Introduction
1.3. The theoretical framework
Esta Ley aún sigue siendo la base sobre la cual está estructurado el procedimiento en diversos países13. La estructura de dicho ordenamiento es sencilla, se puede distinguir tres grandes sectores: una declaración sobre política ambiental; la introducción de obligaciones para las agencias federales de hacer EIA y lo referente al Consejo de Calidad Ambiental14.
En este contexto es imprescindible citar la sección 102 de dicho ordenamiento. En su primer párrafo instruye que en la mayor medida posible: (1) las políticas, regulaciones y leyes públicas de los Estados Unidos deberán interpretarse y administrarse de conformidad con las políticas establecidas en esta ley y (2) las agencias federales deben
12 Tyskeng, Sara, Environmental assessments of projects and local plans in the energy and waste sectors in Sweden: Practice and potential for improvement, Tesis doctoral, Linköping University, Departamento de Ingeniería Mecánica, Suecia, 2006, p. 24. http://liu.diva-portal.org/smash/get/diva2:21470/FULLTEXT01 [consultado el 19 de junio de 2010].
13 Garmendia Salvador, Alfonso et al., op. cit., nota 2, p. 58. 14 García Ureta, Agustín, op. cit., nota 3, p. 170.
usar un enfoque sistemático e interdisciplinario a fin de que en todas las recomendaciones o informes relativos a propuestas legislativas y otras acciones federales importantes que afecten significativamente la calidad del ambiente humano, se incluya una declaración15 que comprenda:
1.- El impacto ambiental de la acción propuesta;
2.- Los efectos ambientales adversos que no puedan evitarse; 3.- Las posibles alternativas a la acción propuesta;
4.- La relación entre la utilización local y a corto plazo del medio humano y el mantenimiento y la mejora de la productividad a largo plazo; y
5.- Cualquier compromiso irreversible e irreparable de recursos que se produzca. De la lectura de este artículo de la Ley en estudio, queda claro el carácter antropocéntrico que se le da al medio ambiente y de la necesidad de la información pública en el proceso16. Una característica muy importante e innovadora en aquel entonces es que estipulaba que la declaración deberá estar a disposición pública. Así mismo es relevante la alusión que hace a la sostenibilidad mencionando “el mantenimiento y la mejora de la productividad a largo plazo”.
2.1.3 Canadá
En 197317, 18 el gobierno canadiense estableció su primer “proceso de evaluación y revisión ambiental” justo antes de que Thomas R. Berger hiciera su narrativa de lo que también es considerada la primera EIA en ese país (sobre un gasoducto desde Alaska hasta los centros metropolitanos en Canada y Estados Unidos cruzando el Valle Mackenzie)19. Sin embargo, durante sus primeros años la EIA operó bajo una guía reglamentaria (no legislativa) hasta que finalmente en 1996 se publicó la Ley de
Evaluación Ambiental de Canadá20. Es peculiar el caso de Canadá puesto que a pesar de
que en sus comienzos se llevó a cabo un proceso de EIA ejemplar, no se hizo allegar de un
15 La palabra usada en el texto en inglés es “statement”, según el diccionario Merriam-Webster es sinónimo de reporte de hechos y declaración, sin embargo es común encontrarlo traducido como manifestación o manifiesto, que según el diccionario de la Real Academia Española son sinónimos. El autor quiere agradecer en este punto los comentarios de Javier Garcés.
16 Garmendia Salvador, Alfonso et al., op. cit. nota 2, p. 57.
17 Hoby, Beverly et al., 1997, Canadian Environmental Assessment Act: An annotated guide, Ontario, Aurora: Canda Law Book, 1997, passim.
18 Gibson, Robert, “From Wreck Cove to Voiseys Bay: the evolution of federal environmental assessment in Canada”, Impact Assessment and Project Appraisal, Reino Unido, 2002, vol. 20, núm. 3 (1 de Septiembre), pp. 151-159. En este documento se cita un antecedente de 1972, sin embargo, como se verá más adelante, se trata de la misma directiva con diferente grado de formalidad y detalle.
