Variable specification and descriptive statistics

estratégicos aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas, pues no permiten focalizar los esfuerzos y recursos gubernamentales en las áreas o aspectos más importantes. Un ejercicio que contribuye significativa- mente a responder a la pregunta ¿a dónde queremos ir? es la formulación de una visión de largo plazo, pues permite que los países establezcan un con- senso nacional en torno a los desafíos que los gobiernos debieran empren- der durante los próximos 20 o 25 años. Aunque las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un pronóstico bien documentado sobre las tendencias socioeconómicas del país y su entorno y presentan metas a lograr en cada una de las áreas estratégicas.

Por otro lado, la planificación debe ser operativa y responder a la pregunta ¿cómo podemos llegar? mediante el diseño de los productos y los procesos, y el cálculo de los insumos que se necesitarán para concretar los objetivos propues- tos en el ejercicio estratégico. Además, se requiere disponer y asignar los recur- sos económicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la acción de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologías que aseguren que la planificación operativa se base en razonamientos lógicos y que aprovechen el conocimiento adquirido por la sociedad en cuanto al desarrollo socioeconómico. El uso de la metodología del marco lógico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratégico, el pro- grama que se llevará a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones deberán desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirán. También es necesario establecer las responsabilidades que los acto- res públicos y privados tendrán en el qué hacer y en el cómo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la correspondiente rendición de cuentas.

Asimismo, la decisión de hacia dónde ir y cómo hacerlo debe realizarse to- mando en cuenta la opinión de la mayoría de los actores del país, pues es la úni- ca manera de asegurar la apropiación y la credibilidad de un plan de gobierno. No se puede lograr resultados si la mayoría de los involucrados en la tarea de obtenerlos no está explícitamente de acuerdo con el plan. Mientras mayor sea el grado de participación de los actores relevantes de la sociedad, mayores serán las posibilidades de que el plan se cumpla y de que sus logros sean sostenibles en el tiempo. Así, la participación de los Congresos asegura una discusión plura- lista de las políticas contenidas en el plan, y la participación de las organizacio- nes de la sociedad civil y del sector privado le aportará mayor legitimidad social. La participación de la sociedad civil en la GpRD es fundamental no sola- mente durante la etapa de definición del rumbo del gobierno, sino también

en otras etapas del ciclo de gestión, como son la formulación del presupuesto, la gestión de los bienes y servicios, el seguimiento y evaluación de programas y proyectos y, por supuesto, la rendición de cuentas. Para ello es muy impor- tante que las instituciones del Estado pongan a disposición pública toda la información relevante sobre los resultados de la gestión gubernamental, y es- tablezcan canales y procedimientos claros para la participación de las organi- zaciones de la sociedad civil y del sector privado.

Ruiz Caro (2002) sostiene que las experiencias de los últimos años per- miten inferir que no hay contradicción entre la planificación y el mercado, tal como se pensaba anteriormente. En efecto, la visión de largo plazo y la fle- xibilidad son fundamentales en un entorno de cambios acelerados como el actual, y la democracia tanto como la participación son condiciones previas y necesarias para un proceso de planificación con una visión integral del desa- rrollo. Además, sostiene la autora, el análisis de los procesos de reforma insti- tucional en ALC muestra que estos son exitosos solamente si toman en cuenta los siguientes aspectos: i) la necesidad de que las políticas públicas cuenten con una base amplia de apoyo ciudadano, ii) el requisito de que las políticas públicas sean políticas de Estado de mediano y largo plazo, iii) la necesidad de abrir canales para maximizar la participación de la sociedad civil y iv) el requi- sito de que haya voluntad política para los cambios por parte del gobierno y de la oposición. Por tanto, se observa un mayor avance social y económico en aquellos países en los que el gobierno y la oposición interactúan constructiva- mente para mejorar la calidad de las políticas públicas.

En resumen, la planificación orientada a resultados tiene que ser al mis- mo tiempo estratégica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificación debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo, con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores, este plan debe estar in- tegrado al presupuesto y a disposición del público a través de Internet.

Situación de ALC en cuanto a la planificación para resultados

En las últimas décadas, la región ha experimentado cambios importantes en la perspectiva y en la institucionalización de la planificación. Hasta la década de 1970 predominó la concepción de que el desarrollo socioeconómico estaba asociado principalmente a la capacidad planificadora de un Estado centralizado y, como consecuencia, se otorgó un rol secundario al mercado. De esa tenden- cia, enmarcada en el afán desarrollista de los países y en el incipiente desarrollo de las instituciones democráticas, surgieron planes nacionales caracterizados por el voluntarismo, el formalismo y el reduccionismo económico (Lira, 2006).

26 PLANIFICACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS

Posteriormente, durante la década de 1980, la crisis de la deuda, las críti- cas a las políticas centradas en el Estado y la irrupción del modelo neoliberal impulsaron a varios países a abandonar la planificación de mediano plazo y a desmontar las oficinas creadas para cumplir esa función, llevados por la idea de que el mercado podía resolverlo todo y por el menosprecio del rol del Es- tado. En consecuencia, en esta década el poder institucional se traslada de los ministerios de Planificación hacia los ministerios de Finanzas, pues la esta- bilidad macroeconómica era el centro de la preocupación de los encargados de formular las políticas (Zurbriggen y Berretta, 2006). Del énfasis en el largo plazo se pasó al énfasis en el corto plazo.

