La gestión del riesgo es una herramienta utilizada para prevenir desastres, y a ella se incluyen visiones económicas sobre el desarrollo de un país, donde el riesgo es visto como una posibilidad de pérdida, por lo que la meta de la gestión, en este caso, es mitigar dichas pérdidas y aprovechar los beneicios que las experiencias dejan [Eger y Aquino, 2006; The World Bank, 2013].
Un enfoque más relacionado con los impactos de los eventos climáticos y su manejo a nivel comunidad, es el relacionado a la adaptación, donde la gestión del riesgo es un elemento clave, pues se ha insertado en las estrategias para la reducción de riesgos, basadas en la comunidad y el gobierno local eicaz [IFRC, 2009].
La gestión del riesgo está claramente vinculada con la aplicación de políticas, por lo que es considerado un proceso de adopción de estrategias y prácticas que minimicen los efectos de una amenaza. Eger y Aquino [2006] señalan tres formas de gestionar el riesgo:
1) Prospectiva: adopción anticipada de medidas para evitar la generación de nuevas vulnerabilidades. Para esto se tiene que analizar el riesgo a futuro y deinir un nivel de riesgo aceptable.
2) Correctiva: acciones encaminadas a reducir la vulnerabilidad existente, que indica una mala relación entre la sociedad y su entorno.
3) Preparación de respuesta a emergencias. Acciones que preparan a la población ante la ocurrencia de un evento, como los Sistemas de Alerta Temprana.
Estos tres tipos de gestión de riesgos signiican el proceso de la planiicación, la prevención y la respuesta, y van de la mano con una ejecución institucional del aparato gestor, que en la mayoría de las veces le compete al gobierno. La inclusión social en la toma de decisiones sobre la prevención se ha vuelto un punto focal para incorporar a la sociedad en la planeación, convirtiéndose en un reto para muchos de los niveles de la sociedad.
La población regularmente no participa en el diseño de los sistemas de alerta y
no tiene conianza en las instituciones, lo que se suma al hecho de que no existen
mecanismos institucionales que asimilen la experiencia de desastres y permitan preservar la conciencia colectiva y, por ende, fortalecer la capacidad de acción social frente a posibles recurrencias [Landa et al., 2008:72].
El cambio climático ha sido punto de interés en diferentes sectores, y su politización mediante decretos gubernamentales se enfoca a la aplicación de estrategias de aminoramiento, prevención o mitigación de los impactos esperados. Se han formulado políticas nacionales e internacionales para prevenir y mitigar los efectos que provoca el cambio climático, que incluyen la reducción de la emisión de los gases de efecto invernadero, la adaptación a los efectos del cambio climático y la promoción del desarrollo de programas y estrategias de acción climática. Así, las políticas están enfocadas a cumplir con los compromisos suscritos en la CMNUCC, especíicamente, el Protocolo de Kioto y los instrumentos sucesivos.
2.3.1 Gestión local del riesgo para la reducción de la vulnerabilidad
El IPCC denota las metas a nivel político para la reducción del riesgo, así como las medidas estratégicas e instrumentales empleadas para anticipar el riesgo, reduciendo la exposición existente, la amenaza o la vulnerabilidad, así como mejorando la capacidad de resiliencia. Esto se logrará al disminuir la vulnerabilidad de las comunidades y al asegurar el manejo apropiado y sustentable de la tierra, el agua y otros componentes ambientales. Las estrategias para la reducción del riesgo implican acciones y actividades enfocadas al “pre-impacto [IPCC, 2012].
La materialización del riesgo, es decir, el desastre, puede ser producido por la concurrencia de diversos factores de exposición y vulnerabilidad, todos ellos de índole social, y que pueden ser modiicados mediante políticas públicas. Garza [2008] propone una metodología para la elaboración de una política pública de prevención de desastres para facilitar la toma de decisiones y que sirva para coordinar y articular acciones institucionales.
Es importante mencionar la urgente necesidad de aplicar una política de Estado en cuanto a prevención de desastres para estar mejor preparados ante las
situaciones de riesgo y condiciones de vulnerabilidad, que cada día resultan más difíciles de controlar [Garza, 2008:36].
Dichos factores de exposición y de vulnerabilidad determinan que un evento peligroso pueda ocurrir sin generar daños, o bien, desencadenar un desastre de grandes proporciones, que en México se han incrementado durante las últimas tres décadas [Mansilla, 2010]. Las condiciones extremas del clima parecen provocar que la población afectada aumente dramáticamente, relejándose en la producción alimenticia (pérdidas de cosechas por huracanes, inundaciones, sequías) y en daños materiales (destrucción de inmuebles, caminos, etc.) [Magaña et al., 2004].
