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CHART 69 WILL COUNTY DEVELOPMENT ORGANIZATIONAL CHART
El principio de competencias de atribución constituye la regla esencial sobre la que se fundamenta el sistema competencial de la Comunidad
Europea129. Entre otras manifestaciones, este principio estructural130 se halla
recogido en el párrafo primero del art. 5 TCE: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de
los objetivos que éste le asigna”131. Se trata del principio típico de las
organizaciones internacionales, puesto que éstas, a diferencia de los Estados, no pueden aspirar a tener una capacidad de actuación general, inicialmente ilimitada, sino que debe necesariamente circunscribirse a las específicas atribuciones que quieran asignarle los Estados integrantes de las mismas. Y asimismo este principio es el que tradicionalmente se ha seguido en los sistemas de corte federal, especialmente cuando se atribuye una gran relevancia a la preservación del equilibrio originario entre los intereses de los
órganos federales y estatales132. No debe ser motivo de sorpresa, por tanto,
que el TJCE desde el comienzo de su jurisprudencia respaldase la vigencia de este criterio; y así, en el caso van Gend en Loos, tras conceptuar a la Comunidad como “un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho Internacional, en virtud del cual los Estados han limitado sus derechos soberanos”,
apostillaría que tal restricción opera, sin embargo, “en ámbitos limitados”133
. Tal y como se desprende de la forma en que queda regulado este principio en el inciso primero del art. 5 del TCE, para que la Comunidad Europa pueda operar lícitamente se requiere: a) que el Tratado le atribuya una específica competencia y b) que la acción se dirija a la consecución de
129 Peter M. Huber: “Bundesverfassungsgericht und Europäischer Gerichtshof als Hüter der
Gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung”, Archiv des öffentlichen Rechts 116 (1991), pág. 214; Werner Schroeder: “Zu eingebildeten und realen Gefahren durch kompetenzüberschreitende Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft”, Europarecht 1999, pág, 455
130
Los Tratados ya recogían este criterio en su versión inicial (véase al respecto J. Martín y Pérez de Nanclares: El sistema de competencias de la Comunidad Europea, McGraw-Hill, Madrid, 1997, pág. 24)
131 Y en el art. 7.1 TCE se apunta: “La realización de las funciones asignadas a la Comunidad
Corresponderá a: -un Parlamento Europeo, -un Consejo, -una Comisión, -un Tribunal de Justicia, --un Tribunal de Cuentas. Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado”
132
Joseph H. H. Weiler: Il sistema comunitario europeo, Il Mulino, Bologna, 1985, pág. 115
alguno de los objetivos que el Tratado asigna a la Comunidad. Quiere decirse con esto que -a excepción del supuesto previsto en el art. 308 TCE (el anterior art. 235 TCE) que más adelante analizaremos- no basta con que los órganos comunitarios esgriman que su actuación se incardina a la satisfacción de los fines estructurales genéricos de la Comunidad señalados en el art. 2 TCE, y que los arts. 3 y 4 se encargan de concretar, o a la consecución de los específicos objetivos que aparecen diseminados a lo largo del Tratado; sencillamente, las normas que delimitan tales fines y objetivos de la Comunidad no son fundamento directo y suficiente de los
poderes de los órganos comunitarios134.
Por su parte, a los Estados miembros les corresponde la competencia
residual135, esto es, el conjunto de facultades y poderes que no se le haya
atribuido específicamente a la Comunidad por el Tratado. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, esto formalmente supone que la competencia de los Estados miembros será el supuesto normal, en la medida en que no precisa de ninguna fundamentación concreta, siendo, por el contrario, la excepción la competencia comunitaria en cuanto precisada de una
legitimación directa en una disposición del Tratado136. Y, en este sentido, no
cabe sino respaldar la afirmación que el Consejo Europeo de Edimburgo, en las conclusiones de la Presidencia, vertiera a propósito del principio de atribución expresa de competencias, a saber, que “la Comunidad sólo puede
actuar cuando se le ha atribuido facultad para ello –lo cual supone que la
competencia de los Estados miembros es la norma y la comunitaria la
excepción-”137
.
