The Gothic, the Masquerade and the Monstrous

La Constitución Política de 1886, es el producto final de 56 años de pugnas entre los partidos conservador y liberal, y la elección de una forma de gobierno federal o unitario, centralista o descentralizado, puede decirse que esta constitución es el triunfo de los principios conservadores sobre los liberales, pese a que estos últimos estuvieron vigentes desde la constitución de 1853 hasta la constitución de 1863 que fue su máxima expresión (Bushnell, 2012).

Pese a las diferencias políticas entre los partidos, la constitución de 1886 conservo la institución del Ministerio Público y la figura del Procurador General de la Nación, cambiando su lugar dentro de la estructura del estado llevándolo de la rama judicial nuevamente a poder ejecutivo, dejando atrás el nombramiento por votación de los cuerpos colegiados y acogiendo el nombramiento directo por el Presidente de la Republica, sin ninguna condición especial lo que permitió que este funcionario fuese del mismo partido político de su único elector (Castro, 1986).

“Art. 142. El Ministerio Público será ejercido, bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación, por los Fiscales de los tribunales superiores de distrito y por los demás funcionarios que designe la ley”. (Republica de Colombia, 1886 p. 40).

Aunado a lo anterior es necesario precisar que esta constitución estuvo vigente por más de 100 años lo que hace la normatividad sobre este tema extensa por ello solo se estudiaran las

47 normas que tuvieron mayor impacto en la estructura de la institución y en especial las relacionadas con el Procurador General de la Nación.

Los titulares del Ministerio Público estaban llamados a vigilar los “intereses de la Nación”, hacer efectivo el principio de legalidad presentando acciones de inconstitucionalidad, interviniendo en las actuaciones judiciales y administrativas buscando la correcta aplicación de las leyes por parte de los funcionarios de las diferentes entidades estatales.

Art. 143 Corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación, promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social.” (Republica de Colombia, 1886 p.40).

El Procurador General de la Nación tiene unas funciones adicionales a las generales contenidas en el artículo anterior. Por otro lado los fiscales de que habla la constitución tendrán sus propias funciones que no distan de las del procurador.

Las funciones especiales del Procurador eran las de velar por el cumplimiento de las obligaciones de los miembros del Estado, presentar las acciones judiciales correspondientes ante la Corte Suprema de Justicia, cumplir funciones de control administrativo al supervisar la conducta de los funcionarios del estado sin importar a que rama del poder público pertenezca.

Art. 145. Son funciones especiales del Procurador General de la Nación:

1). Cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes,

48 3). Cuidar de que los demás funcionarios del Ministerio Público desempeñen fielmente su encargo, y promover que se les exija la responsabilidad por las faltas que cometan;

4). Nombrar y remover libremente a los empleados de su inmediata dependencia; Y las demás que le atribuya la ley. (Republica de Colombia, 1886 p.40)

Según Castro (1986) el desarrollo normativo mediante la Ley 61 de 1886, amplio el número de funcionarios del el Ministerio Público incluyendo a los Personeros municipales, confirmo las facultades de la Cámara de Representantes como agentes del Ministerio Público para acusar a funcionarios ante el Senado entre ellos el Procurador General de la Nación.

Para el caso concreto la ley 61 sobre administración de justicia expedida el 25 de noviembre de 1886 estructura la composición de la administración de justicia y en los artículos 121 a 134, establece la forma en que para cada circunscripción judicial deberán nombrarse los fiscales según los despachos judiciales (Castro, 1986).

Para entender lo antes dicho se tomara como ejemplo el artículo 125 de la norma citada en precedencia y la que establecía:

Art. 125 En cada Distrito Judicial habrá un Fiscal del Tribunal y un Fiscal de Juzgado o Juzgado Superiores. Uno y otro residirán en la capital del respectivo Distrito Judicial.

