Thesis outline

Las organizaciones y esquemas multilaterales funcionan si y en la medida en la cual sus Estados miembros invierten en ellos recursos como el liderazgo político, el tiempo y el expertise de sus burocracias, así como las contribuciones financieras que les permitan ejecutar sus mandatos. En la medida en la que un país como México ha identi- ficado en diferentes momentos a la política multilateral como una alta prioridad en su acción regional e internacional, debería esperarse una inversión correlativa de recursos en dicha área. En los hechos, sin embargo, emerge un panorama mixto.

Por un lado, México es uno de los principales contribuyentes financieros de las dos grandes organizaciones multilaterales a las que pertenece. Datos de los últimos seis años (2006-2011) señalan que las aportaciones de México a la OEA constituyen entre el 6% y el 8% del fondo regular de la organización, lo cual lo coloca como el tercer (y en dos años cuarto) mayor contribuyente después de Estados Unidos y Canadá. Es decir, es el primer o segundo contribuyente de América Latina y el

Caribe.36 _{Asimismo, en los últimos diez años (2001-2011) México se}

ha situado entre los diecisiete mayores contribuyentes del mundo a la Organización de las Naciones Unidas, ocupando entre 2004 y 2011 el

décimo lugar entre 192 países.37 _{Además, la Cancillería ha tendido a}

designar a prominentes diplomáticos mexicanos como representantes permanentes de México ante ambos foros multilaterales y, dentro de su estructura orgánica, se contempla la existencia de núcleos especia- lizados en esta materia: la Dirección General para la Organización de

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Naciones Unidas y la Dirección General de Organismos y Mecanis-

mos Regionales Americanos38_{; en ambas laboran actualmente sesenta}

funcionarios.39 _{México también se ha destacado a lo largo de los años}

por la tendencia a proponerse como país sede de un gran número de cumbres, conferencias, reuniones y organismos vinculados a los esquemas multilaterales hemisféricos y latinoamericanos, asumiendo los costos que todo ello entraña.

Por otro lado, sin embargo, los gobiernos mexicanos han sido reti- centes a desplegar recursos alternativos. A diferencia de Brasil y otros países latinoamericanos, México no tiene una industria militar ni ha puesto a disposición de su política multilateral ingredientes militares como la participación de sus fuerzas armadas en OMP regionales. A diferencia de Venezuela y con la excepción del Pacto de San José, la diplomacia mexicana ha recurrido muy poco a su riqueza petrolera para respaldar su política multilateral. Además en la historia se registran casos de inconsistencia notable entre los compromisos declarados y los hechos; valga citar el caso del Plan Puebla-Panamá donde México fracasó en la prometida movilización de recursos económicos de gran escala —públicos y privados— para la construcción de proyectos de infraestructura y de una refinería en Centroamérica.

Estos son, por supuesto, apuntes generales. Un diagnóstico certero sobre qué tanto el discurso multilateralista mexicano se ha acompa- ñado en la práctica de una inversión seria de recursos, requiere una investigación más profunda y la comparación de datos con los demás países latinoamericanos.

Conclusiones

A lo largo del tiempo México ha recurrido a la coordinación multilateral con el resto de los países latinoamericanos y en el seno de la OEA con propósitos variados. En primer lugar, se sitúan las preocupaciones de un país de menor poder relativo que debe administrar la vecindad con una superpotencia. Desde este punto de vista, la apuesta por el mul- tilateralismo se explica por la intención de contrapesar la hegemonía de Estados Unidos ya sea en términos generales o en forma puntual y selectiva; a través de posiciones juridicistas o asumiendo abiertamente

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la dimensión política de sus iniciativas. En segundo lugar, la ubicación geográfica de México como bisagra entre la América latina y la América anglosajona otorga al multilateralismo regional una relevancia y una utilidad singular en su política exterior. El hecho de que México se encuentre en el extremo norte de la región y comparta confines con un solo país latinoamericano (Guatemala) ha implicado que se desarrolle un grado menor de interdependencia social y económica, cuestión en la que se apoya la regionalización; también ha determinado que nin- guna relación bilateral sea considerada estructural y sistemáticamente

prioritaria.40 _{Por estos motivos la promoción de mecanismos de diálogo}

y concertación multilateral se ha presentado como una buena opción para mejorar las posibilidades de acción e inserción política de México, así como para acreditar su pertenencia a la comunidad de intereses de los países latinoamericanos (sobre todo en las etapas en las que ésta ha sido puesta en tela de juicio).