19 Berger, Thomas, Northern Frontier, Northern Homeland; Report of th Mackenzie Valley Pipeline Inquiry, volúmenes 1 y 2, Ottawa, 1977, passim.
20 Nikiforuku, Andrew, The nasty game: the failure of environmental assessment in Canada, Canadian Artic Resources Commitee, Ontario, 1997, passim, http//www.carc.org/alerts/nastyg.pdf [consultado el 20 de septiembre de 2009].
andamiaje jurídico que lo requiriese sino hasta los años noventas. A continuación se presenta la Tabla 2.2 con la cronología de la EIA en ese país desde el año 1972 hasta el año 2002:
Tabla 2.2.- Cronología de la EIA en Canadá. (Fuente: Modificado de Gibson, R.21).
Periodo Acontecimiento
1972 El gobierno requiere que todo proyecto federal debe ser examinado en busca de “efectos contaminantes potenciales”. Aquellos proyectos que se encontrara que tuvieran efectos significativos deben ser enviados al Departamento de Medio Ambiente para ser evaluados. (8 de junio)
1973 Se aprueba una directiva cuya redacción deja casi el requerimiento en un plano voluntario.
1974 El reporte de Thomas Berger22 establece un estándar internacional de evaluación pública crítica e intercultural de un proyecto de desarrollo. El modelo no es vuelto a ser usado en Canadá pero influencia la práctica de la EIA en años siguientes. Se va implementando el proceso de revisión y evaluación ambiental federal con varios incidentes cuestionables23. (1974 a 1977).
1975 Ontario establece el primer proceso de evaluación ambiental legislado con la publicación de la Ley de Evaluación Ambiental.
1984 Se emite el “proceso de revisión y evaluación ambiental” como un “ordenamiento-guía”; aunque tiene el nivel de ordenamiento, persiste en la redacción que puede ser voluntario.
1992 Se aprueba la Ley de Evaluación Ambiental Canadiense
1993 Se publica la directiva de evaluación en el nivel estratégico (para planes, políticas y programas)
1997 Se da un retroceso en la legislación ambiental del Estado de Ontario debilitando la Ley de Evaluación Ambiental.
1998 a 1999 Las comisiones de EIA de dos casos sugieren redireccionar el procedimiento hacia la evaluación de la sustentabilidad.
1999 a 2001 Se lleva a cabo la revisión quinquenal de la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental. 2003 Se aprueba las enmiendas a la Ley canadiense de Evaluación ambiental
2.1.4 Israel
En 1973 el Gobierno israelí decide establecer una oficina denominada ”Servicio de Protección Ambiental” entre cuyas funciones se encontraba “el preparar un plan para la operación de un sistema de EIA sobre todo en el ámbito de la planeación, lo cual permitió el desarrollo de un trabajo interactivo entre el Servicio de Protección Ambiental y el sistema de planeación hasta el grado de que el servicio convirtió en una parte integral de este último24.
21 Gibson, Robert, op. cit., nota 18, passim 22 Berger, Thomas, op. cit., nota 19, passim.
23 Por ejemplo, un caso de evaluación ambiental para una planta nucleoeléctrica en New Brunswick fue manipulado para evitar conflictos con el calendario financiero y constructivo. En otro caso para una hidroeléctrica en Nova Scotia, se inicia la construcción antes de haberse aprobado la EIA del proyecto.
24 Valerie Branchya, “Environmental assessment in land use planing in Israel”, Landscape and urban planning, 1993, vol. 23, núm. 3-4 (junio), pp. 167-18.
