22. FORO DE LOS RÍOS MUNICIPALIDADES DE VILLA GRAL. BELGRANO – COMUNAS DE VILLA BERNA, DE VILLA ALPINA, LA CUMBRECITA, LOS REARTES, CIUDAD PARQUE LOS REARTES Y ATHOS PAMPA
23. MICRORREGIÓN "JACHAL, CALINGASTA, IGLESIA Y
VALLE FÉRTIL" CALINGASTA – IGLESIA – JACHAL - VALLE FÉRTIL (SAN JUAN)
24. MICRO REGIÓN DE LA MAR CHIQUITA COMUNAS DE AMBROSETTI, ARRUFÓ, COLONIA ROSA, HERSILIA, SAN GUILLERMO, LA RUBIA, MONTE OSCURIDAD, SUARDI Y VILLA TRINIDAD (SANTA FE) – MUNICIPALIDADES DE CERES (SANTA FE), MORTEROS (CÓRDOBA) Y SELVA (SANTIAGO DEL ESTERO)
25. MICRORREGIÓN DEL NEVADO – MICRORREGIÓN
MENDOSUR GENERAL ALVEAR – MALARGÜE - SAN RAFAEL (MENDOZA) 26. MICRORREGIÓN TREVELIN-CORCOVADO-ESQUEL CORCOVADO – ESQUEL – TREVELIN (CHUBUT) 27. MICRORREGIÓN VIEDMA – CARMEN DE PATAGONES PATAGONES (BUENOS AIRES) - VIEDMA (RÍO NEGRO) Fuente: elaboración propia
Esta fue la única política integral que tuvo el gobierno nacional para la intermunicipalidad en este período; sus efectos fueron moderados, por distintas razones: no se aplicaron suficientemente los instrumentos planteados y las experiencias no resultaban las más apropiadas para que prosperaran. Adicionalmente, la necesidad de atender las emergencias en el marco de la crisis económica, social y política desdibujó totalmente la decisión nacional de apoyar estas iniciativas.
4.3. El asociativismo intermunicipal en la primera década del siglo
Tras la renuncia del presidente Fernando De La Rúa el 20 de diciembre de 2001, en algo más de una semana se sucedieron cuatro presidentes de la República208; recién el
día 3 de enero de 2002 asumiría la presidencia Eduardo Duhalde (2002-2003)209.
208 Entre los días 20 y 23 de diciembre gobernó el presidente del Honorable Senado de la Nación, el
senador Ramón Puerta; tras la reunión de la Asamblea Legislativa, el día 23 asumió el gobernador de la provincia de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, pero debió renunciar a los siete días aduciendo falta de apoyo político; el 30 de diciembre y por cuatro días asumió la presidencia el presidente de la
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La llegada al gobierno del presidente Duhalde supuso la designación de un nuevo subsecretario de Asuntos Municipales de la Nación, el entonces presidente del Bloque Federal de Intendentes Justicialistas210 y de un nuevo secretario general del Instituto
Federal de Asuntos Municipales, el entonces secretario ejecutivo de la Federación Argentina de Municipios211. En ambas designaciones estuvo la voluntad del gobierno
nacional de mantener un fuerte vínculo con los intendentes justicialistas, especialmente por el meritorio papel que los alcaldes habían jugado en el encauzamiento de la paz social durante los momentos álgidos de la crisis económica, política y social de fines del 2001.
En materia municipal, el gobierno nacional tenía otras prioridades en el marco del apaciguamiento de la crisis; no obstante ello, encargó un estudio a técnicos, el primero que se haría al nivel nacional sobre la temática. El mismo, titulado Microrregiones Argentinas (IFAM 2003), identificó 52 entes intermunicipales, en los que participaban 406 gobiernos locales de veinte provincias, en su mayoría gobiernos locales pequeños. El estudio diferenciaba entre aquellos entes creados en una provincia y aquellos que se extendían entre dos o más de ellas.
El relevamiento mostraba un matriz productivista, pues fue desarrollado por el Programa de Desarrollo Productivo Local (PROLOCAL), que trabaja en la recolección de información, apoyo y asesoramiento para la conformación de microrregiones de sesgo productivo, a tono del principal tema de interés en la agenda local de la época.