Ahora bien, si la consecuencia que se deriva del principio esencial estructurador del sistema comunitario de reparto de competencias es que, por regla general, la competencia corresponde a los Estados miembros, ¿dónde radican los problemas de este sistema? ¿cuáles son los eventuales defectos que pueden hacer aconsejable su modificación sustancial? Pues bien, como veremos a continuación, este principio de competencias de atribución vino a insertarse sin embargo en el seno de un sistema que, dadas sus peculiaridades, hacía difícil que el mismo desplegase sus máximas virtualidades. Antes al contrario, tal sistema propiciaría que las relaciones competenciales se desenvolviesen en la dirección inversa, esto es, hacia el desmantelamiento y casi total vaciamiento del principio de competencias de atribución. Así fue; la práctica seguida condujo a una verdadera “mutación” del esquema inicialmente previsto, al producirse
134
En esta línea, consúltese Maria Luisa Duarte: A teoria dos poderes implícitos e a delimitaçao da
competências entre a Uniao Europeia e os Estados-Membros, Lex, Lisboa, 1997, pág. 237, así como
Hans D. Jarass: “Die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten”, Archiv des öffentlichen Rechts 121(1996), pág. 174
135 Véase L. Parejo Alfonso: “Los principios generales del Derecho Administrativo Comunitario”, en
Manual de Derecho Administrativo Comunitario, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000,
pág. 44
136 Hans D. Jarass: “Die Kompetenzverteilung zwischen...” cit., pág. 175. O, para emplear los términos
de Martín y Pérez de Nanclares, la «presunción competencial» opera a favor de los Estados miembros (El sistema de competencias de la Comunidad Europea, pág. 104)
alteraciones claramente perceptibles del equilibrio competencial originario entre la Comunidad y los Estados miembros sin acudir al procedimiento
formal de reforma contemplado en el Tratado138.
Las razones que explican esta singular evolución residen en la propia formulación del modelo de reparto competencial acuñado en el Tratado, que presenta las siguientes peculiaridades.
a) No hay un catálogo de competencias sistemáticamente perfilado. En vano tratará de hallarse en el TCE una concreta Parte o Capítulo dedicada a enumerar las atribuciones de la Comunidad en relación con las diferentes materias; antes al contrario, las competencias de los órganos comunitarios aparecen diseminadas a lo largo y ancho del Tratado. Y el análisis de éste revela que, si bien es cierto que no atribuye a la Comunidad casi ningún ámbito competencial “propio” y “exclusivo”, también es cierto que apenas excluye ningún ámbito material per se de la intervención
comunitaria139.
b) El carácter evolutivo de la integración comunitaria constituye un factor que ha dificultado la tarea de interpretar el Tratado, y que, paralelamente, ha incrementado el margen de maniobra de los llamados a aplicarlo. Este “gradualismo” de la integración europea condujo a que se rechazase la posibilidad de adoptar un sistema de distribución de competencias basado en la formulación de reglas competenciales precisas. Se optó, en suma, por que el reparto de competencias, lejos de presentarse como un sistema fijo y estático, pudiera adaptarse y acomodarse a lo largo
del proceso de integración140.
