국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구(A study on the linkage of spatial planning and environmental planning system toward sustainable development)

국토연 2002­7

국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구 A Study on the Linkage of Spatial Planning and

Environmental Planning System

toward Sustainable Development

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연 구 진 연 구 책 임․최영국 연구위원 연 구 반․이승복 책임연구원, 박인권 연구원 협동연구진․한국건설기술연구원 김현수 수석연구원․안근영 연구원 협동연구진․ 한국환경정책․평가연구원 변병설 책임연구원․윤갑식 연구원 국토연 2002-7 ․ 국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구 글쓴이․최영국, 이승복, 박인권, 김현수, 변병설 외 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2002년 12월 27일 / 발행․2002년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 값․8,000원 / ISBN․89-8182-206-9 http://www.krihs.re.kr Ⓒ2002, 국토연구원 ＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

서 문

지속가능한 국토관리는 국토를 이용, 개발 그리고 보전함에 있어서 경제적 효 율성과 함께 사회적 형평성, 생태적 건강성, 미래지향성을 요구한다. 인간활동을 위한 토지이용과 시설설치와 같은 행위는 자연환경변화에 직접적인 영향을 주게 된다. 환경친화적 국토공간구현을 위해 많은 노력을 기울여 왔지만 현재와 같은 계획체계에서는 한계가 있다는 관점에서 이 연구과제를 선정하였다. 공간계획과 환경계획체계가 연계될 때에 비로소 지속가능한 발전 개념이 국토환경정책에 녹 아들 수 있을 것으로 판단된다. 이를 위해 자연환경과 토지를 바라보는 시각의 변화가 필요하다. 토지의 경 제적 가치이외에도 사회문화적 가치와 생태적 가치를 인정하는 사고체계의 정립이 요구된다. 반면에 그 동안의 국토난개발이 토지의 경제적 효율성을 강 조하여 야기된 것이라고 하여 새로운 국토관리정책이 토지의 생태적 관점만 을 중시하는 것도 바람직하지 않다. 개발과 환경을 함께 보려는 균형된 사고 가 필요하다. 개발도 환경보전의 하나의 방편으로 볼 수 있다. 개발을 통하여 인간이 필요로 하는 공간을 구성하지만 그것은 또 다른 자연환경의 변화이므 로 개발행위가 자연과 동화되는 정도에 따라 환경보전이 자연생태계의 원활 한 흐름과 보조를 맞출 수 있는가가 달라진다. 토지와 환경은 분리할 수 없 다. 토지자원을 인간의 편익을 위하여 개발하고 이용하는 행위를 환경보전행 위와 분리할 수 없다. 따라서 국토관리정책은 개발과 환경보전을 동시에 고려

하는 사고체계에서 수립되어야 한다. 정책판단의 기본이 되는 국토계획과 환 경계획을 연계 나아가서 통합하여야 하는 이유가 여기에 있다. 즉, 국토계획 과 환경계획의 연계는 토지의 올바른 이용을 위해서 그리고 공간관리의 필수 적인 요소이다. 이러한 관점에서 본 연구는 지속가능한 국토관리를 추진하기 위한 방안의 하 나로서 이원화되어 있는 국토계획과 환경계획체계의 연계를 시도하였다. 개발에 따른 자연환경의 훼손 및 생태계 단절에 대한 사전대비 및 저감대책을 계획수립 단계에서 환경계획과의 연계를 통하여 해결하고자 하는 것이다. 본 연구의 주제가 국토계획과 환경계획이고 또한 연구의 질을 제고하기 위하 여 한국건설기술연구원 및 한국환경정책평가연구원과 공동으로 연구를 수행하 였다. 공동연구를 통하여 그 동안 각 연구기관에 축적된 연구기법과 경험을 조율 해 가면서 나름대로 다양하고 심도 있는 연구결과를 도출하였다. 특히 이 연구에 서 소개하고 있는 외국사례, 환경계획의 공간화방안, 비오톱지도 작성, 경관생태 계획, 경관및자연환경훼손에대한규정 등은 향후 제도 개선과 관련 연구추진에 많은 시사점을 줄 것으로 기대된다. 본 연구는 그동안 일부에서 논의되던 것을 처음으로 체계적으로 연구된 창의 적인 주제라는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 이 연구결과가 향후 이와 관련된 연 구의 촉매역할을 하여 지속가능한 국토관리의 토대를 이루는데 일조하기를 기대 한다. 끝으로 처음 시도되는 연구이어서 어려움이 많았음에도 불구하고 연구기 관간 협심하여 연구를 마무리한 공동연구진과 연구자문을 해 주신 원내․외 전 문가들에게 감사를 드린다. 2002년 12월 원장 이 규 방