La investigadora Bárbara Altschuler, integrante del equipo técnico del PROLOCAL, realizó en 2003 una síntesis de ese relevamiento: “El rango poblacional de las micro regiones es muy variable, siendo entre 4.900 y 893.000 habitantes aproximadamente, la población promedio de los municipios integrantes es de alrededor de 20.000 habitantes pero con una alta dispersión que va de 1.000 a 120.000 habitantes. Esto Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Eduardo Caamaño, hasta que el 3 de enero de 2002 asumió la presidencia Eduardo Duhalde.
209 Eduardo Duhalde había sido ex vicepresidente de la República, entre 1989 y 1991; renunció para ser
electo como gobernador de la provincia de Buenos Aires por dos períodos, entre 1991 y 1999. Ese año buscó la presidencia de la República como candidato por el Partido Justicialista, pero fue derrotado por el opositor Fernando de la Rúa. En 2001 había sido electo como senador por la provincia de Buenos Aires.
210 Esta es la expresión institucionalizada en la Federación Argentina de Municipios del Partido
Justicialista, aquel que concentra el mayor número de alcaldes del país desde el regreso a la Democracia en 1983. En ese momento la ejercía el intendente de la municipalidad de San Lorenzo (provincia de Santa Fe) Armando Traferri.
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implica que, si bien en general, la asociación de municipios se plantea como estrategia para los gobiernos chicos, también existen casos de asociación entre municipios medianos y grandes. En promedio las micro regiones están integradas por unos 9 gobiernos locales” (ALTSCHULER 2003: 13-14), para agregar: “Existe una gran heterogeneidad también en cuanto a la situación de funcionamiento y formalización jurídica de cada micro región. La mayoría de estas se encuentra en funcionamiento y consolidadas, es decir, que poseen cierta trayectoria, continuidad y un funcionamiento mas o menos aceitado, independientemente del grado de formalización legal. Sin embargo muchas otras se encuentran recién en formación y algunas están inactivas o comenzando a reactivarse. En cuanto al nivel de institucionalización y formalización jurídica encontramos diversas figuras legales, principalmente asociaciones civiles sin fines de lucro, figura a la que generalmente se recurre cuando no existe otro tipo de forma legal provincial mas adecuada. Luego encontramos una serie de figuras provinciales, en aquellos casos en que la provincia tiene o tuvo en el pasado una política de promoción del asociativismo municipal (…) Sin embargo, una gran mayoría de las micro regiones funciona de hecho, sin una figura jurídica y una institucionalidad afianzada, lo cual representa una de las principales dificultades para el reconocimiento formal y legal de estas asociaciones y la actuación de las mismas como entes intermedios ante los gobiernos provinciales, nacional e incluso con el exterior” (ALTSCHULER 2003: 14).
El gobierno del presidente Néstor Kirchner (2003-2007) tuvo una errática política respecto de la promoción de las políticas municipales. Al comienzo de su mandato se creó la Secretaría de Asuntos Municipales212 y se creó una nueva Subsecretaría de
Gestión Municipal213 mientras que el Instituto Federal de Asuntos Municipales de la
Nación mantuvo su existencia214. Sin embargo, el secretario renunciaría en diciembre
de 2005 para asumir con diputado nacional, tras lo cual el cargo quedo vacante; y el
212 Al frente de ella fue designado el ex intendente de la Municipalidad de Ayacucho (provincia de
Buenos Aires) entre 1987 y 1997, Luis Ilarregui, que había adherido tempranamente a las aspiraciones presidenciales de Néstor Kirchner.
213 En el cargo fue designado el dirigente gremial Claudio Leoni, secretario general de la Federación de
Trabajadores Municipales de la Provincia de Santa Fe, que había apoyado desde su inicio la candidatura presidencial del presidente Kirchner.
214 En la Secretaría Ejecutivo fue designado el dirigente quilmeño Daniel Gurzi, vinculado al ministro del
Interior de entonces, Aníbal Fernández. Tras su designación como ministro de Gobierno de la provincia de Santiago del Estero durante la intervención federal (2004), fue sucedido por el dirigente bonaerense Guido Lorenzino.