c) De resultas de lo anterior, el TCE se configura como un “Tratado- marco”, en el que se indican los objetivos a perseguir pero se deja a las instancias comunitarias determinar los medios a través de los cuales los mismos serán satisfechos. Buena parte de sus disposiciones tiene, por tanto, un carácter programatorio, lo que no deja de suscitar numerosas
incertidumbres sobre la delimitación de las competencias comunitarias141. De
ahí que la atribución de las específicas competencias se determine, la mayoría de las veces, desde un punto de vista finalista o funcional. Esto es, con independencia de los objetivos generales de la Comunidad apuntados en los arts. 2, 3 y 4 TCE, la asignación de las concretas competencias a los órganos comunitarios se realiza en función de y para la consecución de los fines que se reseñan en las diversas disposiciones de los Tratados. Así, cuando en el Tratado se van precisando las posibilidades de actuación comunitaria en relación con las diferentes políticas comunes, se apuntan, al
138 Véase la conocida tesis de J. H. H. Weiler en Il sistema comunitario europeo, pág. 127 y ss. 139
En esta línea, Patrick Mittmann: Die Rechtsfortbildung durch den Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften und die Rechtsstellung der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, Peter Lang,
Frankfurt am Main, 2000, pág. 109
140 Denys Simon: L‟interprétation judiciaire des Traités d‟organisations internationales. Morpohologie
des conventions et fonction juridictionnelle, A. Pedone, Paris, 1981, págs. 214-215
141 Las disposiciones materiales del TCE, que vienen a acotar las atribuciones y los ámbitos de
actuación de la Comunidad, se hallan, en efecto, más próximas a la técnica del “Tratado-marco” que a la del “Tratado-Ley”. Sobre esta distinción y su incidencia en el difícil deslinde de las competencias comunitarias, consúltese Maria Luisa Duarte: op. cit., pág. 239 y ss.; Denys Simon: op. cit., pág. 215
tiempo, los objetivos a los que debe encauzarse el ejercicio de tales facultades. Así, los objetivos de la política agraria comunitaria se enumeran en el art. 33 TCE y las posibles medidas a adoptar para la consecución de tales objetivos se contienen en el art. 35 TCE; en política de transportes los objetivos se recogen en el art. 70 y las medidas en el art. 71; respecto de la política monetaria el art. 105 se hace eco de los objetivos, recogiéndose las medidas en el art. 110; los objetivos de la política social se enumeran en el art. 136 y las medidas en el art. 137; por lo que hace a la política en materia de educación, formación profesional y juventud, los objetivos aparecen en los arts. 149.2 y 150.2, mientras que las medidas se apuntan en los arts. 149.4 y 150. 3 y 4; los objetivos de la política de salud pública se mencionan en el art. 152.1 y las medidas en el art. 152.4; en cuanto a la política de protección a los consumidores, sus objetivos se contienen en el art. 153.1 y las eventuales medidas a adoptar en el art. 153.3; los objetivos de la política industrial se reflejan en el art. 157.1 y las medidas en el art. 157.3; en política de investigación y desarrollo tecnológico, sus objetivos aparecen en el art. 163 y las medidas en el art. 164; etc.
Este método de asignación de competencias en función, no de las materias como sucede generalmente en las Constituciones federales, sino de la consecución de determinados fines u objetivos, lejos de operar en la práctica como un límite o freno de la propia atribución competencial tal y como se infiere del principio ex art. 5 TCE, conduce casi inevitablemente a una expansión del radio competencial de la Comunidad. Y ello es así porque, de una parte, tales objetivos suelen estar descritos en términos muy genéricos; de tal modo que, aun en la hipótesis de que las específicas medidas pudieran estar razonablemente bien delimitadas en el Tratado, el hecho de que aparezcan conectadas con finalidades muy amplias acarrea que la propia norma atributiva de competencias se interprete también extensamente. Y porque, de otro lado, el legislador comunitario dispone de un amplio margen de maniobra en la tarea de determinar si una medida es adecuada para la satisfacción del fin exigido, toda vez que, como sucede con toda prognosis o predicción, es de naturaleza difícilmente justiciable,
escapando en buena medida al control jurisdiccional142.