Sumado a lo anterior, Lavell [1996] resalta la necesidad de responsabilizar a determinados actores sociales (no a Dios ni a la naturaleza) y de esta manera, disminuir la condición vulnerable, por lo que es necesario considerar la amenaza y al riesgo, sean de orden natural (huracanes, sismos, sequías, etc.) o socio naturales (inundaciones, incendios, escasez de agua, etc.).
La disminución de la vulnerabilidad está intrínsecamente vinculada a la gestión del riesgo, el IPCC [2012] propone:
- Contar con un portafolio de acciones para reducir el riesgo y responder ante los eventos y desastres.
- Buscar medidas para reducir la vulnerabilidad, corrigiendo fallas de la información sobre la reducción del riesgo ante desastre.
- Compartir y transferir mecanismos del manejo del riesgo a escala local, nacional, regional y global para incrementar la resiliencia.
Por otra parte, el Informe de Desarrollo Humano [PNUD, 2007] resalta que la exposición al riesgo no sólo dependerá de la capacidad poblacional, sino que las políticas públicas juegan un papel esencial en la disminución de la vulnerabilidad, las cuales deben tomar en cuenta: - La pobreza y el desarrollo humano bajo. Alta concentración de población en condiciones
- Las disparidades en el desarrollo humano. Desigualdades al interior de los países, las cuales se presentan tanto en países pobres como ricos. Los países con altos niveles de desigualdad en los ingresos experimentan los efectos de los desastres climáticos más profundamente que las sociedades más igualitarias.
- La falta de infraestructura de defensa contra el clima.
- El acceso restringido a seguros. El seguro puede desempeñar una función importante en cuanto a permitir que las personas gestionen los riesgos climáticos sin necesidad de reducir el consumo o agotar sus activos.
Ambas propuestas sobre la gestión del riesgo, implican tanto acciones a nivel local para disminuir la vulnerabilidad y aumentar la capacidad de recuperación, es decir, lo que se conoce como resiliencia, ya sea a partir de programas complejos de orden económico y político, como a escala local, partiendo de la capacitación poblacional.
2.3.2 Resiliencia local para comunidades en riesgo
La resiliencia es un término ajustado a las acciones de adaptación al cambio climático o a la prevención y recuperación de desastre. Deinida por el IPCC [2013:1772] como la capacidad de los sistemas sociales, económicos y ambientales para hacer frente a amenazas, respondiendo de manera que se mantengan las funciones esenciales, la identidad y la estructura y, de esta manera, mantener la capacidad de adaptación, de aprendizaje y transformación.
La resiliencia, en primera instancia, es considerada una capacidad, de la cual depende recuperar las condiciones previas a los impactos y, en el mejor de los casos, mejorarlas. Los programas estratégicos a nivel mundial están enfocados a hacer sociedades resilientes por medio de la reducción de la pobreza como primera línea de acción:
Los programas de protección social son una importante parte para las estrategias, pero deben ser complementadas con políticas que ayuden directamente a la gente pobre para que se vuelva más resiliente [The World Bank, 2013b:vii]).
Las condiciones socioeconómicas se vuelven un factor importante a atender, pues el impacto de un evento amenazante resulta en altas pérdidas, por lo que los programas se centran en mejoras de infraestructura para evitar daños. No obstante, el Banco Mundial [The World Bank, 2013b] reconoce que para lograr la resiliencia con este tipo de acciones implica un costo económico, además de un proceso de integración institucional como, por ejemplo, el reforzamiento de las instituciones, la identiicación y evaluación del riesgo, el cambio de decisiones sobre resiliencia climática, así como la mejora de capacidades y conocimiento de la población vulnerable.
En principio, muchas de las medidas para la resiliencia requieren altos costos de
inanciamiento14, lo que en países en vías de desarrollo se vuelve un obstáculo para ejecutar
las acciones y, aunado a esto, las complicaciones gubernamentales que se presentan al tener que reorganizar y modiicar marcos normativos, jurídicos e institucionales. Esto signiica un largo proceso para que una comunidad o región se vuelva resiliente a corto plazo.
Debido a lo anterior, es necesario contar con bases sólidas que den resultados a corto y largo plazo, y con acciones que sean incluyentes, donde la población tenga las facultades de poder intervenir en las decisiones y en el diseño de estrategias; además, que tenga los medios para disminuir su vulnerabilidad y crear las capacidades para recuperarse después del impacto de un evento.