4. SAFETY-SECURITY SYSTEMS COMBINED ANALYSIS
5.1 Uncertainties of the Frequency of Failure and the Estimated Risk Values
La progresividad o regresividad de un determinado impuesto también puede determinarse comparando la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal con la curva de concentración de dicho impuesto. La curva de Lorenz de una distribución de ingresos es una función que indica el porcentaje de ingresos, respecto del total, que posee cada porcentaje de la población acumulada, una vez que la misma ha sido ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos, esto es, de más pobres a más ricos. En otras palabras, L(p) indica el porcentaje de ingresos que posee el p por ciento más pobre de la población en relación al total de ingresos. (Gradín y del Río, 2001). A su vez, la curva de concentración mide para cada porcentaje acumulado de la población -ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos- cuál es el porcentaje acumulado que paga del impuesto en cuestión. De acuerdo a este análisis gráfico, un determinado impuesto será progresivo en toda la distribución si y solo si la curva de concentración del mismo está siempre por debajo de la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal (dominancia de Lorenz).
Si la dominancia de Lorenz no se verifica –porque las curvas se cruzan una o más veces-, igualmente cualquier cálculo que resuma la desigualdad en un solo número –como el índice de Gini- permite una ordenación completa de las distribuciones de ingreso, es decir, cualquier par de distribuciones puede ser ordenado sin ambigüedad.
El índice de Gini, que se deriva de la curva de Lorenz, mide el área entre esta curva y la línea de 45% - equidistribución- (en términos de proporción respecto al área por debajo de dicha línea de equidistribución). Toma, por tanto, valores entre 0 (máxima igualdad) y 1 (máxima desigualdad). Su fácil interpretación lo ha vuelto el indicador más utilizado. A su vez, el cuasi-Gini del impuesto se calcula de manera similar al Gini del ingreso, pero sobre la curva de concentración del impuesto. De ahí la distinción semántica.
Por lo dicho, el índice de progresividad de Kakwani, que se basa en el índice de Gini, permite en cualquier caso indicar la progresividad o regresividad de determinado impuesto. Por ejemplo, para el caso del IVA, el indicador de Kakwani se define como:
K = cuasi Gini (IVA) - Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal).
Si K > 0, esto es, si el IVA se distribuye más inequitativamente que el ingreso antes de la política fiscal, el impuesto contribuye a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso siendo, por tanto, progresivo. Si, por el contrario, K < 0, el impuesto será regresivo.
Indice de Reynolds-Smolensky
Ahora bien, el índice de Kakwani permite estimar cuán progresivo o regresivo es determinado impuesto, pero al no estar influenciado por su recaudación dice poco sobre su capacidad redistributiva. Un impuesto puede
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ser fuertemente progresivo, pero si su recaudación es irrelevante también lo será su capacidad redistributiva. Por tanto, el análisis se complementa considerando el índice de Reynolds-Smolensky, indicador global de la capacidad redistributiva del impuesto en cuestión. Por continuar con el ejemplo, en el caso del IVA dicho índice se define como
RS = Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal)- Gini (Ingreso después del IVA).
Si RS < 0, su magnitud (en términos absolutos) indica cuántos puntos del Gini ha aumentado la desigualdad en la distribución del ingreso como consecuencia de la regresividad del IVA introducido. Lo contrario si RS > 0.
Nótese que al Gini antes de impuestos se resta el Gini después de impuestos -y no el cuasi-Gini-. Esto implica reordenar las observaciones de menor a mayor ingreso después de impuestos (en este caso, después del IVA). Ahora bien, una definición alternativa del Reynolds-Smolensky es:
Es decir, al Gini antes de impuestos se resta el cuasi-Gini después de impuestos. Las observaciones, por tanto, no se reordenan sino que continúan ordenadas de menor a mayor ingreso antes de impuestos.