La regulación de el sistema de EIA inició formalmente hasta la publicación de las modificaciones a la Ley de Planeación y Construcción en 1982. Se prepararon varios estudios de impacto ambiental previos a esta fecha, sin embargo, a partir de ese entonces se estableció qué proyectos requieren el procedimiento de EIA, cómo debe de ser preparado y por quién. También se prepararon guías generales para grupos similares de proyectos para la elaboración de dichos estudios25. El marco administrativo para la EIA vino a ser completado después del establecimiento del Ministerio de Medio-ambiente en 198826.
2.1.5 Australia
A dos años de que se emitiera la NEPA, el Consejo Australiano Ambiental estableció un grupo de trabajo sobre procedimientos de EIA. El “Commonwealth” de Australia y el Gobierno de Nueva Gales del Sur incluyeron en términos generales el procedimiento de EIA en su legislación de 1972; sin embargo, no fue sino hasta diciembre de 1974 que se introdujo plenamente el procedimiento en la Ley de Protección Ambiental (impacto de las propuestas) de la “comonnwealth”. Esta ley faculta al ministerio de Medio Ambiente para requerir una manifestación de impacto ambiental a cualquier proyecto que pueda tener un impacto significativo o controversial en el ambiente. Es obligatorio para cualquier proyecto ejecutado o financiado por el gobierno de la “commonwealth” o que requiera su aprobación. En 1975 se publicó la parte administrativa del procedimiento, y en 1987 se hicieron algunas enmiendas entre las cuales destaca la introducción de un tipo de evaluación denominado “reporte público medioambiental”27. Actualmente la EIA esta sustentada en la Ley de Protección Ambiental y Conservación de la Biodiversidad de 1999.
2.1.6 Nueva Zelanda
La Ley de Manejo de Recursos Naturales de 1991, provee la base legal para la EIA. Sin embargo, desde 1974 mediante un acuerdo gubernamental se instituyó su uso dentro del gobierno28.
25 Irving Schiffman. 1985. “The environmental impact statement comes to Israel. An initial Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, 1985, vol. 5, núm. 2 (junio), pp.183-193.
26 Valerie Branchya, op. cit., nota 24, p. 168.
27 Harvey, Nicholas, The role of the environmental impact statement under the South Australian Planning Act from 1982 – 1993, Tesis de Maestría en Planeación, Universidad de Adelaida, Australia, 1993, pp. 11 y 12,
http://digital.library.adelaide.edu.au/dspace/handle/2440/37776 [consultado el 19 de junio de 2010].
28 Taylor, Nick et al., “Social impacts of out-of-centre shopping centres on town centres: a New Zealand case study”, Impact Assessment & Project Appraisal, Reino Unido, 2003, vol. 21, núm. 2 (1 de junio), pp. 147-153.
2.1.7 Irlanda
Los antecedentes de la EIA en Irlanda nos remontan hasta 1972 cuando en aquel entonces el Instituto de Estándares e Investigación Industrial entregaba a la oficina encargada del desarrollo industrial unas recomendaciones técnicas que en mucho se parecían a una manifestación de impacto ambiental. Sin embargo, el procedimiento no estuvo contemplado en el nivel legislativo sino hasta 1976 con la promulgación de la Ley de Gobierno Local (Planeación y Desarrollo). Con esta ley, Irlanda se colocó en la vanguardia sobre impacto ambiental en Europa. Se facultaba al Ministerio de Medio Ambiente para requerir “un estudio por escrito de los efectos que la actividad propuesta tendría sobre el ambiente”. En el año siguiente se introdujeron las regulaciones y, a pesar de que relativamente pocos desarrollos fueron evaluados bajo esta legislación entre 1975 y 1985, este marco jurídico rudimentario permaneció vigente hasta 1988 cuando la Directiva Europea sobre EIA entro en vigor en Irlanda.