En tercer lugar, mediante la política multilateral desplegada en el con- tinente americano México ha intentado que sus propias preferencias normativas —por ejemplo, los principios de política exterior consagra-

dos en su Constitución41_{— se conviertan en principios generalizados de}

conducta reconocidos por los demás Estados. Dada la importancia que para México reviste el desarrollo del derecho internacional, no resulta extraño que favorezca la construcción de esquemas multilaterales; después de todo, éstos son espacios privilegiados para la formación

y, en algunos casos, legalización de normas.42 _{Cabe mencionar que lo}

contrario también es cierto: mediante la participación en los procesos de deliberación internacional que se propicia en los grupos y organiza- ciones multilaterales, la diplomacia mexicana ha estado expuesta a la socialización de las preferencias normativas de los demás. El cambio de actitud y la resignificación de los conceptos de soberanía y no in- tervención en lo que concierne al sistema interamericano de derechos humanos demuestran que la participación del Estado y la sociedad mexicana en dicho régimen multilateral ha afectado la identidad, los intereses y hasta la política interna de México.

Por último, México y sus contrapartes latinoamericanas han visto en el multilateralismo regional un medio para aumentar el peso y la capaci- dad de incidencia de la región en los asuntos globales y frente a actores extrarregionales. Asimismo, México ha apostado por el multilateralismo

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como un mecanismo para producir bienes públicos regionales (e.g. pacificación o contención de conflictos interestatales) así como para abordar fenómenos y amenazas de carácter transnacional (e.g. catás- trofes naturales, narcotráfico, trasiego de armas). A grandes rasgos, se puede decir que lo segundo ha sido más efectivo que lo primero. A través de los años no sólo los objetivos sino también ciertos rasgos de la política multilateral de México en América han ido cambiando. Es posible notar algunas tendencias. Primero, se observa mayor continui- dad en el multilateralismo que promueve el diálogo y la concertación política (dentro de lo cual cabe la discusión de asuntos de índole eco- nómico o de la agenda del desarrollo) que en las iniciativas eminente- mente económicas. Las primeras han predominado sobre las últimas. Segundo, en el campo económico las asociaciones multilaterales que ha promovido México se limitan a la coordinación intergubernamental de intercambios comerciales y financieros; a diferencia de otros países latinoamericanos, México nunca ha formado parte de un verdadero esquema de integración regional en el que existan expectativas de transferir autoridad desde el Estado hacia entes supranacionales, aun- que sea en un ámbito restringido. Tercero, durante mucho tiempo se concibió que la arquitectura multilateral debía aludir a los derechos e intereses de los Estados, no así de los individuos. Como se observó en el caso de la agenda de los derechos humanos, dicha noción se ha venido modificando desde finales de los años noventa. Sin embargo, se debe mencionar que el Estado mexicano realmente no ha promovido el establecimiento de canales sistemáticos o institucionalizados de participación social —ya sea de ciudadanos o grupos interés— en los trabajos de los esquemas regionales multilaterales a los que pertenece. Cuarto, el multilateralismo mexicano ha sido consistentemente pacifis- ta y antimilitarista. La diplomacia mexicana no sólo desconfía e incluso escatima la legitimidad de los arreglos de seguridad colectiva regio- nales sino que tampoco favorece esquemas multilaterales de defensa colectiva. En materia de seguridad ha preferido hasta hoy promover

los acuerdos políticos43 _{y la negociación de tratados que coordinen la}

cooperación interestatal hemisférica en temas específicos como la no

proliferación nuclear, el combate al narcotráfico y el terrorismo44_.