Como se ve, esta definición captura el efecto total de un impuesto, que puede descomponerse en un (i) efecto igualador y (ii) un efecto “reordenación” . No obstante, existe cierto consenso respecto a que el efecto “reordenación” no es estrictamente un efecto redistributivo. La versión del Reynolds-Smolensky que figura en el trabajo es la citada en primer término.
Finalmente, los indicadores globales de progresividad (Kakwani) y de capacidad redistributiva (Reynolds- Smolensky) utilizados en el trabajo se basan en el índice de Gini. Es sabido que el valor del índice de Gini disminuye como respuesta a una transferencia desde una renta más alta a otra más baja, con la particularidad de que (a) no es sensible a los niveles de renta de los individuos entre los que tiene lugar la transferencia y (b) sí lo es en relación a la diferencia de renta entre dichos individuos. Por tanto, resulta claro que, aunque no explícitamente, el índice de Gini tiene incorporado un juicio de valor respecto al efecto de la transferencia en la desigualdad. Si, dada una diferencia de renta, se quisiera conceder mayor valor a una transferencia entre dos individuos con dicha diferencia ubicados en los tramos bajos de la distribución que a una transferencia entre dos individuos con dicha diferencia pero ubicados en los tramos altos , el índice de Gini no resultaría adecuado.
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Anexo 2 Brasil, 2006 e 2007
R$ Milhões % PIB % R$ Milhões % PIB %
Total da Receita Tributária 794.121,53 33,51% 100,00% 903.638,93 34,79% 100,00% Tributos do Governo Federal 550.788,49 23,24% 69,36% 632.648,56 24,36% 70,01% Orçamento Fiscal 182.478,17 7,70% 22,98% 213.919,93 8,24% 23,67%
Imposto de Renda 136.965,20 5,78% 17,25% 160.358,31 6,17% 17,75% Pessoas Físicas 7.994,38 0,34% 1,01% 12.811,84 0,49% 1,42% Pessoas Jurídicas 53.824,88 2,27% 6,78% 67.510,93 2,60% 7,47% Retido na Fonte 75.145,94 3,17% 9,46% 80.035,54 3,08% 8,86% Imposto sobre Produtos Industrializados 28.223,97 1,19% 3,55% 32.866,96 1,27% 3,64% Imposto sobre Operações Financeiras 6.734,25 0,28% 0,85% 7.794,95 0,30% 0,86% Impostos sobre o Comércio Exterior 9.934,65 0,42% 1,25% 12.186,33 0,47% 1,35% Imposto Territorial Rural 303,34 0,01% 0,04% 330,66 0,01% 0,04% Impostos Prov. sobre Mov. Financeira 0,03 0,00% 0,00% 0,03 0,00% 0,00% Taxas Federais 316,74 0,01% 0,04% 382,68 0,01% 0,04%
Orçamento Seguridade Social 309.425,18 13,06% 38,96% 353.073,31 13,59% 39,07%
Contribuição para a Previdência Social 123.520,20 5,21% 15,55% 140.411,68 5,41% 15,54% Cofins 89.548,35 3,78% 11,28% 99.163,73 3,82% 10,97% Contribuição Prov. sobre Mov. Financeira 32.057,93 1,35% 4,04% 36.319,86 1,40% 4,02% Contribuição Social sobre o Lucro Líquido 27.040,11 1,14% 3,41% 32.880,15 1,27% 3,64% Contribuição para o PIS 19.796,24 0,84% 2,49% 21.802,07 0,84% 2,41% Contribuição para o Pasep 3.578,52 0,15% 0,45% 4.037,45 0,16% 0,45% Contribuição do Servidor Público 11.993,43 0,51% 1,51% 15.216,43 0,59% 1,68% Outras Contribuições Sociais 1.890,41 0,08% 0,24% 3.241,94 0,12% 0,36%
Demais 58.885,15 2,48% 7,42% 65.655,33 2,53% 7,27%