En los Circuitos Judiciales habrá un Fiscal de Circuito que residirá en la cabecera del mismo. En cada uno de los Circuitos Judiciales de Bogotá y de Medellín, habrá dos Fiscales de Circuito. Todos los expresados funcionarios serán nombrados por el Presidente de la República para un periodo de tres años, que se contarán desde el primero de Enero próximo. (Consejo Nacional Legislativo, 1886)

49 Pese a la designación de fiscales la ley consagro que estos funcionarios debían desarrollar las mismas funciones que el Procurador General de la Nación, solo que su ámbito acción seria la rama judicial y de conformidad al factor territorial actuaran en favor de los departamentos y municipios cuando la Nación no tenga interés.

De acuerdo con Castro (1986) la Ley 147 de 1888 de organización judicial y el código político y municipal contenido en la Ley 149 de 1888, proferidas durante el mandato presidencial de Carlos Holguín, reestructuraron la composición del Ministerio Publico estableciendo nuevos cargos como los agentes especiales que eran designados para asuntos con un interés por parte de la Nación.

Estas disposiciones continuaban asignado al procurador la condición de Jefe del Ministerio Público, en materia judicial se le asignaba la defensa de los asuntos relacionados con la Nación y sus entidades territoriales. (Castro, 1986).

Un ejemplo claro de lo dicho anteriormente se encuentra en el artículo 178 de la Ley 147 que disponía:

Artículo 178. Son funciones judiciales del Procurador General de la Nación:

1ª Dar a la Cámara de Representantes los denuncios y quejas a que haya lugar contra los Ministros del Despacho Ejecutivo, los Consejeros de Estado y los Magistrados de la Corte Suprema;

2ª Llevar la voz del Ministerio Público en todos los asuntos en que él deba intervenir, y que se ventilen ante la Corte Suprema;

50 3ª Promover por sí o por medio de sus agentes la instrucción del sumario para la averiguación y castigo de los delitos que tenga noticia se hayan cometido, siempre que den lugar a procedimiento de oficio;

4ª Promover y sostener los juicios necesarios para la defensa de los bienes o intereses de la República, observando las instrucciones que en el particular reciba del Gobierno, y representar a la República en los juicios que contra ella se dirijan;

5ª Defender ante la Corte Suprema los intereses de los Departamentos y de los Distritos cuando la Nación no tenga interés en el asunto, y la respectiva entidad no tenga representante constituido ante la Corte;

6ª Solicitar la práctica de las diligencias judiciales que puedan convenir a los intereses nacionales; 7ª Oír las quejas que se le den por demora o denegación de justicia en la Corte Suprema, examinar los respectivos asuntos , y, si encuentra fundada la queja, procurar que se subsane la falta, ocurriendo, en caso necesario, a la Cámara de Representantes;

8ª Imponer multas hasta de cincuenta pesos a los empleados de su dependencia que no cumplan las ordenes o instrucciones que les comunique;

9ª Tratar del ramo judicial con particular esmero, en los informes anuales al Gobierno, indicando la marcha de la administración de justicia, los inconvenientes que se hayan presentado, las reformas que convenga hacer y acompañando los respectivos cuadros de la Estadística judicial. (Colombia, 1889 p. 68).

A fin establecer una comparación entre el Procurador y los fiscales se toma el artículo 179 de la norma que se ha venido analizando y se encuentra que a los fiscales del tribunal de distrito judicial se le asignan las siguientes competencias:

51 Artículo 179. Son funciones judiciales de los fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito;

1ª Llevar la voz del Ministerio Público en todos los asuntos en que él deba intervenir, que se ventilen ante los Tribunales Superiores de Distrito;

2ª Promover la averiguación de los delitos que sepan se han cometido, cuando deba proceder de oficio; 3ª Promover y sostener las acciones necesarias para la defensa de los bienes e intereses de la República o del Departamento, en asuntos de la competencia de los Tribunales Superiores respectivos; y representar a la República o el Departamento en las acciones que contra ellos se dirijan y que deban ventilarse ante dichos Tribunales, observando las instrucciones que se le den;

4ª Defender ante los Tribunales Superiores los intereses de los Municipios en asuntos en que no tengan interés la Nación o el Departamento; siempre que dichos Municipios no hayan constituido representante de sus derechos, que deban gestionar ante los Tribunales;

5ª Solicitar la práctica de las diligencias judiciales que puedan convenir a la República o al Departamento;

