retener– es que en ocasiones el funcionamiento real de los sistemas se explica más por arreglos institucionales informales que por reglas explícitas.
En relación con el dilema que estamos comentando, hay otras cuestiones debatidas, como por ejemplo, cuál es el grado de extensión de la Dirección Pública, la amplitud del espacio directivo profesionalizado. También, la cuestión conexa de en qué medida se definen en ese espacio determinadas zonas de exclusión, por razones políticas relacionadas con exigencias especiales de confianza o responsiveness en ciertos niveles o áreas de la administración. Mayoritariamente, esta delimitación del espacio directivo se expresa en vertical, es decir, reservando a la decisión política los niveles jerárquicos superiores, donde el grado de intervención de la política es mayor. Sin embargo, esto no excluye casos de delimitación horizontal, que puede establecerse por sectores de política pública expresamente excluidos del sistema profesionalizado, o por cuotas que permiten gestionar políticamente una determinada proporción de los cargos directivos.
Otra cuestión, relacionada con lo anterior pero distinta, es el grado de interferencia política, es decir, de intervención de las decisiones políticas en lo que podemos considerar el espacio gerencial, o, si lo prefieren, el grado e intensidad del micromanagement que la política ejerce en el desarrollo de su actividad, y la medida en que esto se solapa con las funciones directivas, limitando su autonomía efectiva. En este sentido, los estudios comparados reportan un grado muy bajo de interferencia política en EE.UU. y el Reino Unido, y en cambio, un grado relativamente alto de interferencia política en Italia, Polonia o incluso en Dinamarca.
Como pueden ver, esta diversidad es difícilmente reconducible a un patrón de diferenciación entre países que atienda a modelos conceptuales de Dirección Pública. Son arreglos institucionales que tienen mucho más que ver con lo idiosincrásico, con las tradiciones instaladas en cada país, que con la fidelidad a unos modelos de referencia determinados. No obstante, algunos estudios han intentado encontrar puntos en común.
La OCDE, en un estudio de hace pocos años, se hacía eco de esta diversidad en el mundo de las democracias avanzadas y la vinculaba a las diferencias entre los modelos constitucionales. En este sentido, encontraba una correlación entre las prácticas de menor interferencia política y los ecosistemas constitucionales donde el Poder Ejecutivo es más fuerte y puede actuar más en solitario, sin depender excesivamente de la respuesta de otros actores de la trama institucional. Serían los casos de los modelos británico, canadiense o neozelandés. Por contra, habría un mayor grado de interferencia política en los modelos donde existe un mayor volumen de contrapesos institucionales, es decir, allí donde el Poder Ejecutivo actúa más condicionado por los parlamentos o por otras instancias de supervisión o de control. No deja de ser curioso –pero al mismo tiempo se intuye razonable– el que allí donde existe lo que la OCDE llama un principal múltiple –en definitiva, donde el Gobierno se ve obligado a estar en la arena política de manera más habitual– la tentación de interferir en las decisiones que afectan a los directivos sea más fuerte que en aquellos otros contextos donde se siente más seguro de que sus decisiones se van a llevar adelante, porque los puntos de veto son menores y los agentes que pueden discutir la acción de Gobierno son menos poderosos.
Otro de los grandes debates, nada menor, y que ha aparecido en algunos momentos en la intervención del especialista del BID, Juan Carlos Cortázar, es el que afecta a los atributos de estabilidad y cohesión del Sistema de Dirección Pública y los enfrenta a las características de apertura y flexibilidad de este. En definitiva –y si habláramos con un alcance más general de empleo público–, la cuestión sería reconducible a la conocida disyuntiva entre sistemas de carrera o de empleo. Carrera y empleo son palabras que en sí mismas no quieren decir gran cosa. De lo que estamos hablando, en realidad, es de si ponemos el énfasis en unos criterios o en otros. Desde luego, no resulta fácil contestar a esta pregunta, porque cada una de las opciones tiene sus ventajas y sus inconvenientes.
La opción por un sistema de carrera que han seguido, desde tradiciones institucionales diferentes, países como el Reino Unido, Francia o Canadá, tiene ventajas notables y permite un mejor aprovechamiento de los recursos. De hecho, en un principio podría parecer un sistema más eficiente, en tanto en cuanto posibilita movilidad interna y garantiza una mayor polivalencia. El sistema se basa en la presunción de que un directivo público puede adaptarse a desarrollar diferentes posiciones, en diferentes sectores de política pública, lo que facilita el manejo eficiente de los recursos y crea espíritu de cuerpo, dotando a la Dirección Pública de una percepción fuerte de rol y ayudando así a delimitar política y administración.
De alguna manera, un sistema de carrera genera un contrapeso institucional. Se trata de un contrapeso que puede ser adecuado para mantener la neutralidad y la inclusividad, que, como decíamos, forman parte de la dotación de legitimidad del sistema. Facilita, por otra parte, el aprendizaje y desarrollo de los directivos. Una de sus ventajas más notables es que las personas que ingresan en un cuerpo o colectivo de directivos profesionales pueden pasar a desempeñar a lo largo del tiempo diversas posiciones y pueden ascender a posiciones superiores. Esto conlleva un fuerte estímulo para aprender y desarrollarse y promueve una vinculación de más largo plazo al servicio público, lo que garantiza, hasta cierto punto, un mejor retorno de la inversión inicial en capital humano.
Ahora bien, por otra parte, hay elementos que conspiran contra el hecho de que este tipo de sistema funcione. El primero sería el riesgo de endogamia: se trata de un sistema cerrado que favorece, entre quienes forman parte de él, el desarrollo de actitudes autorreferenciadas. De hecho, la pertenencia a un colectivo gerencial organizado como carrera hace que de algún modo los políticos pasen y los directivos públicos permanezcan. La principal víctima de este fenómeno suele ser la responsiveness de estos últimos, es decir, como dijimos, su predisposición a implementar lealmente y de un modo efectivo los programas de Gobierno, involucrándose en el éxito de ellos. A menudo, esto viene acompañado por la burocratización de los mecanismos de gestión y la conversión de este tipo de colectivos en grupos de interés que de algún modo patrimonializan los cargos.
Así, por ejemplo, en la tradición administrativa de mi país, el sistema de cuerpos adolece de una parte de estos problemas. En España, el modelo de profesionalización directiva de la administración general del Estado implica que los niveles superiores de la administración estén reservados a funcionarios públicos pertenecientes a altos cuerpos de la administración. Los integrantes de estos grandes cuerpos son promovidos discrecionalmente por el Gobierno a las altas posiciones directivas de la administración, y removidos también discrecionalmente