La noción de seguridad carga con un contenido que se construye históricamente (Wæver, 1998). Tradicionalmente vinculada a la guerra y al uso de la fuerza centrado en un fuerte eje militar, la seguridad ha encontrado dificultades para disociarse de la defensa. Con la Guerra Fría en Amé- rica Latina nació el Sistema Interamericano de seguridad, que tiene sus raíces en 1942 con la creación de la Junta Interamericana de Defensa. Será a instancias del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y luego de la OEA, que el Sistema Interamericano fue tomando forma y consolidándose.
Desde fines de la década de los ochenta del siglo pasado, comienza a percibirse una ampliación del concepto de seguridad. Vinculada a transformaciones en la agenda internacional, en los años noventa se relacionará a tres grandes ejes interconectados: seguridad, paz y desarrollo.
En el marco de Naciones Unidas, con el Programa de Paz en 1992 a cargo de su Secretario Ge- neral Boutros Ghali, y específicamente con el Informe de desarrollo humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 1994, se va construyendo la noción de seguridad humana. La trascendencia de esto está dada a partir de que el eje de la seguridad pasará a cons- tituirse en el individuo, alejándose de la naturaleza estatocéntrica. La seguridad humana supone libertad respecto al miedo y a la necesidad, en un marco donde la paz y el desarrollo sostenible son indisociables y adquieren una nueva connotación.
La seguridad humana habilita a repensar los paradigmas tradicionales en tanto las amenazas y riesgos son diferentes. “(…) la seguridad humana se expresa en un niño que no muere, una en- fermedad que no se difunde, un empleo que no se elimina, una tensión étnica que no explota en violencia, un disidente que no es silenciado. La seguridad humana no es una preocupación por las armas: es una preocupación por la vida y la dignidad humanas” (PNUD, 1994: 25). La seguridad humana y la seguritización son enfoques. Con el primero se cambia el foco desde la
China y América Latina y el Caribe en la nueva “a/normalidad” Patricia Romer Hernández seguridad territorial a la seguridad de las personas, y de la seguridad a través de las armas hacia el desarrollo humano sostenible.
Con perspectiva constructivista la esencia intersubjetiva de la seguridad determina que es lo que los actores hacen de ella. En tanto entender la seguridad como un acto discursivo a través del lenguaje (speech act) implica entenderla como proceso intersubjetivo. La seguritización implica que algo es transformado en un problema de seguridad por ciertos actores. En este contexto, desde la esencia social-constructivista se entiende que las amenazas y la inseguridad son cons- trucciones a partir del conocimiento y de las narrativas que los representan. Para este análisis se presta especial atención al carácter “performativo del lenguaje” que guarda especial relación con la noción de seguritización. En línea con Verdes-Montenegro (jun-sep, 2015), se entiende que para los seres humanos designar un fenómeno como amenaza tiene una carga simbólica tal, que impulsa a una legitimación de los medios para eliminar tal amenaza, y por tanto el riesgo implícito individual o comunitario.
A nivel regional como destaca Benítez Manaut (dic.-ene 2003-2004: 56), los años noventa se inician con la aparición del concepto de “seguridad cooperativa”87 que tiene su punto de partida
con la “defensa de los sistemas democráticos de los gobiernos” en la reunión de la OEA de San- tiago de Chile de 1991.
A partir de la Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Segu- ridad en 1995 se instituye la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) como comisión perma- nente del Consejo Permanente de la OEA. Sus funciones redundan en estudiar y realizar reco- mendaciones en lo vinculado a seguridad hemisférica, así como coordinar y fortalecer la coope- ración en materia de seguridad y defensa entre los distintos órganos de la organización (OEA, 1980: 5). El abordaje interméstico sobre las nuevas amenazas que guío su trabajo apuntó a pro- mover la creación de mecanismos de cooperación a nivel multilateral o bilateral. Desde un co- mienzo, la CSH debió enfrentar el recelo de algunos Estados a ceder espacios de soberanía en ciertos asuntos que hacen a una definición de seguridad amplia e incluyente de temas como la pobreza, los desastres naturales, el crimen organizado, las amenazas para la salud, etc.
En la Declaración de Bridgetown de 2002 se adopta un enfoque multidimensional. Será a partir de la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 2003 que se asume que muchos de los flagelos que azotan a América Latina -entre ellos los riesgos a la salud- se constituyen en “nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos” para la región (OEA, 2003). Esta Declaración alentó las expectativas sobre la oportunidad de alcanzar cierta coincidencia en las distintas agendas de seguridad del hemisferio.
En suma, en la Declaración sobre Seguridad en las Américas de la Conferencia Especial de Segu- ridad de México de 2003, se amplía el concepto de seguridad hemisférica aplicando la noción multidimensional, y colocando su eje en la protección de la persona humana. Es así que aparece la idea de “arquitectura flexible de seguridad”, que implicará la consideración de una defensa hemisférica distinta a la del inicio de la Guerra Fría.