d) Otra circunstancia que influye en que la interpretación jurisprudencial ocupe un lugar predominante en la delimitación competencial radica en la presencia de numerosos conceptos jurídicos indeterminados en el enunciado de las normas atributivas de competencia (“exacciones de efecto equivalente” en los arts. 23 y 25; “medidas de efecto equivalente” en el art. 28; “orden público”, “moralidad pública” y “seguridad pública” en los arts. 30, 39 y 46; “incidencia directa” en el art. 94, etc.). Se trata, no obstante, de una práctica usual en aquellos Tratados que, destinados a estar vigentes durante un largo períodos de tiempo, contemplan su propia evolución, atribuyendo el consiguiente margen de maniobra a los órganos
encargados de su ejecución143. Asimismo influye en la indeterminación del ámbito competencial el hecho de que, en ocasiones, la interpretación no pueda agotarse enteramente en operaciones de deducción jurídica, ya que el verdadero alcance de la disposición únicamente es aprehensible tras efectuar un análisis de naturaleza económica, como sucede sobre todo en los ámbitos de la competencia y de la armonización de las legislaciones
nacionales sobre obstáculos técnicos al comercio intracomunitario144.
e) El hecho de que las competencias de los Estados miembros no aparezcan expresamente enumeradas en el Tratado, sino que sólo se determinen indirectamente en cuanto competencias residuales, también beneficia la dinámica centrípeta de la integración, puesto que «incluso el más débil argumento que cree una conexión con uno de los poderes
enumerados del gobierno central prevalecerá –tanto en sede judicial como
en el debate político- sobre las apelaciones genéricas a la competencia
residual de los Estados miembros»145.
f) Naturalmente, la tendencia expansiva inherente a este sistema se ve amplificada en aquellos casos en que la competencia se describe en términos muy amplios y se anuda, además, a unos objetivos descritos igualmente en términos excesivamente genéricos. Tal sucede con las facultades previstas en los arts. 94 y 95 TCE (anteriormente, arts. 100 y 100a), que permiten a la Comunidad adoptar disposiciones armonizadoras de la normativa estatal que tengan por objeto la instauración y el funcionamiento del mercado interior o las libertades fundamentales. La armonización puede, por tanto, afectar a cualquier ámbito material que resulte concernido en la realización del mercado interior, lo que ha permitido una continua extensión del Derecho Comunitario secundario a parcelas tales como la cultura, los medios, la formación, el medio ambiente, la sanidad y la
política social146.
g) Es más; en un supuesto concreto la atribución competencial es absolutamente genérica, casi ilimitada. En efecto, según reza el ar. 308 TCE (antiguo art. 235): “Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”. Esta cláusula fue concebida por los que elaboraron el Tratado como una cláusula de cierre del sistema de
143Véase Hans Kutscher: “Alcuni tesi sui metodi d‟interpretazione del diritto comunitario dal punto di
vista d‟un giudice”, Rivista di Diritto Europeo 16 (1976), pág. 288
144
Véase al respecto Denys Simon: L´interprétation judiciaire des traités d´organisations
internationales, Paris, Pedone, 1981 p. 214
145 Fritz Scharpf: “Can There Be a Stable Federal Balance en Europe?” (Centre for European Estudies,
Nuffield College Oxford, Discussion Paper No. 15), Oxford 1992, pág. 11. La cita la he tomado de Anita Wolf-Niedermaier: Der Europäische Gerichtshof zwischen Recht und Politik. Der Einfluß auf die
föderale Machtbalance zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitigliedsstaaten, Nomos,
Baden-Baden, 1997, pág. 268
146
Consúltese Thomas Fischler y Nicole Schley: Europa föderal organisieren, Europa Union Verlag, Bonn, 1999, págs. 65-66
distribución de competencias, en cuanto destinada a contrarrestar un posible efecto negativo que podría acarrar la asunción del principio de competencias de atribución, a saber, la omisión de un poder o facultad de la Comunidad que impidiese llevar a cabo una acción que se revelase en la práctica como imprescindible o muy necesaria.