Contribuição para o FGTS 36.505,40 1,54% 4,60% 41.630,51 1,60% 4,61% Cide Combustíveis 7.904,67 0,33% 1,00% 7.950,00 0,31% 0,88% Cide Remessas 660,07 0,03% 0,08% 793,53 0,03% 0,09% Fundaf 297,44 0,01% 0,04% 307,36 0,01% 0,03% Outras Contribuições Econômicas 945,87 0,04% 0,12% 1.143,08 0,04% 0,13% Salário Educação 6.965,41 0,29% 0,88% 7.156,35 0,28% 0,79% Contribuições para o Sistema S 5.606,29 0,24% 0,71% 6.674,49 0,26% 0,74%
Tributos do Governo Estadual 208.946,49 8,82% 26,31% 231.120,65 8,90% 25,58%
ICMS 171.668,62 7,24% 21,62% 187.624,65 7,22% 20,76% IPVA 12.418,74 0,52% 1,56% 14.689,97 0,57% 1,63% ITCD 940,74 0,04% 0,12% 1.207,19 0,05% 0,13% Taxas Estaduais 3.855,90 0,16% 0,49% 4.436,38 0,17% 0,49% Previdência Estadual 16.246,35 0,69% 2,05% 19.051,91 0,73% 2,11% Outros 3.816,15 0,16% 0,48% 4.110,56 0,16% 0,45%
Tributos do Governo Municipal 34.386,54 1,45% 4,33% 39.869,71 1,53% 4,41%
ISS 15.545,85 0,66% 1,96% 18.746,10 0,72% 2,07% IPTU 10.262,75 0,43% 1,29% 11.388,51 0,44% 1,26% ITBI 2.275,36 0,10% 0,29% 2.794,69 0,11% 0,31% Taxas Municipais 2.878,33 0,12% 0,36% 2.925,46 0,11% 0,32% Previdência Municipal 3.309,87 0,14% 0,42% 3.881,44 0,15% 0,43% Outros Tributos 114,4 0,00% 0,01% 133,51 0,01% 0,01% Fonte: Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal do Brasil.
2007 2006
TRIBUTO/COMPETÊNCIA Receita Tributária po Tributo e Competência
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Referências bibliográficas
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BRASIL
Março de 2010
Equidade Fiscal no Brasil (2)
Conteúdo: Dados Gerais, Bases de Dados, Procedimentos Metodológicos e Primeiros Resultados
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SUMÁRIO
Apresentação………
I. Tributação………..
I.1 O sistema tributário nacional: aspectos relevantes e comportamento recenté……….. I.2 Base de datos e procedimientos metodológicos………....
I.2.1 Tributação Direta: quais Deduções, Impostos, Taxas e Contribuições?... a) Tributos diretos na POF………. b) Tributos diretos na PNAD: o que se pode estimar e de maneira………
I.2.2 Tributos Indiretos na POF………
a) Alternativa para estimar a incidencia da tributação indireta……….
II. Gastos sociais………...
II.1 Estrututura dos gastos sociais e seu desempenho recenté……… II.2 Base de datos e procedimientos de estimação……….
II.2.1 Benefícios previdenciários e assistenciais: informações se têm das
transferencias monetarias………..
b) Pesquisa de orçamentos familiares……….
c) PNAD………
d) Discriminando os regimes previdenciários na POF de 2002 – 03 e nas PNAD…. II.2.2 A provisão publica em Saúde e Educação: posibilidades de valoração dos
beneficios não monetários……… III. Incidência e os impactos distributivos: dificuldades e questões metodológicas………
III.1 Renda versus gastos………..
III.2 “Decompondo” a renda: beneficios e tributos……… III.3 Decomposição do Índice de Gini e progressividade de transferencias e tributos…………..
III.3.1 O índice de progressividade de Kakwani………..
37 37 37 44 45 45 49 52 54 54 54 56 57 57 60 61 64 67 67 69 70 72
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III.3.2 Progressividade e reordenamento: avaliação com base na ordenação ex post… III.3.3 Efeitos marginais das transferencias e tributos na desigualdade de renda………… IV. Resultados preliminares 1: dados administrativos, incidência tributaria e acceso aos
serviços públicos………...
