La exégesis del último ámbito material contemplado en el art. 140.1 LrBRL no resulta excesivamente complejo a priori. En este caso, los criterios mínimos de antijuridicidad descritos en las letras e) y f) se refieren a la materia “espacio público”, protegiendo tres valores diferentes. De una parte, el
derecho de los ciudadanos a usar el espacio público –e)- y, de otra, tanto el propio espacio público como todos y cada uno de los distintos elementos que lo integran y que se vean afectados por actos de deterioro
grave y relevante –f)-, siempre que tal deterioro no derive de alteraciones de la seguridad ciudadana.
En este caso, se puede apreciar con nitidez que el propósito del legislador va dirigido a dotar de cobertura legal a las ordenanzas municipales
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Singularmente en el supuesto de concesiones administrativas. Al respecto, vid. Lasagabaster Herrarte, Iñaki, Las relaciones de sujeción especial, Civitas/IVAP, Madrid, 1994, pp. 292-302; y Blasco Díaz, José Luis, Ordenanza municipal y Ley, op. cit. pp. 209-210.
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Un ejemplo gráfico lo constituye el servicio de auto-taxi, caracterizado bien como servicio público impropio, bien como una actividad pública casi de servicio público, en el que la imposición de la suspensión temporal de la autorización ha sido calificada como una sanción administrativa en sentido estricto –SSTC 132/2001, de 8 de junio, 161/2003, de 15 de septiembre, 193/2003, de 27 de octubre y 232/2006, de 17 de julio- pero también se ha entendido que se trata de una revocación del título que habilita para su ejercicio por desaparecer las circunstancias y presupuestos que la motivaron que, en ningún caso, tiene la consideración de sanción administrativa –STS de 13 de noviembre de 1995, Ar. 8597 (González Mallo, delimitación del concepto de sanción). Sobre ello, puede verse Socías Camacho, Joana M., “La prestación del servicio de taxis y la libertad de empresa”, REALA, n. 284, 2000, pp. 733-766.
que tienen por finalidad regular el fenómeno del “botellón”. Así hay que entender la protección dispensada al espacio público en su conjunto y a los distintos elementos que lo integran que pueden llegar a verse afectados por conductas incívicas408, como consecuencia de las habituales concentraciones juveniles los fines de semana en torno a la ingesta indiscriminada de bebidas alcohólicas y sus devastadores efectos posteriores sobre el mobiliario urbano, las zonas verdes, etc.
No obstante lo anterior, puede plantear alguna dificultad la concreta determinación en que pueda consistir la protección del “derecho de los ciudadanos a usar el espacio público” contemplado en la letra e) del precepto de referencia. Como se observa, al emplear un concepto jurídico indeterminado, el legislador ha obviado definir qué debe entenderse por “espacio público”, motivo que genera alguna complejidad interpretativa. En efecto, en una lectura apresurada puede entenderse que mediante el empleo de dicha expresión la regulación del derecho de los ciudadanos al uso del espacio público puede desembocar en la errónea consideración de que las relaciones que ligan a los ciudadanos con su municipio se instrumentalizan a través de relaciones de supremacía especial, cuando en realidad esto no es así409. Esta cautela plantea la posibilidad de identificar la citada noción de “espacio público” con el concepto de “dominio público local” definido por el derecho positivo410, y cuyo uso común y general, al que parece referirse el art. 140 LrBRL, no está sometido a ninguna habilitación administrativa específica, pudiendo ejercerse libremente por cualquiera411.
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Piénsese, por ejemplo, en la decoración floral de parques y jardines, en el mobiliario urbano –bancos, farolas, marquesinas, jardineras, entre otros-, etc., que se ven seriamente afectados cuando surge la pérdida de control y agresividad ligadas a los efectos de la ingesta alcohólica indiscriminada.
