Está claro que el concepto de gobernanza introduce cambios que favorecen la articulación territorial y el dialogo en torno a las políticas públicas. Héctor Poggiese (2000:163) destaca que los escenarios participativos como éstos deben, antes que nada, responder a por lo menos cinco nuevas condiciones:
1. EL DESARROLLO LOCAL: el escenario debe estar instalado en un lugar articulado entre Estado y sociedad. Supone la elección de una escala micro-regional o local donde se pueda desarrollar un proyecto de
agregación de intereses en el marco de políticas de descentralización. 2. LA RELACIÓN ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD CON LA
POSIBILIDAD DE HACER UN NUEVO PACTO: un lugar de intersección Estado-sociedad, con participación en lo horizontal y lo vertical de distintos niveles de decisión, inclusive de los más altos. Aunque haya intereses diferentes, el escenario tiene que asegurar la posibilidad de que tengan algo en común.
3. PREDISPOSICIÓN A ASOCIARSE: para que el intercambio entre los actores sea creíble el escenario incluirá el compromiso de fortalecer a los actores más débiles, (permitiendo que el peso relativo de la presencia de la sociedad y los pobladores crezca) y el reconocimiento de la disparidad inicial en que los actores se encuentran. Lo primero a incluir es la voluntad de asociarse, de tener un socio capacitado, informado, cooperante y al mismo tiempo, autónomo. Si no hay un ánimo societario en el escenario, no habrá ninguna posibilidad de construir relaciones más equitativas.
4. EFICIENCIA Y EFICACIA EN LA ACCIÓN DEL ESTADO QUE DESCENTRALIZA: Las políticas de descentralización causadas por la reforma del Estado, suponen que éste dispone de políticas diferenciadas para esa descentralización y se compromete con los resultados de sus políticas. En ese sentido, en sus iniciativas de desarrollo local o la
transferencia de responsabilidades a las comunidades, el Estado deberá ser copartícipe, haciéndose cargo de sus resultados y aceptando la idea de que en esos escenarios están rehaciendo el contrato social.
5. COMPROMISO Y AMPLIACIÓN DEL PROCESO DEMOCRÁTICO: Cada proyecto de consulta, cada relación de participación, debe implicar también una ampliación de la democracia, de resolución de los conflictos, de trabajo de las diferencias, de construcción de un interés común y, también, de reformulación del pacto de representación. Estos escenarios deben la posibilitar que los representantes políticos electos y sus
representados actualicen los mandatos, ajustándolos a las transformaciones en curso.
Un sistema social es «gobernable», en el sentido del que venimos describiendo, cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que los actores territoriales se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales, que pueden registrar
diversos niveles de institucionalización. Al resaltarse la dimensión relacional, el problema central pasa a ser la confianza de los actores, como fundamento de la interacción y el compromiso: el sustrato actitudinal sobre el cual se desempeñan los procesos de desarrollo, la producción de una trama social, de un clima psicosocial que permita cambiar la forma en la cual las personas perciben sus propios potenciales y capacidades, aumentar la capacidad de acción colectiva, estimular y reforzar la identidad cultural a través de un incremento de la autoconfianza (O. Madoery, 2008:51).
En este contexto, una mirada a las mejores prácticas internacionales muestra que en los países desarrollados han ido surgiendo a lo largo de las últimas décadas un conjunto de iniciativas locales de desarrollo, tratando de generar actividades, empresas o nuevos empleos mediante (Alburquerque, Costamagna y Ferraro, 2008:43):
La organización de redes de interdependencia entre empresas.
El impulso de la diversificación productiva basada en la diferenciación y calidad de productos y procesos, así como en la identificación de los segmentos de demanda y la emergencia de nuevas necesidades y mercados.
La valorización de los recursos endógenos existentes en cada territorio. La búsqueda de nuevas políticas de empleo, dejando de lado el supuesto
que vincula la solución de los problemas del desempleo o el subempleo simplemente con la promoción del crecimiento económico.
El estímulo a la innovación creativa y los emprendimientos empresariales, para facilitar desde el lado de la oferta, los micro-ajustes necesarios en la actividad productiva local.
La existencia de capacidad empresarial innovadora a nivel local aparece entonces como un elemento decisivo para liderar un proceso de desarrollo y movilizar los recursos disponibles. La carencia de este componente para el desarrollo – indican Alburquerque, Costamagna y Ferraro (2008:42) – obliga a la «construcción social». Las municipalidades y los gobiernos provinciales que no emprendan estas actividades difícilmente podrán situarse como agentes animadores del desarrollo productivo y de la generación de riqueza y empleo en sus ámbitos territoriales.
Destacan además (2008:62-63) la importancia de contar con un sistema territorial de innovación, integrado por instituciones públicas y privadas, que producen efectos sistémicos que estimulan a las empresas locales a adoptar normas, expectativas, valores, actitudes y prácticas comunes y, en suma, una cultura de la innovación que es reforzada por los procesos de aprendizaje social. Un sistema de innovación en red puede estar compuesto de: empresas de distintos tamaños integradas en un clúster o agrupamiento sectorial de empresas; instituciones de educación superior e investigación vinculadas al sector productivo; laboratorios de I+D y agencias de transferencia de tecnología; cámaras y asociaciones empresariales; centros de formación de recursos humanos; y departamentos y agencias gubernamentales.
