5.2 CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS
5.2.2 Theme: Workload
Este estudio de caso es desarrollado en base en un enfoque cualitativo, que de acuerdo a la clasificación de Stake (1995) responde a un enfoque instrumental por cuanto se pretende a través de este, comprender aspectos que propiciaron los resultados declarados.
Los fines de la investigación son, de acuerdo a las definiciones realizadas por Martinez (2006), de carácter descriptivo. Dicho autor señala que responden a esta lógica aquellas investigaciones que pretendan “identificar los elementos clave o variables que inciden en el fenómeno”, que en este caso se trata de un proceso de cambio en una unidad administrativa de la Administración Pública Chilena.
En búsqueda de las respuestas y cumplimiento de objetivos declarados tanto para la pregunta como para los objetivos de investigación respectivamente, se consideró pertinente ejecutar una estrategia metodológica que considera el estudio de un solo caso y una unidad de observación, el Sub Departamento de Compras y Contrataciones del SAG, lo cual a partir de la taxonomía propuesta por Yin (1989) , es factible de ser denominada del “Tipo 1”.
Esta unidad administrativa es seleccionada en base a dos argumentos. El primero de ellos dice relación con los niveles de mejora operacionales evidenciados una vez concluido el período de análisis. Si bien solo el hecho de indagar en procesos de cambio de reparticiones en la Administración Pública de Chile ya resultaba suficiente como criterio de selección, por cuanto es escaso el estudio de este proceso en el sector, el hecho de que se estuviese frente a resultados sustancialmente mejores le asignaba un mayor grado de interés, por cuanto permite relacionar modificaciones y resultados.
37 El segundo argumento se relaciona con la posibilidad de acceso del investigador a la organización y en particular a la unidad administrativa materia de análisis. Este último argumento se vincula de alguna manera los postulados que distintos autores elaboran en torno a este tipo de estudios. El estudio de caso desde la perspectiva de Yin (1989, citado en Martínez, 2006), resulta como un método apropiado para abordar temas que se consideran como nuevos, al tener la investigación empírica los siguientes rasgos distintivos:
a) Examina o Indaga sobre fenómenos contemporáneos en entornos reales.
b) Las fronteras entre el contexto y el fenómeno a estudiar no son claramente evidentes.
c) Utilizan múltiples fuentes de datos.
d) Pueden estudiarse tanto un caso único o múltiples casos.
El caso en cuestión cumple con los requisitos expuestos por cuanto la vigencia de la problemática se respalda con los resultados del estudio entregados por la Dirección Nacional del Servicio Civil. De igual forma se trata de un caso que, tal como veremos más adelante, se estructura en torno a un proceso en el cual intervienen actores de distintas partes de la organización involucrando variables propias del comportamiento organizacional que a menudo dificultan la definición de un límite entre la organización y el proceso de cambio.
Al contar también con datos que provienen de distintas fuentes, descritos en el punto siguiente, se ha considerado pertinente abordar el caso desde esta base metodológica.
FUENTES DE INFORMACION Y MUESTRA
Para los propósitos de este trabajo se ha recurrido en términos generales a tres fuentes de información, la primera de ellas dice relación con una participación directa en el quehacer de la unidad en estudio, dónde quién realiza este estudio fue a su vez Jefe del Sub Departamento de Compras y
38 Contrataciones durante todo el período en análisis. Esta situación importante de relevar, por cuanto podría asumirse la existencia de un sesgo positivo particularmente en lo que respecta a la etapa de entrevistas, dado el tipo de respuestas recogidas hace presumir que no fue constitutivo de un sesgo relevante.
La segunda fuente responde a una revisión de ciertas características de la unidad administrativa, decisiones e iniciativas implementadas en pos de mejorar la situación inicial, que para efectos de este trabajo se han denominado como medidas, concentrando el esfuerzo en 18 específicas que son expuestas en el cuadro que sigue.