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subsecretario no contaba con personal a cargo. En los hechos, el área nacional de promoción quedó desactivada. En este período, la única acción intermunicipal fue la organización, en septiembre de 2005, de un seminario promovido por la Embajada de Francia en la República Argentina: se llamó “La intermunicipalidad, una herramienta para la gobernabilidad y el desarrollo de los territorios en Argentina”; entre los convocantes se contó a la Secretaría y la Subsecretaría; el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; la embajada gala; y el Observatorio de los Cambios en América Latina (LOCAL) de la Universidad Paris III215. Sin embargo, esta
actividad no tuvo proyección en políticas específicas, más allá de haber sido un excelente marco para evaluar no sólo el proceso intermunicipal en los noventa sino su desarrollo durante el período de la emergencia social.
En febrero de 2007, el gobierno nacional decidió cooptar a una dirigente política porteña, para lo cual le ofreció la titularidad de la Secretaría de Asuntos Municipales216. La dependencia contó con limitados recursos humanos y sin
presupuesto para ejecutar acciones territoriales, situación se mantuvo hasta 2011, pese a lo cual se trató de sostener acciones de promoción y capacitación apoyándose en alianzas con distintos organismos del Estado y del ámbito científico217. Respecto de
la intermunicipalidad, en este período se estimuló mediante apoyo técnico y capacitación a las municipalidades218, iniciativas asociativas y gobiernos provinciales
que lo solicitaban: se realizaron seminarios de promoción asociativa en las ciudades de Buenos Aires219, Neuquén220 (en la provincia homónima), San Miguel de Tucumán221,
215 En este seminario el doctorando tuvo un alto nivel de participación: convocado por la Secretaría de
Asuntos Municipales, organizó buena parte del programa de actividades –identificando a los colegas que podrían participar como expositores- y participamos con la ponencia “Análisis de la Intermunicipalidad en Argentinade la Mesa 1 “Orígenes y estado actual de la intermunicipalidad en la Argentina. Diálogo entre la experiencia de Argentina y la de Francia” junto con los colegas franceses Jacques Anglade y Pierre Tomasi, que presentaron su ponencia “Análisis de la Intermunicipalidad en Francia”.
216 La ex legisladora porteña Raquel “Kelly” Kismer de Olmos era vicepresidenta de la empresa
Autopistas Urbanas S.A. ( 2004-2007) y fue cooptada para que apoyara la candidatura del ministro de Educación de la Nación a la Jefatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
217 Como con el Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy y la Unidad
de Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes.
218 Dichas actividades eran desarrolladas personalmente por el doctorando, que se desempeñó como
asesor de la secretaría entre 2007 y 2011.
219 El Seminario Nacional “Nuevo rol del municipio: Planeamiento Estratégico, Asociativismo e
Innovación para el Desarrollo Local” organizado por la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación el 3 de octubre de 2007.
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Villa de Merlo (San Luis)222, Ubajay223 y Villaguay (Entre Ríos)224. Adicionalmente, se
intentó llevar adelante la Segunda Encuesta de Microrregiones en 2011, como extensión de la llevada adelante por instituciones académicas cinco años antes225, pero
los resultados fueron desalentadores por problemas organizativos y políticos. No obstante ello, un primer informe de la misma fue presentado institucionalmente por la Secretaría en un congreso nacional de significación académica (CRAVACUORE 2011b). Con el comienzo del segundo período presidencial de Cristina Fernández de Kirchner, en diciembre de 2011, se produjo un recambio de autoridades en la Secretaría y, desde entonces, no hubo acciones nacionales de apoyo a la intermunicipalidad.
3. La Primera Encuesta Nacional de Microrregiones
Como citamos en la Introducción, en 2005 el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo – América Latina, una prestigiosa organización no gubernamental contaba con recursos aportados por la Tinker Foundation el proyecto “Participación Ciudadana y Políticas Socio-productivas para el Desarrollo Microregional”. Su objetivo era “incrementar el impacto local en la implementación de los proyectos con enfoque socioproductivo que posibiliten una mejora real en la inserción laboral de personas pobres, una mejora en los ingresos de la gente y una ejecución más participativa y efectiva de estos programas a nivel territorial, a través de
220 En dos oportunidades: en la Jornada de Asociativismo Municipal “Pensar la Integración desde la
Patagonia”, organizada por la Subsecretaría del COPADE y los Municipios de la Región de los Valles y de la Confluencia, el 26 de febrero de 2009; y en el seminario “Asociativismo Intermunicipal para el Desarrollo Regional” organizado por Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación y la Subsecretaría del COPADE, el 30 de noviembre de 2009.