Como se desprende de estas páginas, visto en conjunto y en perspectiva histórica, la política multilateral ha sido una pieza importante de la

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política exterior de México en el continente americano. Se le ha iden- tificado como el instrumento más adecuado para alcanzar objetivos de diverso tipo, lo cual explica su persistencia en el discurso y en el quehacer diplomático.

NOTAS

1. Agradezco a Pablo Tortolero su ayuda para conseguir y procesar los datos sobre las aportaciones de México a la OEA y la ONU, así como sobre la programación presupuestal de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

2. Se considera que los Tratados de Libre Comercio en los que participan tres o más Estados son una forma de multilateralismo económico mediante la cual los miembros coordinan sus relaciones comerciales con base en normas previamente acordadas.

3. González, Guadalupe (2007). “El difícil juego del equilibrista” en Foreign Affairs en Español, vol. 7, núm. 4, pp. 31-37.

4. En la encuesta “México, las Américas y el Mundo” de 2008 se repor- ta que los mexicanos se sienten primordialmente latinoamericanos (55%), mientras que son muy pocos los que se consideran norteameri- canos (7%) o centroamericanos (6%), a pesar de la cercanía geográfica de estas dos últimas regiones. González, Guadalupe, Ferrán Martinez i Coma y Jorge A. Schiavon (2008). México, las Américas y el Mundo, México: CIDE, p. 22.

5. González, Guadalupe (2006). “México ante América Latina: mirando de reojo a Estados Unidos” en Jorge A. Schiavon et. al. (editores), En busca de una nación soberana, México: CIDE/SRE, pp. 471 y 480. 6. Para una discusión de lo que implica una relación especial véase:

Whitehead, Laurence (2006). “Sobre la teoría de las ‘relaciones es- peciales’. Tres perspectivas rivales” en Rafael Fernández de Castro, Laurence Whitehead y Natalia Saltalamacchia (coords.), Las relaciones de México y Gran Bretaña con Estados Unidos. Una visión comparada, México: Miguel Ángel Porrúa/ITAM, pp. 9-20.

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7. Para una definición detallada de dichas estrategias véase: Russell, Roberto y Juan G. Tokatlián (2009). “Modelos de política exterior y opciones estratégicas. El caso de América Latina frente a Estados Unidos” en Revista CIDOB d’Afers Internacionals, no. 85-86, pp. 229- 230 y 235.

8. Hurrell, Andrew (1995). “Regionalism in Theoretical Perspective” en Louise Fawcett y Andrew Hurrell (eds.), Regionalism in World Politics, Reino Unido: Oxford University Press, p. 54.

9. Moravscik, Andrew (1993). “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach” en Journal of Common Market Studies, vol. 31, no. 4, p. 483.

10. Tuvo éxito en lo referente al principio de no intervención ya que los artículos 15, 16 y 17 de la Carta de la OEA establecieron una definición mucho más precisa y rigurosa que otros documentos internacionales, incluyendo la Carta de ONU. En retrospectiva esto no fue del todo inconsecuente ya que permitió a México en innumerables ocasiones argumentar jurídicamente su oposición a Estados Unidos utilizando la base legal de la Carta, la cual Washington también invocaba para legitimar sus acciones.

11. A la diplomacia mexicana le preocupaba especialmente la ambigüedad en la redacción del artículo sexto del TIAR lo cual, desde su perspec- tiva, se prestaba a la manipulación política y podía configurar una puerta legal para el intervencionismo estadounidense.

12. Recuérdense los casos de Guatemala en 1954, Cuba en 1962 y 1964, República Dominicana en 1965, entre muchos otros.

13. Negociaciones a las que después se invitó a Perú, Bolivia y Paraguay. 14. A principios de 1960 el presidente Adolfo López Mateos realizó una gira

por Sudamérica para expresar el interés del país de ser socio fundador de esta zona de libre comercio. La participación y las vicisitudes de México en este proceso se encuentran reportadas con detalle en: König, Wolfgang (1974). “México frente a la ALALC y los otros mecanismos de integración” en Foro Internacional, vol. XIV, no. 4, abril-junio, pp. 548-578.

