para el caso de los estados como de los municipios, con previa autorizacion de sus correspondientes congresos estatales”.42

Pero esta posibilidad de endeudamiento publico, se ve limitada nada menos que por la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en los articulos 73 fraccion VIII que establece que “el Ejecutivo pueda celebrar emprestitos sobre el credito de la Nation”43 y 117 fraccion VIII. “los estados y

42 R ios (1998), pp. 29-48

municipios no podran contraer obligaciones o emprestitos sino cuando se destinen a inversiones publicas, productivas, inclusive los que contraigan los organismos descentralizados y empresas publicas”.44

Esta situation establece perfectamente la limitante a los municipios de endeudarse pero, si no fuera asi, ^que caracteristicas debe tener un municipio para poder contraer deuda publica?, ^con que bienes puede el municipio avalar el pago de su deuda?, ^hasta que cantidad un municipio puede endeudarse?; la respuesta a estas y otras preguntas que pudieran surgir son motivo de discusion por parte de los especialista en el tema.

En el caso de que los municipios no pudieran adquirir deuda publica la CPEUM no prohibe a los estados y municipios la altemativa de emitir bonos u otro tipo de titulos de deuda publica, siempre que esto no signifique adquirir obligaciones o emprestitos con gobiemos, sociedades o particulares extranjeros, como lo marcan los articulos anteriormente mencionados, sino que deben ser pagaderos en moneda nacional y dentro de la Republica Mexicana; ademas se requiere la autorizacion previa del Congreso Estatal.

Dado lo anterior, vemos la posibilidad de que tanto los gobiemos estatales como los municipales puedan recurrir a otras altemativas de fmanciamiento extemo como lo es cotizar en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), offeciendo utilizar las ganancias provenientes de dichas inversiones, en obras y servicios que beneficien a la poblacion ya que ello les puede convenir para obtener costos menores de fmanciamiento, considerando algunas condiciones de caracter economico en cierta forma favorables como son:

44 Constitucion Polltica de los Estados Unidos M exicanos (1999), p. 112

❖ Poder obtener las grandes cantidades de recursos financieros que demanda la construction de inffaestructura publica.

❖ Estructurar las perspectivas de financiamiento a largo plazo que se requiere para esos planes o proyectos y, de esa manera, obtener los recursos necesarios para su ejecucion.

❖ Tratar de elegir la mejor option para decidir los pasos a seguir, con miras a obtener algun financiamiento gubemamental y cumplir con losprogramas de obra publica establecidos.

Respecto de lo anterior, Coase establece que, si nos situamos en un mundo ideal sin costos de transaccion, estariamos en “una etapa del pensamiento”, la base de este supuesto esta en “al ignorar los costos de transaction, podra apreciar(se) su importancia, podra visualizar(se) Jos arreglos que necesitan realizarse”.45 Con base en esta ultima propuesta de financiamiento (BMV), el aspecto institutional tiene un papel muy importante como argumento extemo, como lo son los estlmulos que se encuentran en al actual federalismo fiscal, o el impacto que tiene en el proceso de su implementacion.

Desafortunadamente, la falta de una disciplina de mercado que ayude a encauzar de una forma por demas optima la toma de decisiones para que los gobiemos municipales se endeuden, nos lleva a la determination de que posiblemente el mercado de los bonos municipales no sea una altemativa que se

pueda llevar a cabo en un plazo relativamente corto. No obstante, algo se podria hacer en el caso de municipios que tengan recursos para poder liquidar las deudas adquiridas (que son muy pocos), por medio de la manipulacion de elementos institucionales intemos, partiendo de casos exitosos como el municipio de Guanajuato en 1997, el cual emitio bonos de riesgo-proyecto y elaboro un diseno flexible de contrato de fideicomiso, el cual no solamente le da la facilidad de negociacion entre diversos agentes economicos que incluyen al gobiemo, sino que ademas le permite que participen otros actores involucrados tanto publicos como privados y sociales en el proceso de toma de decisiones.

2.10. Sistema de asignacion y distribution de los recursos publicos entre