IV.1 Pesquisas domiciliares (POF) versus dados administrativos………. IV.2 Incidência da tributação direta na POF……….. IV.3 Tributação indireta:tributos, incidencia e carga sobre a renda e consumo………. IV.4 Previdência e assistência: participação na renda e estrutura de distribuição………. V. Resultados preliminares 2: impactos distributivos de tributação e das transferencias
monetarias………
V.1 Efeitos distribuitivos da concessão de beneficios e da incidencia tributária……….
V.2 Descomposição da desigualdade das rendas inicial, final e disponível: efeitos marginais transferencias e dos tributos………
V.3 Impactos distributivos dos beneficios e dos tributos:medidas de progressividade de reordenamento………...
VI. Referências bibliográficas………...
74 76 79 79 82 86 89 92 92 94 98 102
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APRESENTAÇÃO
Este primeiro relatório da pesquisa “Equidade Fiscal no Brasil” aborda à composição e características básicas do sistema tributário brasileiro e dos seus gastos públicos sociais, assim como comenta mudanças realizadas nos últimos anos que de alguma forma tiveram efeitos sobre a tributação e o gasto que por sua vez condicionam a distribuição da renda no País. Tal análise é acompanhada de uma detalhada apreciação das fontes estatísticas que podem ser utilizadas na quantificação do impacto distributivo dos tributos e dos gastos sociais, bem como dos procedimentos utilizados para contornar algumas das deficiências que essas informações apresentam.
Com base nos procedimentos metodológicos descritos e em estudos anteriores sobre o tema, este relatório apresenta também resultados preliminares de estimativas de impactos distributivos dos tributos diretos e indiretos no Brasil, bem como das transferências monetárias de renda promovidas pelo governo. Tais resultados serão revistos e complementados com novas estimativas que ampliarão o alcance do impacto distributivo dos tributos, incluindo os impostos estaduais e municipais, e adicionarão o efeito decorrente da provisão de bens e serviços de educação e saúde, que têm um peso considerável no caso das populações de menor poder aquisitivo. Tais complementos tornarão este o estudo mais completo a avaliar a equidade fiscal no Brasil.
A seqüência em que os temas são apresentados neste relatório corresponde ao plano de trabalho que será adotado na continuidade de sua execução.
I. TRIBUTAÇÃO
I.1. O sistema tributário nacional: aspectos relevantes e comportamento recente
Dada a exigência de sustentação da disciplina fiscal em um contexto de crescimento dos gastos, a carga tributária global do Brasil apresentou, ao longo da década de 2000, um crescimento bastante intenso, que só foi interrompido no último ano da década (2009) pela crise internacional. Enquanto, em 2000, a carga tributária se situava na marca de 31,15% do PIB, em 2009 ela alcançou 34,98% do PIB, um pouco abaixo do ponto máximo da década que ocorreu no ano de 2008: 35,82% do PIB. Em decorrência, a carga tributária brasileira se aproximou dos níveis médios registrados em países desenvolvidos, bem acima das economias emergentes5. O gráfico 1 ilustra a evolução histórica da carga tributária global no Brasil.
Gráfico 1 – Carga Tributária Bruta Global no Pós-Guerra: 1947/2009
5 A partir de dados do FMI, em 2005 a carga tributária média dos países industriais (desenvolvidos) foi de 38,80% do PIB,
enquanto a do Brasil foi de 34,95% do PIB no mesmo ano. Os países em desenvolvimento apresentaram uma carga média de 27,44% do PIB.