6ª Oír las quejas que se le den por demora o denegación de justicia en los Tribunales y Juzgados Superiores de Distrito, y procurar que cese el mal, si existe, y que se exija la responsabilidad al culpado, si la hubiere;

7ª Llevar un registro de los sumarios y causas que cursen en cada uno de los Juzgados que dependen del Tribunal; anotar en él los que se despachen, y vigilar en que no se demore el despacho más de lo necesario;

8ª Imponer multas hasta de veinticinco pesos a los empleados de su dependencia que no cumplan oportunamente sus órdenes e instrucciones;

52 9ª Informar al Procurador general de la Nación sobre la marcha de la administración de justicia en el Distrito Judicial, indicar los inconvenientes que hayan ocurrido y las reformas que convenga introducir y acompañar los respectivos cuadros de la Estadística judicial. Esto lo harán en los informes anuales que deben dar sobre todos los negocios en que interviene el Ministerio Público. (Colombia, 1889 p. 68-60)

De acuerdo con Castro (1986) y Henao (1996) en 1910 mediante acto reformatorio de la constitución se le atribuyo al Procurador General de la Nación la obligación de rendir concepto sobre las demandas presentadas por los ciudadanos contra las normas que consideraban ser contrarias a la constitución.

En la misma reforma se estableció la justicia administrativa y ligada a ella la intervención del Ministerio Público en los procesos contra la administración. La mayor parte de las disposiciones dictadas hasta 1930 estaban destinadas a las funciones del Ministerio Público en lo relacionado con la administración de justicia y su intervención en los procesos judiciales (Henao, 1996).

La ley 33 de 1930, establecía en su artículo 8 la prohibición para los miembros del Ministerio Público de estar vinculados con “directorios o comités políticos” esto a fin de salvaguardar las elecciones. La estructura interna del Ministerio Público fue rediseñada en la ley 83 de 1936 creando la “Dirección Negocios Administrativos y Constitucionales, Sección e Vigilancia Administrativa y Estadística; Sección de Negocios Civiles y Sección de Negocios Penales y Orden Social.” (Castro, 1986 p. 297).

Según Castro (1986), la ley 83 estableció también facultades al Procurador para supervisar el funcionamiento de las empresas privadas que tengan un objetivo de interés social. Conforme Castro (1986) la función disciplinaria se fortaleció pues el Procurador fue habilitado para

53 imponer sanciones económicas a los funcionarios que no cumplían con sus funciones de acuerdo con su cargo, además se le concedió el presentar recusaciones contra los Ministros ante el Presidente, y solicitar la desvinculación “de todos los empleados nacionales, departamentales, o municipales por ineptos o desidiosos… ” (Castro, 1986 p.298).

Mediante el acto legislativo No 1 del 17 de febrero de 1945 que reformo la constitución, se modificó la forma de elección y duración en el cargo del Procurador pasando dicha obligación del Presidente de la Republica, a la Cámara de Representantes. La elección se efectuaba de terna remitida por el Presidente. (Congreso de Colombia, 1945).

Posteriormente se le confiere al Procurador General de la Nación así como a sus agentes la capacidad de presentar las acciones judiciales contra las elecciones y nombramientos en cargos por inobservancia de las disposiciones constitucionales o legales y como desarrollo del control de moralidad pública. (Castro, 1986).

La creación paulatina de cargos en los diferentes niveles territoriales del país le permitió al Ministerio Público cumplir con las funciones asignadas en una mayor extensión del territorio nacional. Algunos de los cargos implementados fueron los Procuradores de distrito, quienes tenían competencia disciplinaria al vigilar el trámite de los procesos en los despachos judiciales facultándoseles para presentar las acciones disciplinarias ante el superior jerárquico, esta actividad disciplinaria complementaba la búsqueda de la correcta administración de justicia (Castro, 1986).

54 También se designaron los fiscales instructores encargados de quienes tenían a su cargo el impulso de los procesos penales por medio de la instrucción criminal con el objetivo de reducir los indicies de impunidad y delincuencia. (Castro, 1986).