39 Cuadro 10 “Medidas Adoptadas”
Correlativo Nombre de la Medida
1 Cronograma por Proceso de Compra
2 Reformulación de Procedimientos Vigentes
3 Estandarización de documentos que forman parte del proceso.
4 Bases Administrativas Generales
5 Cambio en la Elaboración, Seguimiento y Modificación Plan Anual de Compras
6 Evaluaciones de ofertas Obligatorias en Unidad de Compras
7 Reducción de Extensión de Procedimientos e Instructivos
8 Modificación Estructura Sub Departamento de Bienes y Servicios
9 Creación del Sub Departamento de Compras y Contrataciones
10 Identificar Competencias, Necesidades Capacitación y Generar Planes de
Desarrollo Individual
11 Primer cambio de Jefatura Sección Compras
12 Modificación de Contenidos en Capacitaciones de preparación para
acreditación de competencias en compras públicas.
13 Segundo Cambio de Jefatura Sección Compras.
14 Información Semanal de Estado de Procesos
15 Reuniones Mensuales con UUS
16 Tiempos Estimados de Respuesta
17 Mesas de Trabajo UUS
18 Software de Apoyo
Se consideran estas medidas por cuanto se les atribuye un mayor grado de incidencia en los resultados del proceso, tanto por parte de los entrevistados como del investigador.
La tercera dice relación con la recolección de impresiones y percepciones de las personas que vivieron el proceso de cambio analizado
40 mediante entrevistas semi estructuradas. Para estos efectos se identificó un grupo constituido por cinco personas, quienes fueron seleccionados intencionalmente bajo el criterio de haber estado ejerciendo funciones en la unidad administrativa analizada durante al menos dos de los tres años que comprende el período indagado.
El grupo lo conforman cinco personas que trabajaron en el SuCyC entre los años 2009 y 2011. A continuación se expone un cuadro resumen que da cuenta de algunos datos relevantes de los entrevistados.
Cuadro 11 “Características Entrevistados”
Identificación Edad Antigüedad en
el SAG CO 52 13 Años LG 57 24 Años GC 31 3 Años JS 34 4 Años FB 53 19 Años
Considerar que lo años señalados son a noviembre del 2013, la identificación se relaciona con el nombre de las personas exponiéndose siglas con el propósito de incidir en el anonimato y que la distinguir en torno a dependencia jerárquica se ha considerado relevante para análisis posteriores.
Todas las entrevistadas han sido grabadas previo consentimiento de quienes participaron, estando en conocimiento cada uno de ellos, de los fines que persigue el análisis de sus respuestas.
Los datos fueron sometidos a la técnica de análisis de contenido la cual en términos generales permite leer, analizar e interpretar información escrita, en este caso, la que provienen de las transcripciones de las entrevistas individuales y características de la unidad analizada. A partir de esto, tal como lo expone Ruiz (2003) “el investigador hace inferencias válidas y confiables de los datos con respecto a su contexto con una finalidad
41 descriptiva, que considera la vinculación de los hallazgos al entorno al cual pertenecen (p.73).
A partir de esta metodología es factible dar sentido a la información recogida, analizándola e interpretándola, con características de objetividad, sistematicidad y capacidad de generalización (Espín 2002, p.104). Con este propósito se recurrió a la codificación y categorización de la información construyendo las siguientes categorías: Gestión de la Resistencia al Cambio, Manejo efectivo del cambio, Liderazgo y Aprendizaje. Cada una de estas será abordada en el apartado destinado al análisis de los resultados.
43
EL CASO INDAGADO
Servicio Agrícola y Ganadero (SAG)
Habiendo realizado un primer acercamiento conceptual que servirá como base a las interpretaciones que se originen en los próximos capítulos, conviene hacer lo propio con el caso en estudio, buscando dar cuenta de ciertas características organizacionales que pudiesen ser también un aporte en la estructuración de algunas respuestas que pretendemos generar en este trabajo. El Servicio Agrícola y Ganadero, SAG, es el organismo oficial del Estado de Chile encargado de apoyar el desarrollo silvoagropecuario nacional, contribuyendo al desarrollo productivo y al mejoramiento de la competitividad del sector agrícola, ganadero y forestal, generando políticas de sanidad vegetal, salud animal, recursos naturales renovables y calidad alimentaria, cuyos orígenes se remontan al año 1967.
a) Estructura SAG
Para cumplir su misión y dar respuesta a los crecientes desafíos, el SAG cuenta con 2.306 funcionarios/as, de los cuales el 24% tiene calidad jurídica de planta y un 76% de contrata; donde la representación de mujeres es del 40%, siendo mayor en los estamentos profesional (41%) y administrativo (69%). Por el rol altamente técnico de esta institución, los funcionarios del SAG pertenecen principalmente a los estamentos profesional (48%) y técnico (31%), con gran especialización en sus funciones. Junto a ello, el SAG cuenta con una importante representación de personal contratado a honorarios, que llega a promediar 1.600 personas.
