Ahora bien, antes de describir cuáles son las herramientas ecuatorianas para la población retornada, es necesario anotar que la Ley orgánica de movilidad humana fue aprobada solo en 2017 y contiene aspectos vitales en este tema que se mencionarán brevemente pues son el resultado de negociaciones con la sociedad civil. Previo a esta Ley, existía la Ley de Migraciones de 2005 referente únicamente a la entrada y salida de extranjeros del país.
El tema del retorno se plantea en los Planes Nacionales de Desarrollo desde el primer gobierno de Rafael Correa; a pesar de que en el periodo estudiado no se había formulado la legislación al respecto, si hubo Decretos Ejecutivos que reglamentan el acceso a, por ejemplo, beneficios de tipo aduanero y otros para esta población (Tabla 5-3), así como Planes de Movilidad Humana desde 2007. Dicho esto, la aproximación que se hace a las herramientas dispuestas en Ecuador dista de lo analizado para el caso colombiano pues se hace desde otras fuentes oficiales que se refieren a la política migratoria amparados por la Constitución de 2008.
El primer plan de gobierno de Correa ya incluía a la población migrante retornada y se formuló un lineamiento de política al respecto titulado “Fomentar el retorno voluntario de emigrantes ecuatorianos” y justificado así:
La relación entre oportunidades y el desarrollo de capacidades es un punto fundamental en el desarrollo integral del país. El plan se orienta a crear incentivos productivos que partan por la creación de nuevas oportunidades en el país que pueden ser cubiertas por el capital humano del Ecuador y adicionalmente que puedan
brindar oportunidades a aquellos ciudadanos ecuatorianos que han buscado estas oportunidades fuera del país.
Estrategias:
1. Incentivo para el retorno de migrantes.
2. Impulso a programas de reinserción laboral para investigadores y profesionales. 3. Promoción de programas de apoyo y acceso a programas y activos productivos de hogares monoparentales de emigrantes (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades, 2007, p. 211).
En este plan, predomina un discurso del migrante retornado como aquel que puede contribuir al desarrollo del país, y, en consecuencia, es labor del Estado crear incentivos para que regrese. Se resalta el énfasis en los profesionales e investigadores, aunque se generaliza refiriéndose al capital humano: la idea general bajo este plan es que Ecuador se recupere del todo de la crisis económica y para ello se centra en la migración, pero no solo por las remesas enviadas por los ecuatorianos sino por la falta de mano de obra necesaria para la recuperación económica.
Teniendo como base de análisis lo anterior, desde el documento de Política Migratoria de 2007 queda establecido que: “es principio de la política exterior ecuatoriana considerar a la migración bajo un rostro humano que no se limite a suplir la demanda del mercado internacional del trabajo sino que, en esencia, busca asegurar el respeto de los derechos humanos de los migrantes” (Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración, 2007, p. 9), esto revela que, desde el comienzo del gobierno de Correa, se prioriza el tema de los derechos humanos de los migrantes por encima de una visión instrumentalista que podría inferirse del Plan 2007-2010. Se promociona un retorno voluntario, digno y sostenible (Gobierno de Ecuador, 2008) (Tabla 5-2).
Tabla 5-2: Principios del retorno
Principios Fundamentos
Voluntario El retorno es voluntario y no forzado
Apoyamos las voluntades existentes de retorno Facilitamos datos reales para toma de decisiones La responsabilidad es del migrante
Digno El retorno es en condiciones de dignidad y no en circunstancias denigrantes.
Reconocemos al migrante como sujeto de desarrollo
Lo importante no es cuantificar a las personas que vienen, sino en qué situación
Trabajamos para mejorar condiciones y quitar trabas Sostenible Es un proceso político con alto manejo técnico
Facilitamos la inserción en el país
Trabajamos para que los retornados puedan regresar a un sano plan de vida
Fuente: Elaboración propia a partir de: (Secretaría Nacional del Migrante, 2007)
Siguiendo estos principios, la nueva Constitución adoptada en 2008 establece en el artículo 40 que: “El Estado [...] Promoverá sus vínculos con el Ecuador, facilitará la reunificación familiar y estimulará el retorno voluntario” (“Constitución De La Republica Del Ecuador,” 2008, p. 20); queda entonces la promoción del retorno voluntario establecido como fundamental (Tabla 5-3). La Constitución también hace referencia al derecho al retorno en su artículo 42: “Todas las personas y grupos desplazados tienen derecho a retornar a su lugar de origen de forma voluntaria, segura y digna” (“Constitución De La Republica Del Ecuador,” 2008); el discurso está orientado a los derechos de los migrantes y no se menciona el aspecto económico sentando las bases de lo que son hasta hoy los principios por los que se rigen las migraciones internacionales en Ecuador pese a algunas críticas de acuerdo a coyunturas específicas42. La particularidad ecuatoriana reside en la
voluntariedad del retorno y en establecerlo como un derecho lo cual se considera un avance en materia de política migratoria en la región.