Finalmente, desde mediados de la década de 1990 se concibe la planifi- cación como una función fundamental del Estado y como el instrumento para lograr acuerdos nacionales y alinear los esfuerzos institucionales en torno a ellos. Se acepta que el Estado cumple una función promotora del desarrollo socioeconómico pero, simultáneamente, se admite que debe procurar la crea- ción de un clima de negocios que favorezca la iniciativa privada y el desarrollo de los mercados.

En los sistemas de planificación vigentes en la región se reflejan las tres etapas descriptas. Así, en algunos casos se observan prácticas heredadas de la planificación voluntarista de los años sesenta; en otros, los sistemas de planifi- cación carecen de marco institucional y legal; y en algunos casos, se está cons- truyendo una función de planificación ligada al establecimiento de acuerdos nacionales, y articulada con el presupuesto. Los resultados del SEP en el pilar de planificación se pueden apreciar en el cuadro 2.3.

CUADRO 2.3 | Indicadores de planificación para resultados según grado de desarrollo de la GpRD en los países

Indicadores de planificación para

resultados Promedio

Grado de desarrollo de GpRD

Avanzado Medio Bajo

Existencia del plan de gobierno 2,8 4,0 2,8 2,2 Consistencia del plan de gobierno 2,6 4,1 2,8 1,3 Articulación plan-programas-presupuesto 2,5 3,6 2,4 1,8 Articulación de mediano y corto plazo 1,7 2,8 2,0 0,2 Participación del Poder Legislativo 1,0 2,9 0,5 1,2 Participación de la sociedad civil 2,2 3,4 2,1 1,6

Una mirada a las instituciones y a sus marcos legales de planificación per- mite observar que casi todos los países cuentan con una entidad pública en- cargada de la planificación que, en muchos casos, tiene el rango de secretaría

CUADRO 2.4 | Institución planificadora de los países, 2007–08

País Institución planificadora

Argentina Jefatura del Gabinete de Ministros Bahamas Ministry of Finance

Barbados Economic Affairs Division with the Research and Planning Unit Belice No existe

Bolivia Ministerio de Planificación del Desarrollo Brasil Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión Chile Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES) Colombia Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Costa Rica Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN) Ecuador Secretaría Nacional de Planificación para el Desarrollo

(SENPLADES)

El Salvador Secretaría Técnica de la Presidencia

Guatemala Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)

Guyana Ministry of Finance

Haití Ministerio de Planificación y la Cooperación Externa (MPCE) Honduras Unidad de Apoyo Técnico de la Secretaría de la Presidencia Jamaica Planning Institute of Jamaica (PIOJ)

México Secretaría de la Presidencia y la Secretaría de Hacienda Nicaragua Secretaría Técnica de la Presidencia (SETEC)

Panamá No existea

Paraguay Secretaría Técnica de Planificación Perú CEPLAN (aún no se implementa) República

Dominicana

Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo Suriname Ministry of Planning and Development (PLOS)

Trinidad y Tobago Program Management Office (PMO)

Uruguay Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

a _{Aunque Panamá no contaba con un marco legal e institucional para la función de planificación, el go-} bierno encargó la elaboración de un plan a un equipo ad hoc.

28 PLANIFICACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS

o ministerio (véase el cuadro 2.4). No obstante, la mayoría de los países carece de un marco legal que norme la planificación, lo cual indica que la institucio- nalización de esta función aún es débil. En efecto, en muchos casos se observa que la importancia de la planificación depende del interés de los gobernantes de turno. La falta de continuidad que esto conlleva impide que se establezcan y se consoliden los recursos humanos, financieros y técnicos que esta función requiere para su buen desempeño.

Instrumentos de planificación

Los instrumentos con que cuentan actualmente los países de la región para responder a las preguntas ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir? y ¿cómo podemos llegar? son cuatro: las visiones de largo plazo, los planes nacionales de mediano plazo (PNMP), las agendas presidenciales y las estrategias de lucha contra la pobreza. Las visiones de largo plazo son instrumentos que contienen un acuerdo nacional en torno a objetivos prioritarios de largo plazo que se espera actúen como referente para el ejercicio de la planificación guberna- mental de mediano plazo. El cuadro 2.5 muestra los instrumentos que posee cada uno de los países estudiados.

Por otra parte, los PNMP establecen los objetivos prioritarios y las es- trategias correspondientes para el conjunto del sector público en un deter- minado período gubernamental; se elaboran mediante un proceso formal conducido por el ente central encargado de la planificación y deben contar con programas, indicadores y metas sólidamente justificados. Por su parte, las agendas presidenciales trazan los objetivos de gestión del Ejecutivo a partir de su oferta electoral y son menos estructuradas que los planes de mediano plazo. Las estrategias de lucha contra la pobreza son preparadas por las au- toridades de los países pobres altamente endeudados mediante un proceso en el que participan las partes interesadas del país y los socios externos en el desarrollo.1 _{Estos instrumentos sustituyen de alguna manera al PNMP, aunque}

presentan algunas debilidades en el tratamiento de las materias macroeconó- micas, ya que se centran principalmente en los desafíos sociales. Todos estos instrumentos se complementan con planes sectoriales en varias o en todas las áreas de intervención.