«No es el desmantelamiento del Estado lo que asegura el desarrollo, sino la definición de una nueva agenda de actuaciones concertadas entre el sector público, el sector empresarial y el conjunto de la sociedad civil (trabajadores/as, entidades financieras, universidades regionales, centros de investigación científica, organizaciones no gubernamentales, entre otros), en la que la planificación del desarrollo se visualice como una tarea de interés común para elevar el nivel de vida de la población», añaden los autores (2008:42).
La descentralización constituye una herramienta indispensable en este proceso, aunque su implementación genera opiniones encontradas. Adriana Clemente (2005) plantea que la descentralización municipal fue una estrategia que, junto con la privatización y la focalización de las políticas sociales, acompañó la reforma económica del tipo neoliberal; mientras que José Blanes (2005) explica que el proceso de descentralización en América Latina ha abierto y creado espacios que han facilitado la aparición de otros actores diferentes a los tradicionales partidos políticos. 57
Alburquerque, Costamagna y Ferraro (2008:66) piensan que la descentralización no conlleva a la eliminación del Estado, tal como el «fundamentalismo» conservador suele propugnar, sino que ayuda a su redefinición y a una nueva distribución de funciones entre sus diferentes instancias territoriales, a fin de lograr mayor eficacia y eficiencia. La experiencia muestra que mientras la administración central suele dar prioridad al control de los grandes equilibrios macroeconómicos (inflación, déficit público y balanza de pagos), las administraciones subnacionales (municipales y provinciales) pueden atender más eficientemente los problemas existentes en el nivel microeconómico de las transformaciones productiva y empresarial y la generación de empleo en el ámbito territorial.
Agregan además (2008:43) que la gestión de iniciativas de desarrollo local exige, sobre todo, una nueva mentalidad alejada de la lógica del subsidio y de la espera pasiva que busca soluciones emanadas de los poderes públicos, la inversión extranjera o la cooperación internacional. Por el contrario, se subraya la importancia de que la gente actúe por ella misma desde sus propios territorios, a través de la movilización de los diferentes actores y organismos, tanto públicos como privados.
En cualquier caso, el espacio más importante de cooperación Estado-Sociedad son las redes de actores públicos y privados. Para muchos analistas, se está produciendo una transformación en los roles de las autoridades estatales con el paso del ejercicio jerárquico («gobierno») a la gestión de redes de actores individuales o colectivos de diversa naturaleza («gobernanza»). De hecho, la idea de gobernanza se vincula de forma predominante a la de gestión de redes, sostiene Natera (2000:12).
En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible, y la interacción en su interior puede producir el consenso necesario para facilitar la formación de una política que, de este modo, encuentre menos resistencias al momento de su aplicación. Esta manera de elaboración de políticas se adapta mucho mejor a los escenarios sociales complejos y dinámicos, cuya coordinación resultaría difícil cuando no imposible desde el punto de vista práctico si el Estado interviniera de forma monopolística o exclusiva (Marsh, 1998:8-9). 58
Entre las ventajas de las estructuras en red, Prats (2004:23)59 destaca su capacidad para fomentar la eficacia y la innovación, porque permiten acceder a una variedad mayor de fuentes de información, ofrecen mayores oportunidades de aprendizaje, bases más flexibles y estables para la coordinación y el aprendizaje interactivo y representan mecanismos adecuados para la creación y el acceso al conocimiento tácito.
Desde esta perspectiva, añade Natera (2000:12), se puede concebir a la política pública como un micro-escenario diferenciado, poblado de estructuras político-administrativas, valores y actores específicos, públicos unos y privados otros, que se corresponde con el
57 A. Clemente, «Descentralización y desarrollo en América Latina. Las contradicciones de una ecuación
incompleta»; J. Blanes, «Descentralización: un área de posibilidades y conflictos. Lecciones del caso Boliviano»; en José Luis Rhi-Sausi (ed.), Desarrollo local en América Latina: logros y desafíos para la cooperación europea, CESPI-Nueva Sociedad, 2005. En F. Alburquerque, P. Costamagna y C. Ferraro, 2008:21.
58 D. Marsh, «The Development of the Policy Network Approach»; en D. Marsh (ed.), Comparing Policy Networks, Buckingham (Reino Unido, Open University Press, 1998. En A. Natera, 2000:12.
59 J. Prats, «Las transformaciones de las Administraciones públicas de nuestro tiempo», Colección de
respectivo ámbito de problemas, necesidades y/o oportunidades, pero reconstruido, recreado, por las características y el estilo de esa política pública. Una idea que se enlaza con la reiterada por Lowi (1972) 60 sobre que las políticas públicas crean su propio juego político. Y asociada a la identificación de este escenario emerge la perspectiva de la política pública sustentada en el modelo reticular: una red de estructuras y actores configurada alrededor de un sector determinado de acción gubernamental.
Una interacción territorial efectiva debería terminar por reforzar la visión de la competitividad como resultado de la interacción entre el Estado, las empresas, las instituciones intermedias y la capacidad organizativa del conjunto de la sociedad. Alburquerque, Costamagna y Ferraro (2008:44-47) contemplan esta idea en el modelo de la competitividad sistémica, en donde se distinguen e interactúan cuatro niveles: meta, meso, macro y micro. Bajo este enfoque, es clave la disposición al diálogo entre los actores sociales, a fin de favorecer la cohesión de esfuerzos y canalizar conjuntamente el potencial creador de la sociedad local.