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O gráfico reflete uma tendência histórica de aumento da carga tributária brasileira, que na década de quarenta estava na casa dos 14% do PIB e na década de 2000 esteve sempre acima de 30% do PIB. Os anos em que a carga global se situa acima da linha de tendência correspondem, regra geral, a períodos em que os impostos crescem para financiar atuação do Estado na promoção do crescimento econômico durante o regime militar (de meados da década de 1960 até o final da década de 1970), para garantir a estabilidade econômica e para ampliar os gastos sociais (na última década). Apesar do último ano da série (2009) apresentar uma queda da carga com relação ao ano anterior (devido à crise internacional), esta ainda permaneceu dentro dos padrões históricos e acima da linha de tendência.
A tendência histórica crescente da carga tributária foi acompanhada de mudanças importantes na sua composição. Do ponto de vista da federação, embora a participação dos estados seja expressiva, destaca-se a alta concentração da arrecadação no governo central (puxada pelas contribuições), a despeito das inclinações federalistas da Constituição de 1988. De outra parte, embora a contribuição dos municípios para a carga tributária global seja relativamente pequena, seu poder de gasto é ampliado por meio de transferências, como mostra a repartição das receitas tributárias disponíveis. Os gráficos 2 e 3 mostram a composição da arrecadação tributária e da receita disponível na federação brasileira.
Gráfico 2 – Arrecadação direta por esfera de Governo em % da Carga Global - 2009
Fonte: STN, CEF e BACEN. Elaboração própria.
Gráfico 3 – Receita disponível por esfera de governo em % da Carga Global - 2009
Fonte: STN, CEF e BACEN. Elaboração própria.
Nota-se que 68% de toda a arrecadação tributária realizada no Brasil em 2009 foi gerada diretamente pela União, o que denota um razoável grau de concentração do poder tributário. Embora a participação do
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governo federal na receita tributária disponível (depois de computadas a repartição constitucional de impostos) diminua para de 56,3% da receita tributária nacional, a concentração do seu poder de gasto também é significativa. Sob a ótica da repartição final dos recursos, percebe-se que os municípios são os maiores beneficiários do regime de transferências, pois arrecadam diretamente pouco mais de 6% da receita tributária nacional em 2009, mas dispõem de 18,5% daquela receita para gastar. Como os estados transferem aos municípios mais do que recebem da União, seu poder de gasto é menor (25,2%) do que o montante dos impostos que arrecadam (26%, ambos em relação à carga tributária bruta do País).
A ampliação das contribuições – sociais e de intervenção no domínio econômico – no sistema tributário brasileiro é a principal responsável pela expressiva concentração dos recursos nas mãos do governo federal. O gráfico 4 mostra a importância que essas contribuições assumem na atual composição da carga tributária da União.
Gráfico 4 – Composição da Carga Tributária da União – 2009
Fonte: STN, CEF e BACEN. Elaboração própria.
As referidas contribuições responderam por mais de 65% dos tributos arrecadados pelo governo federal em 2009, após terem apresentado um crescimento constante desde o início da década de 1990. A preferência por esses tributos decorre do fato de eles não serem partilhados com estados e municípios, o que aumenta a receita disponível da União, e de gerarem expressivos volumes de receita por terem uma base ampla e incidência cumulativa, além de serem de fácil cobrança (as principais podem ser exigidas em três meses depois de criadas ou majoradas, enquanto os principais impostos são limitados pelo chamado princípio da anualidade). Ao contrário do padrão mundial, as contribuições no Brasil não alcançam apenas os salários, mas também incidem sobre o faturamento e as receitas e sobre os lucros (até 2007, ainda alcançava a movimentação financeira).
Mais do que a elevada carga tributária brasileira, a sua estrutura explica muito dos danos que causa à competitividade da produção nacional, quanto à regressividade tributária. A composição dessa carga por base de incidência dos tributos em 2000 e em 2009 é apresentada na tabela 1, que permite comparar as mudanças registradas na última década.