221 El seminario “Medio Ambiente e Intermunicipalidad” organizado el 24 de noviembre de 2009 por la
Municipalidad de San Miguel de Tucumán y el Proyecto URBAL III “La intermunicipalidad como herramienta para la Gestión Integral de Residuos y para la Cohesión Social y Territorial”.
222 El seminario “Intermunicipalidad y financiamiento” organizado el 24 de agosto de 2007 por el
Corredor Biocomechingones y la Municipalidad de Villa de Merlo (provincia de San Luis) con auspicio de la secretaría nacional.
223 La conferencia “Reflexiones sobre el Asociativismo Intermunicipal” desarrollada en Ubajay para la
Mancomunidad Tierra de Palmares, el 17 de julio de 2009.
224 Las “Primeras Jornadas Provinciales de Asociativismo Intermunicipal”, organizadas el 20 de agosto de
2010 por la Secretaría de Integración Municipal del Gobierno de la Provincia de Entre Ríos con auspicio de la secretaría nacional.
225 La “Primera Encuesta Nacional de Microrregiones” desarrollada por el Instituto Internacional de
Medio Ambiente y Desarrollo – América Latina y la Universidad Nacional de Quilmes en 2006, a la que hicimos referencia en el capítulo introductorio.
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la incidencia en las políticas públicas impulsadas por los distintos niveles de gobierno”226. Inicialmente se había propuesta desarrollar el proyecto en cuatro
asociaciones intermunicipales: la Asociación para el Desarrollo Microregional - integrada por las municipalidades de Avellaneda y Reconquista así como un importante número de comunas del norte de la provincia de Santa Fe-; la Región Metropolitana Norte, asociación informal integrada por cuatro municipios costeros del Área Metropolitana de Buenos Aires –San Fernando, San Isidro, Tigre y Vicente López-; la Red de Municipios Quebrada y Puna, conformada por dieciocho municipalidades y comisiones municipales de la provincia de Jujuy; y la Unión de Organizaciones y Municipios de la Zona Centro de Misiones, integrados por cinco municipalidades de la provincia fronteriza. Sin embargo, la disponibilidad de recursos permitió encargar a la Universidad Nacional de Quilmes el desarrollo de una encuesta nacional de microrregiones227.
Desarrollada entre noviembre de 2005 y abril de 2006, fue la más importante encuesta que se desarrollara en el país sobre el fenómeno intermunicipal. La misma demostró la existencia de 72 entes intermunicipales comarcales activos –y 4 inactivos- integrados por 770 gobiernos locales de 22 provincias de todo el país (CRAVACUORE & CLEMENTE 2006). Once de los entes eran interprovinciales y cinco transfronterizos.
La encuesta mostraba un notorio incremento en el número de casos en el primer quinquenio de esa década (CRAVACUORE 2006: 4): la mitad de las iniciativas detectadas se habían creado con posterioridad a la crisis política y socio-económica del 2001, mientras que sólo un tercio consignaban su creación en el quinquenio 1995- 2000.
En cuanto a su localización, el 45 % de las iniciativas correspondían a la región pampeana, involucrando más de 250 municipios y comunas de las provincias de
226 Los resultados esperados fueron: “Se diseña y aplica un modelo de trabajo micro regional con
participación de organizaciones de la sociedad civil y gobierno municipal; por lo menos seis 6 municipios incrementan el resultado de sus programas sociales a partir de la integración con otras experiencias vecinas de la microrregión; se fortalecen por lo menos 6 Consultivos Locales en su capacidad de incidencia en las políticas socioeconómicas destinadas a población en condiciones de pobreza; se produce un estudio sobre estrategias de integración económica y/o social micro regionales que dé cuenta de los procesos y mecanismos de integración municipal en los temas mencionados; 50 técnicos representantes de organizaciones de la sociedad civil y de gobiernos municipales se capacitan en el diseño y ejecución de programas con enfoque socioproductivo; se consensuan dos agendas locales (2 o más municipios), dentro de las cuales se elaboran por lo menos dos proyectos s micro regionales con enfoque socio productivo”.
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Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe228. Menor era la cantidad de iniciativas
que se encontraban en las regiones patagónica229 (18%), del nordeste230 (16%), del
noroeste231 (13%) y de Cuyo232 (7%).