De producirse esta eventualidad, es evidente que los requisitos materiales establecidos en el precepto no dificultan en demasía la adopción de la medida considerada pertinente. Pues, aun cuando la exigencia de que la medida sea “necesaria” restringe el margen de maniobra de los órganos comunitarios, la amplitud de los objetivos legitimadores de la misma compensa sobradamente esta inicial restricción. Y es que, como se sostiene mayoritariamente en la doctrina, entre tales objetivos han de incluirse los muy genéricos contenidos en el art. 2 TCE, lo que permite la intervención comunitaria en casi todas las áreas materiales susceptibles de regulación
jurídica147. En contraste con el escaso alcance de las condiciones materiales,
los requisitos formales son especialmente rigurosos, toda vez que se requiere el consentimiento unánime del Consejo. De este modo, queda a la entera disponibilidad de los propios Estados miembros decidir si optan o no por que la Comunidad actúe más allá de sus poderes expresamente conferidos por el Tratado.
La interpretación del sistema competencial efectuada por el Tribunal de Justicia.
En las líneas anteriores hemos constatado cómo, por la propia naturaleza del sistema de distribución de competencias, la capacidad de actuación de las instancias europeas muestra cierta inherente potencialidad o vis expansiva. Pues bien, esta tendencia natural ha sido llevada hasta sus últimas consecuencias por el Tribunal de Justicia, el cual, como se admite generalizadamente, ha sido un factor clave favorecedor de la ampliación del radio de acción de los órganos comunitarios, que se han basado en una “interpretación dinámica” de las disposiciones competenciales para extender
sus atribuciones148.
Es más; cabe apuntar que, durante largo tiempo, los Estados miembros apenas ejercieron resistencia frente al proceso centralizador, como lo acredita la circunstancia de que sólo excepcionalmente los Estados miembros recurriesen al Tribunal de Justicia alegando que la Comunidad
147
Sobre la inclusión del art. 2 entre los objetivos mencionados en el antiguo art. 235 TCE, véase Maria Luisa Duarte: op. cit., pág. 467; J. Martín y Pérez de Nanclares: op. cit., pág. 218, así como Patrick Mittmann: Die Rechtsfortbildung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeisnchaften und
die Rechtsstellung der Mitigliedstaaten der Europäischen Union, Peter Lang, Frankfurt am Main, 2000,
pág. 116
148 Que esta comprensión “dinámica” de sus propias competencias ha producido una clara extensión
del ámbito de actuación comunitario, es una impresión que comparten incluso aquellos que sostienen que se ha exagerado mucho el peligro real de que la Comunidad se extralimite en el ejercicio de sus competencias (en este sentido, véase Werner Schroeder: “Zu eingebildeten und realen Gefahren durch kompetenzüberschreitende Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft”, Europarecht 1999, págs. 456-457)
había actuado al margen de sus competencias149. Y es que, en efecto, en relación con las medidas adoptadas por el Consejo, usualmente los Estados miembros han consentido y participado en tal decisión, o bien, a lo sumo, en caso de discrepancia lo que se cuestiona es el alcance de la atribución, la interpretación de la norma de competencia, pero no la competencia en cuanto tal. Y cuando se trata de una decisión de la Comisión, generalmente, lo que pretenden demostrar los Estados es que tal medida debió ser adoptada por el Consejo, pero por lo general no se niega que la Comunidad
Europea sea competente150. En suma, los problemas competenciales que
plantean los Estados ante el Tribunal de Justicia se refieren más bien al problema del reparto interno de competencias Consejo/Comisión, que a una pretendida falta de fundamento jurídico para actuar, en su totalidad, la Comunidad Europea.
Dicho lo anterior, procede abordar ya los concretos métodos o líneas de interpretación que ha utilizado el Tribunal de Justicia para expandir al máximo las posibilidades de actuación que el Tratado permite a la Comunidad.
a) La interpretación de las competencias comunitarias a la luz de los objetivos generales que el Tratado fija a la Comunidad. Como ya apuntamos, los preceptos del TCE en donde se establecen los fines generales de la Comunidad (actualmente, arts. 2 a 4) no han operado nunca como normas atributivas de competencia per se, pero sí han jugado un muy relevante
papel en la interpretación de tales normas151. En principio, como se