La etapa posterior a la Directiva Europea sobre EIA en un principio se sustentó en circulares administrativas (no pasaron por un proceso legislativo) hasta que en 1992 se emitió otra pieza importante en la legislación ambiental de Irlanda: la Ley de la Agencia de Protección Ambiental que tenía un enfoque similar a aquella de Estados Unidos de América. Bajo esa ley también se obliga a dicha agencia a emitir los instructivos para la preparación de manifestaciones de impacto ambiental mismas que formalmente se adoptaron en 199729. Un rasgo importante a destacar es que desde el principio la EIA en Irlanda estuvo ligada a la legislación en materia de planeación.
2.1.8 Francia
Francia fue el segundo país de Europa en legislar sobre la EIA en 1976 con la Ley No. 76-629 (del 10 de julio del 1976), relativa a la protección de la naturaleza. Esta ley introduce tres niveles diferentes de evaluación: estudios ambientales; noticias de impacto y estudios de impactos30. De manera diferente a la de los Estados Unidos, fue adoptada como una modificación al sistema de licencias a industrias y a otras actividades que puedan causar impacto ambiental.
29 Geraghty, P. J., “Environmental impact assessment practice in Ireland following the adoption of the European directive”. Environmental Impact Assessment Review, 1993, vol. 16, núm. 3 (mayo), pp. 189-211.
30 Sánchez, Luís Enrique, “Environmental impact assesment in France”, Environmental Impact Assessment Review ,1993, vol. 13, núm. 4 (julio), pp. 255-265.
2.1.9 Japón.
Este país dedicó gran atención legislativa y administrativa a los problemas ambientales desde 1960. La EIA se introdujo en 1972 en un acto del Gobierno bajo el título: “Medidas de conservación ambiental relacionadas con las obras públicas”. En 1971 se crea la Agencia Ambiental y a partir de 1975 preparó las regulaciones de un sistema de EIA. Finalmente, en 1984 se aprueba la “implementación de la EIA” pero no como un acto legislativo sino mas bien como una guía administrativa. Es hasta 1993 que por medio de la Ley Ambiental se mejora el sistema de EIA, obligando al gobierno nacional a prevenir los impactos ambientales, de esta forma en 1995 la agencia ambiental crea la “Comisión de Estudio sobre los Sistemas de EIA”31. En 1997 se emite una nueva ley específica sobre EIA, misma que entra en vigor hasta 1999, contemplando un sistema completo de EIA, este sistema incluye32:
1.- Una adecuada cobertura de proyectos, divididos en dos categorías según su envergadura;
2.- La participación pública en dos etapas de la evaluación: en la de determinación de alcance y en la EIA propiamente dicho.
3.- La interacción de la autoridad nacional y las autoridades locales; y 4.- Las previsiones para implantar la evaluación ambiental estratégica.
Finalmente, para cerrar este epígrafe que versa sobre la EIA en el ámbito internacional, resultaría injusto el no mencionar algunos antecedentes que han tenido
lugar en otros países. Se cita en algunos estudios sobre el tema33 procedimientos en
diversos países, parecidos pero muy variados y segregados a las áreas encargadas de la sanidad de la población. Como ejemplo de esto, tenemos el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas34 de España que vincula en su Artículo 29 la concesión de licencia a una “memoria descriptiva” en que se detallen las características de la actividad, su posible repercusión sobre la sanidad ambiental y los sistemas correctores que se propongan utilizar ...” sin embargo, dejaremos el desarrollo de este tema para tratarse posteriormente de manera menos somera en el apartado 2.7 .
31 Banco Mundial, op. cit., nota 10, passim
32 Overseas Environmental Cooperation Center, Environmental Impact Assessment International Cooperation: Furthering the Understanding of Environment Impact Assessment Systems for Experts Engaged in International Cooperation Activities, Japón, pp. 107-112, http://www.env.go.jp/earth/coop/coop/materials/10-eiae/10-eiae.pdf [Consultado el 9 de septiembred e 2009].
33 Garmendia Salvador, Alfonso et al., op. cit., nota 2, p. 57.
34 Decreto 2414/1961 de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.