La protección del derecho de petición como evolución de la norma administrativa y función asignada a los agentes del Ministerio Público se dio desde que 1959 en el artículo 2 del Decreto Extraordinario 2733 (Castro, 1986). Posteriormente la misma norma se recogerá en el artículo 75 del Decreto 01 de 1984 conocido como Código Contencioso Administrativo.

Esta disposición faculta a los agentes del Ministerio Público para sancionar a los funcionarios que entorpezcan los trámites de las peticiones. El Código Contencioso Administrativo amplia el espectro de funciones de los agentes del Ministerio Público le asigna la supervisión de todos los temas relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios (Castro, 1986).

Con La ley 4 de 1990 se renovó la Procuraduría General de la Nación en su estructura y funciones. En esta disposición que nace antes del proceso constituyente desarrolla la custodia disciplinaria de los funcionarios y el cuidado de lo judicial.

Después de cien años de existencia se dicta una norma específica para el desarrollo estructural y funcional de las competencias asignado jerarquías de acuerdo con el ordenamiento territorial de la época, es decir, que los agentes del ministerio público estarán en los departamentos, las intendencias, comisarías y provincias (Congreso de Colombia, 1990 Art. 1, 30, 33-37).

55 Con el objetivo de proteger los Derechos Humanos y especialmente por los acontecimientos de violencia se cambia una de las Procuradurías delegadas en lo correspondiente a Policía Judicial en delegada para los Derechos Humanos. Asignándosele jurisdicción disciplinaria en los eventos de genocidio, desaparición y tortura (Congreso de Colombia, 1990). Esta norma será importante dentro de los proyectos que se presentaran ante la asamblea nacional constituyente.

Por otra parte y para asegurar la competencia referente a la salvaguarda de los intereses de la nación asigna facultades para intervenir en las causas civiles, laborales administrativas y arbitrales a la Procuraduría Delegada en lo Civil (Congreso de Colombia, 1990 Art. 1 y 13).

Como mecanismo de control previo fiscal se instauro la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales encargada de controlar los funcionarios de la administración que tenían a su cargo el manejo presupuestal de las entidades (Congreso de Colombia, 1990 Art. 1 y 18).

Como se observa las diferentes normas constitucionales y legales se dirigieron a reforzar las competencias en materia de moralidad de función pública, la prestación de los servicios públicos y los derechos humanos. Dentro de las innovaciones de la época se adopta la figura de la veeduría como cuerpo de control interno de la Procuraduría General de la Nación (Congreso de Colombia, 1990 Art. 1 y 8). También se reestructuro el sistema de información con el objetivo de mantener la información actualizada sobre el estado de los procesos disciplinarios y la ejecución de las sanciones.

La evolución legislativa de la Procuraduría General de la Nación describe en forma amplia las funciones encomendadas a esta institución. Dentro de la normatividad analizada se encontró que

56 los agentes del ministerio público estaban llamados a salvaguardar la moral administrativa, protegiendo el presupuesto de Estado a través del ejercicio de un control previo sobre los funcionarios encargados de la contratación pública. También están llamados a proteger la conducta de los funcionarios de la Rama judicial en procura del correcto trámite de las acciones judiciales.

Dentro de los agentes del Ministerio Público están los Procuradores Delegados y los Fiscales de instrucción, los últimos encargados de la instrucción criminal. Por medio de estos funcionarios es que el Ministerio Público asume la acción penal y disciplinaria. Pero debe entenderse que la facultada disciplinaria como expresión de la protección de la moralidad pública siempre ha sido independiente de la acción penal en sistema constitucional colombiano.

La Procuraduría General de la Nación desempeño sus funciones en todas las dependencias del organigrama institucional colombiano. Cada una de las entidades administrativas y territoriales del estado tenía un Procurador Delegado para proteger los intereses de la Nación y cuidar la moralidad administrativa.

Este es un breve resumen de la evolución del Ministerio Publico y del Procurador General de la Nación en Colombia a través de las normas más relevantes en el teman de estudio, recordando que no se analizaron todas las disposiciones como pues esto puede desviar el rumbo de la investigación.

57 CAPÍTULO 2

NATURALEZA POLÍTICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991