SOLICITANTESDEASILOYLOSREFUGIADOS
En la actualidad, las personas que viven en Europa disfrutan de los dere- chos a la vivienda en función de varios niveles, establecidos por el estatuto de la persona que reclame dichos derechos. Estos niveles se están estra- tifi cando cada vez más a medida que la UE se amplía y tiene que afrontar el infl ujo de ciudadanos de países que no son de la UE. Entre los derechos estatales a la vivienda de los ciudadanos de los Estados miembros y los derechos a la vivienda de los trabajadores migratorios, los ciudadanos de terceros países, los solicitantes de asilo y los inmigrantes ilegales, se está desarrollando toda una jerarquía de niveles en la protección de dichos de- rechos. Las personas que se encuentran en el último escalón se enfrentan a importantes riesgos generados por la carencia de protección de tales derechos. Tras los terribles incendios de París de 2005, FEANTSA ha plan- teado la crisis de vivienda que sufren las personas excluidas en Europa:
[P]ara las personas muy pobres, la terrible presión del mercado inmobiliario con- duce de manera creciente a la exclusión social y, en algunos casos, a una situa- ción de emergencia social en la que las personas se encuentran sin recursos y se ven confi nados a dormir en la calle. Las cifras hablan por sí solas: el número de personas que duermen a la intemperie está aumentando en las principales ciudades de toda Europa. No se trata de un fenómeno que sólo ocurra en Pa- rís: casi todas las grandes zonas urbanas se están encontrando cara a cara con problemas similares. Los horrores vislumbrados en los incendios de París son sólo la punta del iceberg, ya que la situación es peor. Cada vez hay más personas que duermen en portales, casas ocupadas, edifi cios abandonados y otros lugares que no han sido pensados para habitar en ellos. Es más, el perfi l de estas personas está cambiando. No se trata únicamente de hombres de me- diana edad y a menudo alcohólicos que se asocian con personas que duermen a la intemperie, sobre los cuales a menudo se dice que son los culpables de su situación. Actualmente, con frecuencia también hay mujeres, familias con hijos, inmigrantes y jóvenes que se encuentran en una situación de falta de hogar o en
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situación de emergencia social y de vivienda. El desencadenante de su situación tan precaria son habitualmente los precios inasequibles de la vivienda, que los empujan a un espiral de exclusión, repercutiendo en su salud, en sus opciones de trabajar, en la educación de sus hijos, etc. La exclusión de la vivienda cau- sada por una carencia de vivienda a precios asequibles también genera una ex- trema vulnerabilidad ante la explotación. Ha generado una nueva y escalofriante forma de explotación relacionada con la vivienda: alquiler de colchones por parte de los llamados “camellos del sueño”.
En efecto, hay arrendatarios explotadores que alquilan colchones en condicio- nes de hacinamiento por turnos de ocho horas a precios desorbitados. Las prin- cipales víctimas de este tipo de prácticas son los trabajadores migratorios, como por ejemplo los recolectores de berberechos de la bahía de Morecambe, que vivieron en condiciones similares.
La crisis de la vivienda que está teniendo lugar en Europa está alcanzando unos niveles sin precedentes. Los incendios de París han atraído la atención del pú- blico hacia el problema de la vivienda inadecuada en una próspera capital eu- ropea, una vivienda que no sólo incumple las normas de seguridad y sanidad establecidas, sino que, de hecho, constituye una amenaza para la salud y las propias vidas de sus inquilinos. Sin embargo, esta vivienda tan impactantemente inadecuada es un síntoma del problema subyacente de los precios inasequibles, que está creciendo en toda Europa. Dicho simple y llanamente, no existe vivien- da disponible que pueda ser asumida con los recursos limitados de los grupos pobres y vulnerables. Este problema de los precios afecta a todos los agentes; naturalmente, las personas pobres son las víctimas más visibles, pero los grupos de personas con ingresos medios se están viendo cada vez más afectados, de modo que las ONG y los Estados también padecen las consecuencias de ello.17 Los ciudadanos
El artículo 17 del TUE declara:
Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional.