Sobre la base del total de iniciativas identificadas, 41 se definían como iniciativas de promoción de desarrollo económico local y de ellas, 28 prestaban servicios. Entre las primeras, el 83% desarrollaban acciones clásicas de promoción de la pequeña y mediana empresa; el 56% de impulso al turismo; y el 36% de fomento del empleo233.
Respecto de otras temas de la agenda intermunicipal, la atención del medio ambiente ocupaba al 41 % de las iniciativas; la ejecución de políticas sociales, el 36%; y la construcción y mantenimiento de infraestructura, el 27%. En menor medida se consignan experiencias en el área de vivienda y salud.
Respecto de su financiamiento, el 60% de las experiencias había accedido al financiamiento no jurisdiccional a través de distintos programas internacionales234,
nacionales235 y provinciales; y sólo el 40% había contado exclusivamente con recursos
propios. El insuficiente financiamiento externo fue señalado como el problema más común del asociativismo, en el 80 % de los casos consultados. En particular, focalizaban en la escasez de fondos nacionales para poder desarrollarse.
Vista las conclusiones de esta Primera Encuesta Nacional de Microrregiones, ambas instituciones propulsoras buscaron interesar a organismos nacionales para el apoyo a las asociaciones intermunicipales: vista la finalidad del proyecto inicial, a la Secretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, que se mostró
228 Ello no resulta sorprendente, ya que en las cuatro provincias concentran el 53% del total de
gobiernos locales argentinos. Adicionalmente, estos poseen un mayor desarrollo de sus capacidades institucionales que otros del país.
229 Encontramos entes intermunicipales en las provincias de Chubut, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y
Tierra del Fuego. Resulta sorprendente el gran número de experiencias en esta región.
230 Verificamos entes en las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones.
231 Suma experiencias en las provincias de Catamarca, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumán. 232 Incluye experiencias de Mendoza y San Juan.
233 En cuanto a los proyectos ejecutados, los más habituales eran de asistencia a la producción y la
comercialización, destacándose la participación en ferias, el asesoramiento técnico y los convenios con cámaras de comercio. Considerando la atención de la pobreza y el desempleo, los datos obtenidos dan cuenta de proyectos derivados de los programas nacionales dependientes de los ministerios de Trabajo y Seguridad Social y, en menor escala, del de Desarrollo Social.
234 Fondos aportados por la cooperación francesa; del Banco Interamericano de Desarrollo y de la
Universidad de Bolonia.
235 Recursos brindados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación; el Consejo Federal
de Inversiones; el Fondo de Capital Social dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
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interesada en financiar algunas asociaciones intermunicipales en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía “Manos a la Obra” aunque se identificaron dificultades para articular las rigurosas normas del plan con la dispar estructura jurídica que presentaban las iniciativas. La otra institución interesada fue la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción de la Nación a través del programa FOSIP (BIRF 3958AR-Proyecto ARG 97/025), que financió dos seminarios intermunicipales; sin embargo, el recambio de autoridades en este ministerio significó el fin de este apoyo.
La participación de la sociedad civil fue otro aspecto analizado. El 50% señalaba que incluían de manera estable la participación de otros actores sociales en el funcionamiento intermunicipal, en especial de los Consejos Consultivos, una institucionalidad que promovió el gobierno nacional entre 2002 y 2007 en los programas de desarrollo social.
El número de experiencias estudiado fue significativo y si bien demostró la heterogeneidad del proceso, la vinculación con el desarrollo económico local era destacada. Los aspectos críticos eran el aislamiento de las experiencias en relación a los programas nacionales y provinciales que podrían dar valor agregado a las iniciativas; la falta de reconocimiento y apoyo por parte de los gobiernos provinciales, nacional y de los organismos internacionales para estimular la asociación; una fuerte limitación en la inversión que desarrollaban los entes asociativos orientados al desarrollo económico local; y la limitada presencia de los actores estratégicos del desarrollo.
115 Capítulo VI
LA INTERMUNICIPALIDAD EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La provincia de Buenos Aires es la jurisdicción sub nacional más importante de la República Argentina considerando su historia236, su gravitación política237 y la
significación de las actividades económicas que se desarrollan en su territorio238.