La organización del SAG está conformada por un nivel central eminentemente normativo, que comprende las Divisiones Técnicas de Protección Agrícola y Forestal, Protección Pecuaria, Protección de los Recursos Naturales Renovables, Semillas, y de Asuntos Internacionales. Junto a ellas, están las unidades de apoyo de Jurídica, Planificación y Desarrollo Estratégico, Auditoría Interna, Administración y Finanzas y de Las
44 Personas. Adicionalmente cuenta con un Laboratorio central y Estaciones Cuarentenarias en Santiago, que constituye la referencia técnica para una red instalada de 9 laboratorios regionales (Datos extraídos del documento de trabajo “Planificación Estratégica SAG 2010 – 2015”). Las normas y procedimientos que emanan desde este Nivel Central se ejecutan en cada una de las Direcciones Regionales ubicadas en todas las regiones de nuestro país.
Esta lógica eminentemente matricial aporta al caso una significación relevante, por cuanto si bien es cierto la unidad en análisis está ubicada en nivel central, sus características y problemáticas son de alguna manera representativas también de la realidad existente en las regiones. Por ende las lecciones aprendidas podrían constituirse en elementos que propendan a eficiencia en dichas unidades administrativas.
b) Departamento de Administración y Finanzas (DAF)
El caso en estudio se desarrolla en unas de las unidades que componen el Departamento de Administración y Finanzas, específicamente en el Sub Departamento de Compras y Contrataciones (SuCYC), por lo cual resulta pertinente exponer ciertas características generales de este Departamento.
Las funciones y responsabilidades del Departamento se encuentran definidas en la resolución exenta SAG número 2011 del 21 de marzo del 2011, definiendo su Misión como la de:
“Ejecutar los recursos presupuestarios y administrar recursos financieros y físicos con la finalidad de proveer los bienes y servicios necesarios para el cumplimiento de los objetivos institucionales”.
Dicha declaración se ejecuta mediante tres sub departamentos, dónde uno de ellos es el SuCyC, siendo su objetivo el de:
45 “Gestionar la provisión, mantención y disposición de los bienes y servicios necesarios para la consecución de los objetivos del servicio Agrícola y Ganadero, mediante procesos que respondan a las metas y estándares definidos por el Departamento de Administración y Finanzas”. A su vez el SuCyC se organiza en torno a tres unidades funcionales con objetivos específicos, a saber:
Sección Compras (SeC)- Objetivo General
Gestionar las compras y contrataciones del Servicio a través de la ejecución oportuna del Plan Anual de Compras.
Sección Contratos (SeCo)- Objetivo General
Gestionar los contratos velando por el cumplimiento eficiente de los deberes y derechos establecidos en los estos.
Unidad de Control y Gestión de Abastecimiento (UcyGA) - Objetivo General
Facilitar la mejora continua y asegurar el cumplimiento de las metas y compromisos del Sub Departamento a través de productos y servicios entregados.
Resulta pertinente enfatizar que todas las definiciones expuestas en los párrafos precedentes se encuentran formalizadas mediante la resolución 2011.
Si bien es cierto las tareas, actividades y procesos del SuCyC son numerosos, es posible identificar un flujo de proceso que represente en mayor proporción el quehacer de este Sub Departamento con el objeto de facilitar el análisis y entendimiento de ciertas interacciones y condiciones que se enunciarán durante el desarrollo de este trabajo.
46 En pos de esto, a continuación se expone un cuadro dónde se resume gráficamente este flujo, seguido de una breve explicación para cada una de sus partes.