La ciudadanía europea engloba un conjunto de derechos adicionales a los de la ciudadanía estatal, lo cual otorga una serie de derechos a todos los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea:
• el derecho a circular y residir libremente en el territorio de la UE;
• el derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y en las elec- ciones al Parlamento Europeo, sea cual sea el Estado miembro en el que resi- da un ciudadano de la UE;
• si un ciudadano se encuentra fuera de la UE, acogerse a la protección diplomá- tica y consular de cualquier Estado miembro;
• el derecho de petición ante el Parlamento Europeo y dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo;
• el derecho a dirigirse por escrito a cualquier institución de la UE y recibir una contestación en cualquiera de las 12 lenguas;
• el derecho de acceso a los documentos del Parlamento, la Comisión Europea y el Consejo, bajo ciertas condiciones;
• el derecho a la no discriminación por razón de la nacionalidad, en el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria;
• la garantía de los derechos fundamentales, respaldados por el Convenio Eu- ropeo de Derechos Humanos y la Carta de los derechos fundamentales de la UE;
• protección contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étni- co, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual; • acceso en condiciones de igualdad a la función pública comunitaria.18
En lo que se refi ere a los derechos sociales, los ciudadanos de los 15 Es- tados miembros disfrutan de mayor protección.
Las disposiciones del Tratado CE relativas a la ciudadanía, junto con otras dis- posiciones del Tratado y de derecho derivado sobre los derechos de no discri- minación, igualdad de género y transparencia, han ampliado la inclusión social, civil y política de los individuos en el proyecto de integración europea, indicando algo más que un derecho a la inclusión de acuerdo con las leyes y tradiciones nacionales particularistas de los estados de acogida, mediante la provisión de una serie (aunque limitada) de normas mínimas europeas.19
18. Véase el sitio web: http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/citizenship/fsj_citizenship_ intro_en.htm
19. Véase Armstrong, K.A. “Tackling Social Exclusion through OMC: Reshaping the Boundaries of European Governance,” en Borzel, T.T. y Cichowski, R.A. (2003). The State of the Euro-
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Los individuos han podido basarse en su estatuto de “ciudadanos de la Unión” para obtener acceso a las prestaciones sociales de otros Estados miembros, como por ejemplo las prestaciones mínimas de subsistencia y maternidad.20
Los trabajadores migratorios y sus familias
El principio de libertad de circulación de los trabajadores en Europa fue instaurado en el Tratado de Roma de 1957. Los derechos sociales de estos trabajadores y sus familias han seguido la estela del proyecto de mercado interno de la UE en muchos ámbitos, incluida la vivienda. Mientras que las razones de mercado han exigido una ampliación de los derechos de libre circulación a categorías de ciudadanos comunitarios cada vez más amplias, los derechos sociales han seguido el mismo camino para permitir y también promover una mayor movilidad. El principio primordial era el de garantizar la protección social de las personas desplazadas de un modo no discriminatorio.21
En los años 60 y 70, se adoptaron reglamentos que garantizaron a los trabajadores no ciudadanos y a las personas a su cargo el derecho a las mismas prestaciones sociales –incluido el acceso a la vivienda– que los ciudadanos de los Estados miembros, basándose en el principio de no dis- criminación. El Reglamento 1612/68 subrayó, en el artículo 9, la importan- cia del acceso a la vivienda de los trabajadores migratorios europeos.22
1. El trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro, se benefi ciará de todos los derechos y ventajas concedidos a los trabajadores nacionales en materia de alojamiento, incluyendo el acce- so a la propiedad de la vivienda que necesite.
2. Dicho trabajador podrá, con el mismo derecho que los nacionales, inscribirse en las listas de solicitantes de viviendas en la región en la que esté empleado y donde se realicen tales listas; se benefi ciará de las ventajas y prioridades resultantes.
20. Asunto C-184/99, Rudy Grzelcyck v. Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-
Neuve [2001] ECR I-6193; asunto C-85/96, Martinez Sala [1998] ECR I-2681; asunto C-
274/96, Bickel and Franz [1998] ECR I-7637.
21. Véase Pomoell, J. (2000). European Union Citizenship in Focus. The Legal Position of the Individual in EC Law (University of Helsinki), p. 48.