En el escenario económico-social, con el cambio del milenio América Latina mostraba algunos datos esperanzadores. En 2004 el PIB crecía 5.5%, la balanza de pagos mostraba saldo positivo en la cuenta corriente por segundo año consecutivo, y el comercio exterior registraba por ter- cera vez superávit (Oswald Spring, 2009). De todas formas, la reducción de la pobreza se man- tenía estancada, y América Latina continuaba siendo la región con mayor desigualdad en el
87 Siempre dentro del Sistema Interamericano y bajo la tutela de la OEA. Ha de puntualizarse que el Sistema Inter- americano de seguridad no está establecido en ningún documento formal o tratado.
China y América Latina y el Caribe en la nueva “a/normalidad” Patricia Romer Hernández mundo.
Hacia el año 2010 en el marco de la 40a. Asamblea General de la OEA, se produce el reconoci- miento intersectorial de los problemas de seguridad hemisférica, y se plantea el compromiso de fomentar una “cultura de la paz”. La Declaración de Lima (OEA, 2010) reafirma que la paz, la seguridad y la cooperación son los únicos mecanismos para confrontar las amenazas nuevas y tradicionales. Asimismo evalúa la necesidad de múltiples respuestas que involucren a organiza- ciones internacionales, asociaciones entre gobiernos, al sector privado y la sociedad civil bajo el paraguas de los valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos hu- manos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.
A nivel subregional en lo que refiere a Mercosur, suele coincidirse en la idea de que las áreas de cooperación en las que el bloque ha avanzado tienen un rol fundamental en la construcción de un escenario de paz, y son un ámbito apropiado en materia de seguridad. Mercosur puede in- terpretarse como un proceso de integración difuso en clave de seguridad, ya que incluye sólo ciertas áreas particulares dentro del tema con compromisos no consolidados ni puestos en prác- tica, quizás porque no fue creado originalmente para abordar aspectos de la seguridad (Martí- nez, dic 2013).
Por su parte, Riquelme Rivera (ene-jun 2013) asegura que Mercosur a la vez que ha favorecido un ambiente de paz y estabilidad en el Cono Sur y por “efecto derrame” a nivel suramericano, ha potenciado en su dimensión política la promoción de la solidez democrática entre sus miem- bros. En ese sentido, en 2002 durante la II Reunión de Presidentes de América del Sur en Gua- yaquil, se acuerda el “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”, donde se decide la creación de una “Zona de Paz Sudamericana”. A partir de varias iniciativas gubernamentales88, y sobre el compromiso alcanzado en el Comunicado de
Brasilia de 2000, se declara a América del Sur como una “Zona de Paz y Cooperación” (Sela, s.f.) En líneas generales, se prohíbe el uso o amenaza del uso de la fuerza entre los Estados —de acuerdo a los principios y disposiciones de la Carta de Naciones Unidas (NN.UU.) y de la Carta de la OEA—, así como la fabricación, uso, posesión, etc., de armas de destrucción masiva, acorde al Tratado de Tlatelolco. Asimismo, se pretende la erradicación total de las minas antipersonal y la aplicación del programa de acción de NN.UU. sobre armas pequeñas y ligeras.
En ese contexto de transición para la seguridad hemisférica, -sin perder de vista el marco global de la llamada “Guerra Global contra el Terror” del Presidente George W. Bush-, y en vistas de los resultados de la Conferencia de México de 2003, aparece la intención de realizar una agenda que contemple entre otros asuntos la nueva arquitectura de la seguridad hemisférica. De esta manera se visibilizan progresivamente las necesidades particulares de cada subregión, en fun- ción de sus asimetrías, diferentes intereses y agendas de seguridad, determinadas por la singu- laridad nacional, entre otros aspectos. Es en este contexto que se van diferenciando distintos escenarios subregionales: el Área Andina, Centroamérica, Caribe y Cono Sur.
El enfoque multidimensional, permitió identificar múltiples amenazas y riesgos que excedían a los tradicionales. En ese sentido, con la emergencia de la pandemia por COVID-19 como fenó- meno catalizador de procesos y asimetrías preexistentes, es de orden cuestionar sobre la ver- dadera implicancia de la asimilación, contemplación y conciencia de la multidimensionalidad de la seguridad asumida a principios de siglo en América Latina. En función de que los riesgos y las amenazas a las personas se transforman en relación a las dinámicas de la sociedad internacional,
88 Entre las que se encontraba la Declaración de Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz de Ushuaia de 1999 (Mercosur, 1999)
China y América Latina y el Caribe en la nueva “a/normalidad” Patricia Romer Hernández hoy se puede determinar a la COVID-19 como una amenaza a la seguridad humana.