15. Se debe recordar que México, como la mayor parte de los países lati- noamericanos, no participaba en el régimen multilateral de comercio representado por el GATT. Por otro lado, en los albores de la década

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del sesenta se suscitó la primera ola de regionalismo en el mundo y la consecuente preocupación de no quedarse fuera de los bloques económicos.

16. Dicha discontinuidad se refiere al hecho de que no participaron como miembros fundadores de la ALALC los países centroamericanos y los caribeños y además quedaron fuera algunos andinos como Colombia, Venezuela y Bolivia.

17. En 1980 la ALALC fue sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La principal reunión negociadora tuvo lugar en Acapulco y estuvo marcada por el liderazgo mexicano.

18. Covarrubias, Ana (2008). “La política exterior “activa”… una vez más” en Foro Internacional, vol. XLVIII, no. 1-2, enero-junio, p. 22. 19. Retomando la formulación de Rosario Green en su ensayo “México

en las Américas: entre un norte económico y un sur político”. Green, Rosario (2006). Visiones desde el sur de América, México: Miguel Ángel Porrúa, pp. 185-205.

20. Se negociaron tratados de libre comercio bilaterales con Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y Chile, así como acuerdos de complementación económica con Uruguay y Perú. La creación del G-3 con Venezuela y Colombia en 1995 fue una excepción multilateral.

21. El Grupo de Río era útil para fijar posiciones comunes sobre temas puntuales de la agenda internacional y como vehículo de diálogo con otros grupos y países en el marco de Naciones Unidas. Asimismo, desde 1991 se sostuvo un diálogo institucionalizado Grupo de Río-Unión Europea.

22. México quedó aislado al no respaldar el “Compromiso de Santiago” y la consiguiente Resolución 1080 aprobada en la OEA en 1991, así como al ser el único país que en 1992 votó en contra del Protocolo de Washington sobre Reformas a la Carta de la OEA por el cual se adicionó el Artículo 8 (bis) que establece la suspensión de un Estado miembro de la Organización cuyo gobierno democráticamente cons- tituido sea derrocado por la fuerza.

23. Como establece Guadalupe González, es posible distinguir entre “dos tipos de multilateralismo: el tradicional y el liberal. El primero enfa- tiza la defensa de los derechos e intereses de los Estados-nacionales (soberanía, no intervención) como ejes rectores de la arquitectura

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multilateral mientras que el segundo enfatiza la promoción de valo- res universales asociados a la defensa de los derechos individuales”. González González, Guadalupe (2006). “México ante América Latina. Mirando de reojo a Estados Unidos” en Jorge A. Schiavon et. al. (eds.), En busca de una nación soberana, México: CIDE/SRE, p. 485. 24. Para la evolución histórica de la posición de México frente a las insti-

tuciones multilaterales de derechos humanos véase: Saltalamacchia Ziccardi, Natalia y Ana Covarrubias Velasco (2011). “La trayectoria de los derechos humanos en la política exterior de México (1945-2006)” en Natalia Saltalamacchia Ziccardi y Ana Covarrubias Velasco, Los derechos humanos en la política exterior. Seis casos latinoamericanos, México: ITAM/Miguel Ángel Porrúa, (en prensa).

25. Al inicio de su gobierno Fox esperaba profundizar el alcance del TLCAN para ir en la dirección de una Comunidad de América del Norte; sin embargo, esto nunca se concretó debido a la renuencia de Estados Unidos.

26. Castañeda, Jorge G. (2001). “Los ejes de la política exterior de México” en Agenda de Política Exterior, México: SRE.

