IV.2.1 Breve reseña histórica de la explotación petrolera en la Argentina - YPF
Pueden encontrarse los antecedentes de YPF en el descubrimiento de petróleo en la zona de la ciudad de Comodoro Rivadavia, en el año 1907. Posteriormente se creó la
Dirección General de Explotación del Petróleo, con el objetivo de regular la actividad
de las compañías extranjeras que comenzaban a establecerse en el país.
La empresa YPF fue creada en 1922, y fue dirigida en sus primeros años por el general Enrique Mosconi (ideólogo y primer Director General de YPF). Desde ese momento fue autosuficiente, financiándose con las ganancias provenientes de la extracción de petróleo, sin préstamos ni inversiones extranjeras. YPF fue la primera petrolera estatal integrada verticalmente en todo el mundo, excluyendo a la URSS. Muchas petroleras estatales de la región fueron creadas siguiendo el modelo de YPF: YPFB de Bolivia, la uruguaya ANCAP y la brasileña Petrobras.
Hasta mediados de la década de 1930, las empresas privadas tuvieron una participación importante en la producción petrolera Argentina, a través de un esquema de concesiones mineras vigente desde fines del siglo XIX.Para explicar esto vasta con observar los siguientes datos: entre 1920 y 1937 las empresas privadas producían el 49% del petróleo, siendo el 51% restante producido por la estatal YPF. Las empresas privadas (en su mayoría subsidiarias de los grandes trusts petroleros) también tenían una activa participación en la refinación, importación y comercialización de combustibles, es decir que a lo largo del siglo el sector privado ha participado tanto en el upstream como en el
downstream petrolero.
Los conflictos entre los productores privados, las provincias, y el Estado Nacional eran permanentes (entre otros casos, se destaca la disputa entre la Standard Oil e YPF en la provincia de Salta).
En el marco de una tendencia general de mayor regulación y presencia estatal en la economía Argentina, hacia fines de la década del 30´ se suspendió la entrega de nuevas concesiones y se establecieron controles sobre los precios y el comercio exterior de derivados. Como parte de la reforma constitucional de fines de la década del ’40, se na- cionalizaron los yacimientos, otorgándose el monopolio de explotación a la empresa YPF.
El marco regulatorio de la industria petrolera en el país exhibió una gran inestabilidad, con recurrentes ciclos en los que reformas importantes eran luego revertidas tras un cambio de gobierno, es decir que la amenaza de un cambio abrupto en las reglas del juego siempre estaba latente.
- Los vaivenes entre los contratos con las empresas privadas continuaron durante los gobiernos democráticos en la década del 1950 los cuales incorporaron capitales privados en el sector petrolero a pesar de que en un comienzo habían sido críticos de tales políticas.
- En 1963 un nuevo presidente constitucional, anuló por Decreto los contratos petroleros de la gestión anterior, argumentando que no eran convenientes a los intereses del país.
- 3 años después, tras un nuevo golpe militar, el Gobierno cambió nuevamente de posición. Algunos contratistas que aun estaban discutiendo las condiciones de la anulación dispuesta por el Gobierno anterior, renegociaron las condiciones y continuaron produciendo.
- En 1967, bajo un gobierno de facto, se sancionó la nueva Ley de Hidrocarburos Nº 17319, que si bien mantenía la explotación estatal a través de YPF, también permitía la existencia tanto de contratos como de concesiones con el sector privado. Sin embargo la actividad privada continuó siendo limitada, focalizada en unos pocos contratos de producción entre YPF y empresas domésticas y extranjeras.
El golpe militar de 1976 marcó un nuevo cambio en la orientación de la política petrolera Argentina. Se fomentó la incorporación de capitales privados, a través de los viejos contratos de explotación y también con nuevos contratos en los que las empresas privadas asumían el riesgo exploratorio. Los precios petroleros en Argentina estaban completamente disociados de los precios internacionales. Probablemente por ello, la retribución que YPF abonaba a los contratistas privados contaba con mecanismos de indexación de acuerdo a los índices de precios locales. Como el gobierno recurría al control de los precios locales del petróleo y los derivados como herramienta de la política antiinflacionaria, YPF se encontró comprando el crudo a los contratistas a precios superiores a los que obtenía por la venta del mismo crudo a los refinadores privados. El impacto negativo de esta política sobre los flujos de fondos de la empresa estatal fue en los primeros años compensado con un creciente endeudamiento externo, en el contexto de abundancia de liquidez que caracterizó al mercado internacional de capitales de fines de los 70.