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Tabela 1 – Carga Tributária Global do Brasil por Base de Incidência – 2000 a 2009
Verifica-se que o bloco relativo à soma dos tributos sobre renda e lucros, salários e patrimônio arrecadaram 17,8% do PIB em 2009, pouco mais da metade da carga tributária do Brasil em 2009. Chama a atenção que supera o bloco formado pelos tributos sobre bens e serviços, comércio exterior, transações financeiras e taxas, que arrecadou 16,03% do PIB ou 46% do total da carga. Tais resultados, do ponto de vista redistributivo, representam uma nítida melhoria com relação ao início da década, haja vista que em 2000 o bloco de tributos indiretos respondia por 53,2% da carga tributária total.
A atual composição da carga, entretanto, ainda não pode ser confortável por dois motivos. Primeiro, a participação dos tributos sobre a produção (indiretos) no Brasil ainda é muito elevada quando comparada a outros sistemas tributários que apresentam maior eficiência redistributiva no mundo. Segundo, a crise internacional afetou os resultados de 2009, especialmente da tributação de bens e serviços, o que permite afirmar que a comparação com o ano de 2008 seria mais justa do ponto de vista evolutivo e, naquele ano, os tributos diretos e indiretos detinham praticamente a mesma participação na carga global.
Dos tributos indiretos, o imposto estadual sobre circulação de mercadorias e serviços de comunicações e transportes – ICMS – é, individualmente, o mais importante à luz do montante arrecadado. Em 2009, este imposto arrecadou o equivalente a 7% do PIB ou 20% da carga tributária global. O ICMS ganha destaque menos por sua magnitude ou importância relativa e mais por ser de competência tributária dos governos estaduais (ao contrário do resto do mundo em que impostos sobre o valor agregado são exigidos pelo governo central), obedecer a legislações diferenciadas em cada um dos 26 estados mais o Distrito Federal (inclusive, é possível que o mesmo bem ou serviço seja submetido à alíquota distinta de uma para outra
41
jurisdição) e ter suas transações interestaduais submetida a um princípio misto (ainda que a maior alíquota caiba ao estado de origem, na maior parte do País).6 Estas peculiaridades do ICMS brasileiro dificultam a redução de sua regressividade, particularmente em face de maior participação de produtos básicos na estrutura produtiva de estados menos desenvolvidos.
Outros tributos indiretos que têm alta relevância na tributação nacional são as contribuições sociais sobre a receita bruta (COFINS e PIS) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI). A tabela 2 mostra o ranking dos principais tributos entre 2000 e 2009.
Tabela 2 – Carga Tributária Global do Brasil por Principais Tributos – 2000 a 2009
A queda no ritmo de atividade econômica em 2009 em face da crise internacional, bem como a concessão de benefícios fiscais para estimular a economia, contribuiu para a redução da participação relativa do ICMS e do IPI. Esse fato, somado à extinção da CPMF, que deixou de ser cobrada a partir de 2008, é que explica a redução da participação dos impostos indiretos na carga tributária global e não uma ação deliberada do governo para tornar o sistema tributário menos regressivo.
Quanto aos impostos diretos, algumas peculiaridades no sistema tributário brasileiro reduzem as possibilidades de ampliar a equidade fiscal. Uma delas se refere ao maior peso da tributação dos lucros das pessoas jurídicas, que resulta da incidência do imposto (IRPJ) e da contribuição social (CSSL), que geram, respectivamente, 2,46% e 1,36% do PIB. Como a alíquota básica do IR para PJ‟s é de 15%, enquanto que as PF‟s estão sujeitas a alíquotas progressivas que podem alcançar 27,5%, muitos indivíduos, em especial profissionais liberais, optam por receber seus rendimentos como micro ou pequenas empresas, pagando um imposto inferior ao que deveriam pagar efetivamente.
O IRPF apresenta duas alíquotas relativamente baixas e próximas, desde sua simplificação em 1989, sendo que, no ano calendário 2009, houve um aumento para quatro alíquotas, bastante próximas. As alíquotas eram, até 2008, de 15% e de 27,5%, sendo que para esse ano calendário, rendimentos abaixo de R$ 1.373