Sólo seis de los 25 países analizados cuentan con una visión de largo pla- zo: Brasil (2022), Colombia (2019), Jamaica (2030), México (2030), Panamá (2025)

CUADRO 2.5 | Instrumentos de planificación de los países, 2007–08a Países Visión de largo plazo Plan de mediano plazo Agenda presidencial Estrategia contra la pobreza Argentina Bahamas X Barbados X Belice Bolivia X Brasil  X X Chile X Colombia  X X X Costa Rica X Ecuador X El Salvador X Guatemala X Guyana X Haití X X Honduras X Jamaica X X México X X Nicaragua X X Panamá X X Paraguay X Perú República Dominicana Suriname X Trinidad y Tobago X X Uruguay b Total 6 14 5 4

a _{En 2009 la situación se ha modificado en algunos países como República Dominicana, que publicó su} estrategia 2010–30 en noviembre de ese año.

b _{Aunque Uruguay no tiene ninguno de estos instrumentos, dispone de un presupuesto quinquenal que} actúa como un plan de mediano plazo.

30 PLANIFICACIÓN ORIENTADA A RESULTADOS

y Trinidad y Tobago (2020).2 _{Estas visiones, que fueron elaboradas con la parti-}

cipación de la sociedad civil, se basan en cuatro o cinco ejes estratégicos que contienen sus correspondientes metas y objetivos. Principalmente, se las uti- liza como un instrumento de priorización de políticas y constituyen un marco de orientación para la toma de decisiones del sector público y del privado. No obstante, en algunos casos, las visiones de largo plazo no están suficientemen- te integradas en los planes de mediano plazo, lo cual les resta eficacia como instrumentos de planificación.

Existen dos modelos de visiones de largo plazo. El primero, que podría definirse como generalista, no indica metas específicas, sino que establece de manera amplia los grandes desafíos de un país, como luchar contra la pobre- za y proteger el medio ambiente. En cambio, el segundo modelo contiene metas específicas para el largo plazo (como la visión México 2030), está más orientado a resultados y permite una mejor integración con los planes de mediano plazo.

Por otro lado, la mayoría de los países (14 de 25) cuenta con un PNMP. Aunque los planes de Brasil y de Colombia son representativos de lo que un PNMP debe contener, la mayoría de los planes presenta falencias. Algunos ca- recen de un análisis riguroso de la situación socioeconómica de la que parten, lo cual impide que desarrollen una justificación adecuada de la pertinencia y la priorización de los objetivos y de las correspondientes estrategias para lograr- los. El planteamiento del problema es un aspecto crítico para la formulación de los caminos que intentarán resolverlo, y este es un paso que varios PNMP no recorren con la meticulosidad necesaria.

Se observa también que varios PNPM carecen de una visión estratégi- ca, pues no priorizan los objetivos y, al contrario, proponen numerosos pro- pósitos sin jerarquizarlos. Así formulados, los objetivos no derivan en guías efectivas para orientar el rumbo de un país y se convierten en una lista de buenos deseos. En parte, esta debilidad es una herencia de la época en que la planificación, inscripta en una concepción centralista del Estado, producía varios volúmenes de documentos sobre todos los aspectos de la situación de un país.

Otra debilidad presente en muchos PNPM se refiere a la endeble relación entre los objetivos y los programas, lo cual expresa un déficit de operatividad de la planificación. Algunos planes no contienen programas y otros sólo los presentan para algunos objetivos. Con frecuencia los programas se enuncian

2 _{Perú y República Dominicana se encontraban realizando este ejercicio durante la re-} dacción de este libro.

de manera vaga y general. Además, los programas de los planes sectoriales no siempre se integran a los PNMP o no responden a algún objetivo allí estable- cido. Esta falta de congruencia entre los objetivos y los programas, y entre el PNMP y los planes sectoriales, resta efectividad al ejercicio de planificación y repercute negativamente en todo el ciclo de gestión, obstaculizando el logro de los resultados.

Paralelamente, se advierten problemas en la formulación de los progra- mas. Pocos planes presentan programas con un modelo lógico causal que jus- tifique la estrategia adoptada y también es inusual que enuncien los productos que generarán, ambos elementos importantes para la GpRD. Aunque la mayo- ría de los planes presenta metas, generalmente estas se refieren exclusivamen- te a los impactos y no a los efectos y, menos aún, a los productos; de manera que es difícil establecer la ruta que les permitirá arribar al cumplimiento del objetivo. Además, no todos los planes presentan metas anuales, algunos sólo indican metas para el final del período. Varias de estas falencias tienden a ate- nuarse cuando el plan nacional se traduce a los planes sectoriales, que suelen ser más detallados y concretos. Sin embargo, esto no ocurre en todos los casos.