42 Es el caso de la migración haitiana tras el terremoto del año 2010 que generó un gran flujo de
Tabla 5-3: Legislación ecuatoriana sobre migración de retorno
Legislación Contenido Constitución
política del Ecuador 2008
Art. 40.- 4. Promoverá sus vínculos con el Ecuador, facilitará la reunificación familiar y estimulará el retorno voluntario.
Art. 338.- El Estado promoverá y protegerá el ahorro interno como fuente de inversión productiva en el país. Asimismo, generará incentivos al retorno del ahorro y de los bienes de las personas migrantes, y para que el ahorro de las personas y de las diferentes unidades económicas se oriente hacia la inversión productiva de calidad.
Decreto 888 de 2011
Normas generales para la importación de menajes de casa y equipos de trabajo, por parte de personas migrantes que retornan a establecer su domicilio permanente en el Ecuador Ley Orgánica de Movilidad Humana 2017 (Reglamentada mediante Decreto Ejecutivo 111 de 2017)
CAPITULO II Personas ecuatorianas retornadas Artículo 25.- Persona retornada.
Es toda persona ecuatoriana que se radicó en el exterior y retorna al territorio nacional para establecerse en él. Para acogerse a los beneficios previstos en esta Ley deberán cumplir una de las siguientes condiciones:
1. Haber permanecido más de dos años en el exterior y retornar de manera voluntaria o forzada.
2. Estar en condiciones de vulnerabilidad calificada por la autoridad de movilidad humana o las misiones diplomáticas u oficinas consulares del Ecuador de acuerdo a esta Ley y su reglamento.
Se exceptúa de este grupo a las personas ecuatorianas que prestan sus servicios en las misiones diplomáticas u oficinas consulares del Ecuador y organismos internacionales, quienes estarán sujetos a lo previsto en sus leyes específicas.
Artículo 26.- Tipos de retorno.
En atención a las condiciones en las que se produzca, son tipos de retorno: Voluntario: La persona que retorna al país de manera libre y voluntaria para establecerse en Ecuador.
Forzado: La persona que debe retornar al Ecuador por orden de autoridad competente del país en el que se encuentra, por una situación de fuerza mayor o caso fortuito que pongan en riesgo su vida, su integridad física o psicológica o por una situación de abandono o muerte de familiares de quienes dependía en el extranjero.
Sección II Derechos
Artículo 27.- Derecho a la inclusión social y económica. Artículo 28.- Derecho a la homologación, convalidación
y reconocimiento de estudios en el exterior. Artículo 29.- Derecho a la inserción educativa.
Artículo 30.- Derecho a ser informados sobre el retorno. Artículo 31.- Derecho a la homologación de documentos de conducir.
Artículo 32.- Derecho a la capacitación.
Artículo 33.- Derecho a la homologación y certificación de competencias laborales.
Artículo 34.- Derecho al acceso al sistema financiero. Artículo 35.- Derecho al acceso a la pensión jubilar.
Artículo 36.- Derecho a la exención o reducción de aranceles para la importación del menaje de casa, equipos de trabajo y vehículos.
Artículo 37.- Derecho a acceder a los programas de emprendimiento. Otras disposiciones sobre repatriación
Fuente: elaboración propia
Tras la adopción de la Constitución, se replantea el plan de desarrollo de gobierno para 2009-2013, en el que se recoge el tema del retorno en varios apartados:
Trabajar por crear condiciones adecuadas para el retorno voluntario de nuestros compatriotas debe complementarse con esfuerzos por precautelar la seguridad integral de quienes voluntariamente quieran permanecer en el extranjero. Para ello se debe velar por el cumplimiento del derecho al retorno, así como de los derechos a no tener que migrar, del derecho a la libre movilidad informada y segura, y el derecho a la plena integración en las sociedades de destino. Todos estos derechos se enmarcan en el derecho internacional, en especial en los temas de derechos humanos, derechos de las personas migrantes y derechos de la naturaleza (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades, 2009, p. 259).