22. Para más información, véase el sitio web: http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/cha/ c00004.htm
Si su familia hubiese permanecido en el país de origen será considerada, a estos efectos, residente en dicha región siempre y cuando los trabajadores nacionales disfruten de una presunción análoga.23
El artículo 10 trató sobre las cuestiones de vivienda en lo referente a los fa- miliares de los trabajadores migratorios que deseasen reunirse con ellos:
1. Con independencia de su nacionalidad, tendrán derecho a instalarse con el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro:
a) su cónyuge y sus descendientes menores de 21 años o a su cargo; b) los ascendientes del trabajador y de su cónyuge que estén a su cargo. 2. Los Estados miembros favorecerán la admisión de cualquier miembro de la
familia que no se benefi cie de lo dispuesto en el apartado 1, si se encontrase a cargo, o viviese, en el país de origen, con el trabajador antes mencionado. 3. A los efectos de los apartados 1 y 2, el trabajador deberá disponer de una
vivienda para su familia, considerada como normal para los trabajadores na- cionales en la región donde esté empleado, sin que esta disposición pueda ocasionar discriminación entre los trabajadores nacionales y los trabajadores provenientes de otros Estados miembros.24
En una ocasión, el Tribunal Europeo de Justicia (TEJ) consideró que una ley alemana que condicionaba la concesión del permiso de residencia al hecho de que el trabajador tuviese una vivienda de manera continuada en el país de acogida vulneraba la legislación de la CE.25 En el asunto Com-
mission v. Italy26 se consideró que la restricción del acceso a tipos de inte- rés hipotecarios reducidos y de otros tipos de acceso a la vivienda social
23. Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (modifi cado por el Reglamento nº 2434/92. DO L245, 26.8.1992). DO L257, 19.10.1968. Para consultar asuntos relativos a este reglamento, véase el sitio web: http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl. Véase también COM (2001) 257 fi nal, de 23.5.2001, y COM (2003) 199 fi nal, de 15.04.2003.
24. Este artículo no tiene validez a partir del 30 de abril de 2006. Véase la Directiva 2004/38/ CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifi ca el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. DO L229/07, 29.06.04.
25. Asunto 249/86 Commission v. Germany [1989] ECR 1263. 26. Asunto 63/86 Commission v. Italy [1988] ECR 29: 2 CMLR 601.
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–basada en los requisitos de tener la nacionalidad italiana, de disponer de califi caciones de residencia y de conceder la vivienda social a las personas que se encuentren cerca de su lugar de trabajo– vulneraba las normas re- lativas a los derechos de establecimiento de acuerdo con los artículos 52 y 59 del Tratado de Roma. El TEJ sostuvo que los benefi cios del artículo 43 CE en relación con los trabajadores por cuenta propia incluían la condición de que una persona no ciudadana pudiese obtener una vivienda en unas condiciones equivalentes a las de sus competidores que fuesen ciudada- nos del Estado miembro. Asimismo, el Tribunal consideró que un ciudada- no de otro Estado miembro que ofreciese sus servicios en Italia también podía tener derecho a una vivienda social en las mismas condiciones que los ciudadanos de Italia.27
Los trabajadores migratorios y sus familias provenientes de los
Estados de nueva adhesión
En mayo de 2004, la UE se amplió de 15 a 25 Estados miembros, cuando Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Lituania, Letonia, Malta, Polonia y la República Checa se adhirieron a la Unión. El Tratado de Ad- hesión permite a los Estados miembros restringir el derecho de los ciuda- danos de los países adheridos (excepto los de Chipre y Malta) a la libertad de circulación en calidad de trabajadores durante un período transitorio de hasta siete años. El Informe sobre la libre circulación de los trabajadores en
la UE 2528 muestra el alcance de la circulación entre los Estados miembros desde mayo de 2004.
El Tratado de Adhesión y su proceso han creado nuevas condiciones para los derechos a la vivienda de los ciudadanos de los Estados de nueva adhesión.29 En cuanto a un reconocimiento de los derechos a la vivienda para todos los ciudadanos de la UE, los nuevos Estados miembros han sacrifi cado muchas cosas. Se han introducido importantes restricciones a los derechos de los trabajadores migratorios a la libertad de circulación, así como también a sus derechos en los Estados de acogida, concretamente en lo que se refi ere a los 8 Estados europeos del este. Se han realizado derogaciones en relación con las normas relativas a la libertad de circula-
27. Véase Moore (2005). “National Ethnic Origin Discrimination – Free Movement of persons,” en Mooney, Cotter y Moffat, Discrimination Law. Dublín: Law Society of Ireland.