Las fuertes devaluaciones del peso durante 1982 provocaron una importante caída de los precios en dólares, por lo que las empresas contratistas presionaron para una renegociación de los contratos que fue terminada por el nuevo gobierno constitucional en 1984.
Bajo la órbita de la Secretaría de Energía, y con el marco jurídico de la Ley 17319, la producción de hidrocarburos se concentraba en la estatal YPF, que abonaba el 12% de regalías a las provincias donde se localizaban los yacimientos. YPF mantenía el dominio de todo el crudo producido, pero tenía contratos con empresas privadas tanto para exploración como para explotación.
El petróleo producido era manejado por la Secretaría de Energía en la “mesa de crudos”, que lo distribuía entre YPF y los refinadores privados. Las refinerías contaban con redes de estaciones de servicio (cuya instalación estaba regulada por la Secretaría de Energía) que comercializaban los productos refinados a los consumidores. La producción de gas natural de YPF era transferida a otra empresa estatal (Gas del Estado) que se ocupaba del transporte y la distribución en todo el país. Todas las transacciones, incluyendo las ventas finales al público, se realizaban a precios fijados por el Estado.
En este contexto se insertaron las primeras reformas del sector petrolero, instrumentadas a través de tres decretos del segundo semestre de 1989. En síntesis, los decretos y posteriormente la Ley Nº 24145 de 1992 determinaron una importante transferencia de áreas de exploración y producción que estaban en manos de YPF al sector privado, junto con una serie de medidas dirigidas a garantizarle a los potenciales adquirentes “reglas de mercado” en esas áreas.
Entre 1991 y 1993 la empresa estatal YPF fue reestructurada (proceso que incluyó la venta de activos, tanto del upstream como del downstream), y luego fue privatizada mediante la venta de la mayoría del paquete accionario en el mercado internacional. Los aspectos más importantes de este cambio, en lo que a cuestiones regulatorias respecta, fueron:
• El retiro de la concesión de áreas de exploración pertenecientes a la empresa estatal, posibilitando la entrega de las mismas en concesión a empresas privadas. • Libre disponibilidad del crudo por parte de las empresas privadas, autorizadas a
exportar e importar sin restricciones crudo y derivados. • Equiparación de los precios internos con los internacionales. • Libre adquisición del crudo para refinerías.
• Regulación del empleo de ductos y otros medios de transporte de la petrolera estatal para facilitar el uso de terceros.
• Oportunidad de instalar nuevas refinerías y bocas de expendio final de combus- tibles.
La desregulación petrolera iniciada a partir de los años noventa constituyó una reforma sustancial del sector petrolero que cambió radicalmente la organización de la industria del petróleo y del gas en la Argentina. Consideraciones relacionadas con los procesos mundiales de reconcentración de la industria petrolera, distribución de los beneficios de la renta generada, efectos sobre los precios, integración o desintegración de la industria y las posibles fallas del mercado, son algunos de los temas que han dinamizado la discusión respecto de las reformas encaradas.
Desde 1998 Argentina se encuentra en una fuerte declinación de la producción de petróleo (ver gráficos a continuación); no se ha descubierto ningún yacimiento importante desde hace por lo menos 15 años y la actividad exploratoria es menor ahora que hace 20 años.
El gobierno nacional creó en 2004 la petrolera estatal Enarsa (Energía Argentina S.A.) con la intención de retomar actividades otrora a cargo de YPF. Enarsa, que tiene el derecho de explotación de la plataforma submarina perteneciente a la Argentina, ha desarrollado poca actividad hasta el momento, asociándose con la estatal venezolana PDVSA y tendiendo contactos con otras petroleras estatales de la región a fin de realizar tareas conjuntas.
Producción de Petróleo GRÁFICO IV-2.1