Este plan es fundamental para entender la visión sobre el retorno que se tiene en Ecuador: primero, porque hace referencia al retorno voluntario dejando de lado un retorno forzado que también se da. Segundo, se refiere concretamente al derecho al retorno y a la libre movilidad. El todo enmarcado en el derecho internacional y el derecho de los migrantes, esto es, un enfoque de derechos. Puntualmente, este plan incluye una política para la reinserción laboral y productiva de los retornados con tres objetivos específicos:
a. Incentivar la inversión productiva y social de las remesas y de los ahorros de las personas y colectivos migrantes ecuatorianos, así como de los capitales de quienes retornan, a través de líneas de crédito específicas.
b. Identificar potencialidades productivas en las localidades de origen, y apoyar con crédito y asesoría técnica a las iniciativas de los jóvenes migrantes en esas líneas de producción.
c. Impulsar bolsas de empleo para la reinserción laboral, valorizando los aprendizajes y el entrenamiento adquiridos en el exterior (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades, 2009)
Este plan es muestra de la evolución en los términos utilizados y en el enfoque adoptado por el gobierno ecuatoriano antes y luego de la Constitución de 2008. Sin embargo, es preciso anotar que sus objetivos se centran en el empleo y la productividad. Además, se pretende que las remesas sean convertidas en inversión para el país, todo esto en línea con la política de recuperación económica y aprovechando el contexto de crisis financiera mundial. Se plantea como un llamado al retorno en condiciones dignas enmarcado en la garantía de derechos.
En 2009 se publican en Ecuador, casi paralelamente al Libro Blanco en Colombia, los “Contenidos básicos sobre Movilidad Humana” (Coalición por la Migraciones y el Refugio, 2009) por parte de la Coalición por las Migraciones y el Refugio constituida por diversas organizaciones y la academia. Allí se propone, para la política migratoria, la promoción del retorno voluntario de acuerdo con lo establecido en la Constitución de 2008 y en línea con el Plan de Desarrollo de ese mismo año con lo cual no se observa una resistencia del tercer sector sino una convergencia de ideas sobre la migración de retorno al igual que en el caso colombiano.
En el último periodo de Rafael Correa, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 se centra en garantizar la protección de derechos y fomentar la inclusión económica y social de los migrantes y de sus familias siendo su objetivo el “Acompañar los procesos de retorno de los ecuatorianos y las ecuatorianas que lo decidan y fomentar su inclusión económica y social” (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades, 2013). Para su inclusión económica, en la política de empleo se dispone: “Fortalecer los programas que promuevan la permanencia en el país de personas trabajadoras, así́ como generar mecanismos de reinserción laboral y productiva que fomenten el retorno
voluntario de los emigrantes ecuatorianos” (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – Senplades, 2013). Se sigue enfatizando en el retorno voluntario y en el tema laboral lo que se empieza a materializar en programas43.
A partir de la adopción de la Constitución de 2008, se intenta llevar a buen término la formulación y aprobación de la Ley Orgánica de Movilidad Humana que tuvo, según Alex Flores, de la Federación Nacional de Migrantes Retornados de Ecuador, “un camino largo y tortuoso de varios años con intentos fallidos, incluso cierto boicot de asociaciones de emigrantes, que no permitieron que esa ley salga a la luz mucho antes” (Flores, 2017). Aunque no está incluido en la temporalidad establecida para esta investigación, debe anotarse que, efectivamente, la sociedad civil ecuatoriana organizada en asociaciones de migrantes se encuentra dividida por posturas diferentes en relación al accionar del Estado, de acuerdo a sus propios intereses y esto quedó demostrado en las negociaciones de esta Ley. Sin embargo, la mayoría de las organizaciones de la sociedad civil se organizaron en torno a la Revolución Ciudadana planteada por el expresidente Rafael Correa, como es el caso de la Federación citada, que reúne un número importante de organizaciones44.
Brevemente, podemos mencionar que esta ley responde a la necesidad de alinear con la Constitución la normativa migratoria hasta ese momento dispersa y datando de los años 70 por lo que su construcción tomó varios años para terminar, superando “muchos de los principios decimonónicos y ostracismos del pasado, que seguían vigentes en la anterior ley” (Ramírez, 2017, p. 30). En lo que al retorno respecta, en los informes presentados por la Comisión Permanente de Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y Seguridad Integral de la Asamblea Nacional del Ecuador, se recogen las recomendaciones de diferentes organizaciones de la sociedad civil y de las OI (Comisión Especializada Permanente de Soberanía integración Relaciones Internacionales y Seguridad Social, 2016) cuya participación fue activa en el proceso de elaboración de la ley a través de la socialización de la misma en diferentes regiones.
A diferencia de Ecuador, en Colombia no se adopta un enfoque de derechos para los migrantes en general, lo cual prevalece luego de la adopción de la Constitución de 2008 en Ecuador. El énfasis en la protección de los derechos del migrante que incluye, además, a sus familias en sus formulaciones permite concluir sobre el avance que
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representan estas políticas en la región y en Latinoamérica en general. Colombia opta por una versión más en línea con las OI, es decir, por una instrumentalista y focalizada en el desarrollo económico. De estas políticas y de esta legislación se desprenden algunos planes de Retorno que empiezan a implementarse desde 2007 para el caso ecuatoriano y desde 2009 para el colombiano.