28. Report on the Free Movement of Workers in the EU 25. Véase European Active Citizen Service, sitio web: http://www.ecas.org/fi le_uploads/786.pdf
29. Véase el sitio web: http://europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/treaty_of_acces- sion_2003/index.htm
ción de los trabajadores. Los artículos 1-6 del Reglamento 1612/68 pueden suspenderse durante dos años y hasta cinco años. Los artículos 7-9 se aplican en caso de que un Estado miembro de acogida autorice la entrada de la persona en calidad de trabajador. Incluso los Estados que apliquen una libertad de circulación plena a los trabajadores disponen de una salva- guardia especial durante siete años. Actualmente, existen toda una serie de acuerdos en vigor entre los Estados miembros, pero en el presente informe no hay espacio para examinarlos todos.30
La directiva relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en los Estados miembros,31 que debe ser efectiva no más tarde del 30 de abril de 2006, debilita todavía más los derechos a la vi- vienda y de otra índole de los trabajadores migratorios y de los ciudadanos de la UE. Esta directiva modifi ca el Reglamento 1612/68 y otra legislación relacionada con éste. Los derechos de residencia de más de seis meses están sujetos a determinadas condiciones, tales como estar implicado en una actividad económica, disponer de sufi cientes recursos para garantizar que la persona no se convierta en una carga para los servicios sociales del Estado de acogida, y otros factores. Tras cinco años de residencia legal ininterrumpida se puede obtener el derecho a la residencia permanente. Este derecho no está sujeto a ninguna condición y puede renovarse cada diez años.
Los inmigrantes pueden obtener un trato en igualdad de condiciones con los ciudadanos del país de acogida una vez han conseguido el estatuto de residencia permanente, excepto los trabajadores por cuenta ajena y propia y los miembros de sus familias que cumplan los requisitos para obtener el estatuto más favorable de trabajador migratorio. La directiva de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente dentro de la UE también afi rma:
No obstante, debe dejarse al Estado miembro de acogida determinar si concede a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto y miembros de sus familias prestaciones de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia, o un período mayor en el
30. Para más detalles, véase el sitio web: http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/s17000.htm 31. Véase la Directiva 2004/38/CE, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los
miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miem- bros, por la que se modifi ca el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. DO L229/07, 29.06.04.
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caso de los que buscan empleo, o ayudas de manutención por estudios, inclui- da la formación profesional, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente.32
Un fragmento algo irónico de esta directiva afi rma:
Los Estados miembros deben aplicar las disposiciones de la misma [la presente Directiva] sin discriminar entre los benefi ciarios de la presente Directiva por ra- zones como el sexo, raza, color, origen étnico o social, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.33
Gerald Daly describió en 1996 la situación de los inmigrantes como aquélla en que la barrera de la ciudadanía explica cada vez más que haya discri- minación y exclusión.34
En toda Europa occidental…los inmigrantes están [siendo] segregados, confi na- dos a trabajos precarios y relegados a las peores viviendas en los barrios menos deseables de las grandes ciudades. Se está evidenciando una polarización cre- ciente entre los ciudadanos medios y los que carecen de derechos plenos.35 Los solicitantes de asilo:
Si bien los Estados nacionales abordaron las cuestiones relacionadas con el asilo y los refugiados, actualmente existe una amplia y desarrollada po- lítica de la UE relativa a los solicitantes de asilo.36 Desde el reglamento de 2003 por el que se establecieron los criterios y mecanismos de determina- ción del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, se ha desarrollado una política común relativa al asilo.37 Una directi-
32. Ibíd., párr. 21. 33. Ibíd., párr. 31.
34. Véase Daly, G. (1996). Migrants and gatekeepers: the links between immigration and home- lessness in Western Europe. Cities, vol. 13. no. 1 p. 11-23.
35. Ibíd., Citado en Edgar, B., Doherty, J y Meert, H. (2004). Immigration and Homelessness in
Europe. Bruselas: FEANTSA, p. 7.
36. Véase Givens, T. y Luedtke, A. “EU Immigration Policy: The New Challenge of European Integration”, en Borzel, T.T. y Cichowski, R.A. (2003). The State of the European Union
– Law Politics and Society. OUP
va basada en el artículo 63(1) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea establece las normas mínimas en relación con la información, re- sidencia y libertad de circulación, documentación, familias, reconocimiento médico, escolarización y educación de menores, empleo, formación profe- sional y normas generales en materia de condiciones de acogida y atención sanitaria.38 Sin embargo, no todos los Estados de la UE han adoptado esta directiva.39
El artículo 8 de esta directiva declara lo siguiente en relación con las fami- lias:
En la medida de lo posible, los Estados miembros adoptarán las medidas opor- tunas para mantener la unidad familiar tal como se encuentre presente en su