47
Sub Departamento de Compras y Contrataciones
Rol de
Unidad Usuaria o Cliente Proveedor
Detección de Necesidades de Bienes o Servicios
(i)
Elaboración Plan Anual de Compras (ii) Ejecución PAC (iii) Gestión Proceso de Compra (iv) Preparación y Entrega del Requerimiento (v) Inicio Convenio Marco (iv.a) Licitación Publica (iv.b) Trato o Contratación Directa (iv.c) Orden de Compra Solicitud de Compra Recepción Producto o Servicio (vi) Instrucción de Pago y Gestión de Contratos. (vii) Fin Tipos de Procesos de Compra
48 Si bien es cierto el flujo se inicia con la detección de necesidades, no es hasta la elaboración del Plan Anual de Compras (PAC) que el SuCyC interviene de manera activa. Sin embargo los resultados de la Detección de Necesidades (i) influye en la eficiencia (tiempo, rehacer tareas, etc.) de las labores que le suceden, en esta primera actividad todas las Divisiones y Departamentos deberán definir la cantidad y oportunidad en que requerirán los bienes y servicios que les permitan dar cumplimiento a sus metas y objetivos anuales.
Luego de esto se procede a la Elaboración Plan Anual de Compras (ii), el cual se define en el numeral 23 del artículo 2 de la ley 19.886 como
“la Lista de bienes y/o servicios de carácter referencial, que una determinada Entidad planifica comprar o contratar durante un año calendario”.
Un PAC debiese poder responder a las preguntas ¿Qué necesita una Organización?, ¿Cuánto? y ¿para cuándo lo necesita?, dentro de un período de tiempo determinad.
Este plan debiese facilitar la gestión interna de una institución aportando algunas mejoras como:
- Precios más competitivos y mejor calidad. - Menores Costos Administrativos.
- Compras Oportunas.
- Adecuada distribución de la carga de trabajo de los recursos humanos del equipo.
Posterior a esto, se procede a la Ejecución del PAC (iii) mediante la emisión de las respectivas solicitudes de compras desde las unidades usuarias o clientes Internos. Es a través de este documento que se formaliza el inicio de una compra, la oportunidad de esta acción y los montos
49 involucrados en la compra o contratación deben guardar consistencia con lo definido previamente en la planificación.
Una vez que el cliente interno ha formalizado el inicio de una solicitud de compra, tiene lugar la Gestión del proceso de compra (iv). Esta actividad es sin duda la que se ejecuta mayor cantidad de veces y demanda mayores esfuerzos del SuCyC, dicha condición en alguna medida es factible de explicar desde las definiciones que entrega la Ley 19.886 “De Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios” y su Reglamento Aprobado Mediante Decreto Supremo número 250 del año 2004 del Ministerio de Hacienda. Estos cuerpos normativos son los que delimitan y condicionan el quehacer de la función de abastecimiento en la administración pública Chilena, definiendo que “Corresponde al proceso de compra y contratación de bienes y/o servicios, a través de algún mecanismo establecido en la Ley de Compras y en el Reglamento, incluyendo los Convenios Marcos, Licitación Pública, Licitación Privada y Tratos o Contratación Directa.” Cada uno de estos tipos de compra se encuentra también definidos en la norma de acuerdo a lo siguiente:
a. Convenio Marco (CM)
“Procedimiento de contratación realizado por la Dirección de Compras, para procurar el suministro directo de bienes y/o servicios a las Entidades, en la forma, plazo y demás condiciones establecidas en dicho convenio.”
b. Licitación Pública – Licitación Privada (LP)
“Procedimiento administrativo de carácter concursal mediante el cual la Administración realiza un llamado público, convocando a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas, formulen propuestas, de entre las cuales seleccionará y aceptará la más conveniente.”