27. Entre los que se identificó a Chile, Argentina, Brasil y Colombia. 28. El gobierno de Fox, en cambio, promovió con mucho mayor entusias-

mo que sus predecesores el multilateralismo económico hemisférico encarnado en el ALCA e impulsado por Estados Unidos. Esto fue un factor de distanciamiento con muchos países de Sudamérica, cuyos go- biernos de izquierda habían abandonado la concepción de integración basada en la línea neoliberal del Consenso de Washington para seguir el rumbo de un “regionalismo postliberal”. Para una explicación del “regionalismo postliberal” véase: Sanahuja, José Antonio (2010). “La construcción de una región: Sudamérica y el regionalismo postliberal” en Manuel Cienfuegos y José Antonio Sanahuja (eds.), Una región en construcción. Unasur y la integración de América del Sur, Barcelona: CIDOB.

29. Ponencia de Mariclaire Acosta, subsecretaria para Derechos Humanos y Democracia de México, en el evento “Sesión de trabajo sobre la implementación de los compromisos internacionales y el respeto de los estándares internacionales en el campo de los derechos humanos en el sistema interamericano” llevado a cabo en la sede de la OEA, 1ro. de marzo de 2003, pp. 3-4.

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30. Serbin, Andrés (2010). Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos, Documentos CRIES, no. 15, septiembre, p. 9.

31. Los abiertos altercados diplomáticos con varios países de la región — Cuba, Venezuela, Bolivia, los roces innecesarios con otros –como con Chile a raíz de la candidatura para la Secretaría General de la OEA o con Argentina en la Cumbre de Mar del Plata en 2005–, así como la falta de diálogo e incluso una dinámica de rivalidad con Brasil, sembraron un clima de desconfianza frente a México.

32. Secretaría de Relaciones Exteriores de México (2007). Primer informe de labores de la Secretaría de Relaciones Exteriores. p. 83. Disponible en: http://www.sre.gob.mx/eventos/docs/1er_inf_lab07.pdf (consulta: 29 de junio de 2010).

33. Palabras del Presidente Felipe Calderón Hinojosa al recibir la Secretaría Pro Témpore del Grupo de Río, Santo Domingo, 7 de marzo de 2008. El presidente volvió a plantear la idea de la Organización de Estados Latinoamericanos en la I reunión de la Cumbre de América Latina y el Caribe (CALC) en Salvador de Bahía.

34. Para una discusión más detallada sobre las motivaciones de México para promover la CELAC véase: Saltalamacchia Ziccardi, Natalia (2011). “México y la CELAC: recuperando la idea de América Latina” en Francisco Rojas Aravena (ed.), América Latina y el Caribe: Multila- teralismo vs Soberanía: La Construcción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, FLACSO Secretaría General- CAF, Buenos Aires: Editorial Teseo.

35. Cuestión que no se puede desestimar del todo ya que nunca deja de estar presente en la mente de los miembros del Servicio Exterior Mexicano.

36. A diferencia de la ONU y probablemente por la falta de recursos que la aqueja, la OEA no cuenta con un sistema electrónico eficiente de búsqueda de documentos, por lo que es menos transparente en cuanto al monto de las contribuciones y el ejercicio de su presupuesto. La repre- sentación permanente de la OEA en México tampoco tiene esta infor- mación. Mediante una búsqueda electrónica exhaustiva se encontraron documentos oficiales de distinto tipo (e.g. reportes sobre cobro de cuotas y proyectos de programa-presupuesto anual) de los cuales provienen los datos presentados. Se encuentran con la autora para su consulta.

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37. Estos datos se encuentran en los documentos oficiales de la ONU donde se establece anualmente la asignación de las cuotas a los Es- tados miembros. Pueden consultarse en el sitio “Official Documents of the United Nations” introduciendo el símbolo que los identifica: ST/ADM/SER.B/551, ST/ADM/SER.B/568, ST/ADM/SER.B/582,ST/ ADM/SER.B/597,ST/ADM/SER.B/612,ST/ADM/SER.B/638,ST/ADM/ SER.B/668, ST/ADM/SER.B/701,ST/ADM/SER.B/719,ST/ADM/ SER.B/755,ST/ADM/SER.B/789,ST/ADM/SER.B/824.

38. Se encarga de la política hacia la OEA, el Grupo de Río, el Grupo de los Tres, la Conferencia Iberoamericana, la Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea, la Cumbre de las Américas, el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Foro del ARCO del