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Recuérdese a este respecto que Sánchez Goyanes ha reseñado cómo los Ayuntamientos, a efectos de salvar la legalidad de las sanciones contenidas en ordenanzas municipales, defienden en los correspondientes procesos jurisdiccionales que los ciudadanos se encuentran, respecto de aquéllos, ligados por una relación de sujeción especial, invirtiendo con ello la regla general contenida en la LRJ-PAC, que sólo admite como relaciones de sujeción especial los supuestos de funcionarios y contratistas al servicio de las Administraciones Públicas, en La potestad normativa del municipio español, op. cit., pp. 281-295.
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En la enumeración contemplada en los arts. 3 y 4 del RBEL, relativos a los bienes de dominio público de uso y servicio público, respectivamente.
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De acuerdo con el art. 85.1 de la LPAP, se considera que el uso común de los bienes de dominio público es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados, pudiendo realizarse,
Toda vez que se ha delimitado el bien jurídico protegido, el siguiente paso consiste en determinar qué ha de entenderse por la conducta que, precisamente, impide el uso de aquél por los ciudadanos. Y aquí surge un problema, en la medida en que bajo esa expresión cabe cualquier conducta que, a juicio de los Ayuntamientos, pueda alterar el pacífico uso del bien por quien tiene derecho a su utilización: la práctica de la mendicidad agresiva, la venta ambulante no autorizada, la prostitución en las vías públicas, los juegos de suerte y envite, etc. Pero obsérvese bien que los Ayuntamientos no van a
regular las conductas antijurídicas en esas materias en cuanto titulares de competencias sobre las mismas sino, por el contrario, para asegurar y
garantizar que conductas específicas y determinadas no impiden el pacífico uso del espacio público –vías públicas, parques y jardines, etc., sobre las que si tienen competencias-, por quienes tienen derecho para su utilización.
Al amparo de una interpretación extensiva de esta posibilidad, no cabe que por la vía de fijar medidas de protección del espacio público por medio de ordenanzas puedan verse limitados derechos fundamentales de los ciudadanos. El art. 53.1 CE es claro a este respecto412: la Ley es el único instrumento jurídico constitucionalmente adecuado para regular el ejercicio de los derechos y libertades que, en todo caso, habrá de regular el contenido esencial de aquéllos. Desde esta premisa, por ejemplo, una ordenanza municipal no puede prohibir que se celebren actos de campaña electoral o restringir la posibilidad de que los partidos políticos, coaliciones y federaciones
como apostillan los arts. 86.1 de la LPAP y 76 del RBEL, libremente, sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en los actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de aplicación.
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Orduña Prada, Enrique, “Potestad normativa y potestad sancionadora. La tipificación de infracciones y sanciones en las normas locales”, en Valentín Merino Estrada (coord.), La potestad normativa local: autoorganización, servicios públicos, tributos, sanciones y relaciones sociales, CEMCI, Granada, 2008, pp. 217-218. García García, María Jesús, La sanción de prestaciones en beneficio de la comunidad en las ordenanzas de convivencia ciudadana, CEMCI, Granada, 2014, pp. 50 y 53-54. Específicamente con referencia a los derechos de propiedad privada, reunión y manifestación, expresión, honor, libertad y libre desarrollo de la personalidad, libertad religiosa, empresa e igualdad, pp. 77-93. Como ha estudiado en fecha reciente Julia Ortega, en realidad la afirmación vertida en el texto ha de reconsiderarse, dado que en la práctica jurídico-administrativa puede proyectarse sobre el poder de ordenanza que afecta a los derechos fundamentales la pauta de que no hay necesidad de una habilitación expresa de la ley para que se produzca tal incidencia, con la única excepción, que aquí interesa, del derecho fundamental a la legalidad sancionadora previsto en el art. 25.1 CE, en Derechos fundamentales y ordenanzas locales, Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 195-203.
que se presentan a las elecciones puedan colocar carteles de propaganda electoral bajo el pretexto de que el espacio público puede verse deteriorado413. El ámbito de actuación de la norma local en este supuesto concreto se encuentra predeterminado por los arts. 54 a 57 de la LOREG, que desarrollan diferentes previsiones sobre la propaganda de las formaciones políticas en las campañas electorales.
3.4. La dificultad para determinar materialmente los criterios mínimos de