El artículo 19 bis del Reglamento establece tipos de licitación pública, a saber:
50 - Licitaciones públicas para contrataciones iguales o inferiores a 100 UTM. (L1)
- Licitaciones públicas para contrataciones superiores a 100 UTM e inferiores a las 1.000 UTM. (LE)
- Licitaciones públicas para contrataciones iguales o superiores a 1.000 UTM. (LP)
La licitación Privada tiene solo algunas diferencias respecto de la Licitación Pública siendo las más relevantes el alcance que tienen sus llamados a presentación de ofertas, donde en el caso de los primeros es sin límites y en este último acotado a un máximo de tres específicos.
c. Trato o Contratación Directa (TD)
“Procedimiento de contratación que por la naturaleza de la negociación debe efectuarse sin la concurrencia de los requisitos señalados para la Licitación o Propuesta Pública y para la Privada.”
En lo cotidiano cada uno de estos tipos de procesos de compra implica incurrir en una cantidad de tareas (hitos) de mayor o menor complejidad, los cuales son condicionantes y obedecen a un orden secuencial entre sí. El DAF en una de las medidas de mejora que se describirán en páginas siguientes, para cada tipo de compra y sus respectivos hitos han determinado tiempos estimados de respuesta, lo cual entre otras facilita la planificación de los procesos. A partir de esta valoración es también factible poder sensibilizar el concepto de esfuerzo anunciado en párrafos precedentes, el cuadro que sigue expone cantidad de hitos y tiempo para cada uno de los tipos de compra.
51 4 7 12 12 8 9 27 74 89 39 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 2 4 6 8 10 12 14 CM L1 LE LP TD
Cantidad de Hitos Tiempo Estimado de Respuesta (Días Corridos)
Cuadro 13 “Hitos y Tiempo Estimado de Respuesta por Tipo de Compra”
Con la definición de cada tipo de compra, la identificación de cantidad de tareas y tiempos agregados del proceso es factible identificar grados de complejidad distintos en cada caso, dónde los procesos de tipo LP resultan ser los con más alta gradación y los de tipo CM el contrapunto.
Terminadas las actividades de cada proceso de compra, que se materializa con la emisión de una orden de compra, interviene el proveedor a través de la Preparación y entrega del Requerimiento (v), el cual de acuerdo a las condiciones establecidas en la orden de compra, el proveedor debe realizar la entrega o ejecución del producto o servicio requerido. La etapa siguiente es en definitiva la que más valora y espera el cliente interno, La recepción de los productos o servicios (vi), dicha actividad realizada por la UUS se desarrolla teniendo como principal insumo las características y especificaciones técnicas definidas en la solicitud de compra, procediendo a verificar el nivel de consistencia con lo finalmente entregado. De este análisis emana un documento que se reporta al Sub Departamento de Compras y Contrataciones donde se consigna el nivel de conformidad con la recepción,
52 este documento habilita el pago al proveedor. Existiendo conformidad con lo recepcionado (o en su defecto calculadas las multas que cuantifiquen el costo del cumplimiento imperfecto o tardío), documento tributario que valorice lo entregado y orden de compra emitida para esos productos y/o servicios, el Sub Departamento de Compras y Contrataciones solicita el pago al Sub Departamento de Finanzas.
A modo de cuantificar la cantidad de procesos gestionados, se presentan cifras referidas a la cantidad de órdenes de compra emitidas y los montos involucrados durante el período en análisis.
Cuadro 14 “Órdenes de Compra por Año emitidas desde el SuCyC”
Año Órdenes de Compra USD$ 2009 4329 16.096.974 2010 4064 12.999.401 2011 3670 17.371.829 Total Trienio 12063 46.468.203
Es importante hacer mención que de acuerdo a lo indagado, la mayoría de las veces, las UUS no ponderan la importancia de las actividades que tienen las actividades anteriores a la recepción final, el cliente requiere sus insumos o servicios lo más rápido posible. Si bien es cierto esta lógica es entendible y familiar desde nuestros propios roles de clientes en la vida cotidiana, en este tipo de casos hay un elemento diferenciador que se repetirá en análisis posteriores, y es el que todos los actores que intervienen en las etapas anteriores deben de tener un alto grado de compromiso y responsabilidad con la tarea asignada para que el termino de los procesos se de en torno a las proyecciones realizadas. La recepción final y más aún en conformidad no ocurre por “arte de magia”, para llegar a puerto se deben por ejemplo: cumplir las fechas programadas para iniciar una solicitud de