용어해설

경관및자연환경훼손에대한규정 국토계획과 환경계획의 내용이 상충될 때, 계획 내용을 조정하고 훼손된 경관과 환경에 대한 기준 등을 담은 규정. 이 규정은 두 계획체 계의 연계수단의 하나로서 제안하고 있다. 이 규정은 개발하고자 하는 공간에 대한 비오 톱 유형별 가치평가, 투입되는 개발로 인하여 예견되는 토지피복 및 비오톱 유형의 변화 및 영향정도를 기초로 하여 대상지 환경을 개선하고 복원하기 위한 원칙적 지침을 포함하 고 있다. 독일의 자연침해규정과 유사한 개념이지만 우리나라에서는 영국의 정책지침, 프 랑스의 자연 및 환경보호를 위한 지침과 같이 공간계획에서 고려하여야 하는 환경보전을 위한 조치사항을 포함한다. 경관생태계획 경관생태계획은 환경계획의 하나로서 도시관리계획에 대응하는 계 획으로 새로 제안한 계획. 이 연구에서는 환경계획체계의 “계획”이자 동시에 도시관리계 획의 환경을 고려하는데 필요한 “도구”의 개념으로 사용하고 있다. 이 계획에서는 자연 순환체계 및 복원, 생물서식처 보호 및 관리, 경관보호 및 관리, 휴양 및 녹지이용 등을 다룬다. 계획체계연계 지속가능한 국토관리를 추진하기 위하여 국토계획과 환경계획간 상호보완적인 관계를 갖도록 계획 시기, 과정, 주체 등 계획들의 전환을 의미하는 용어. 두 계획체계의 연계를 위해서 계획단계별 정합성을 비롯하여 계획수립과정, 계획수립주 체, 계획수립시기 등에 대한 방안을 제시하고 있으며 또한 연계수단으로서 비오톱지도, 경관생태계획 그리고 경관및자연환경훼손에대한규정을 제안하고 있다. 국토계획 국토기본법에 명시하고 있는 국토종합계획, 도종합계획, 도시계획(도시 기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획)과 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획

법)에 명시하고 있는 지역계획 등을 포괄적으로 의미하는 용어. 이 연구에서는 ‘공간계 획’과 유사한 개념으로서 환경계획과 상호보완적인 계획을 의미한다. 녹지계획 지구단위계획에 대응한 환경계획의 최하위단계. 이 계획은 지구단위계획 의 부문별 계획으로 수립하도록 제안하고 있다. 비오톱지도 토지의 생태적 특성을 공간적 경계로서 작성된 지도를 일컫는다. 환경 지도의 하나로서 비오톱 유형구분, 평가, 등급화 등에 대한 도면이다. 비오톱이란 공간적 경계를 가지는 생물의 서식지로 정의될 수 있으며 각각의 비오톱은 고유한 환경속성을 가진다. 비오톱지도는 이러한 비오톱의 공간적 경계를 지도에 표시한 것으로 환경계획 의 수립에 중요한 공간정보로 활용될 수 있다. 사전환경성검토 환경정책기본법과 행정계획및사업의환경성검토에관한규정에 따 라 행정계획과 소규모 개발사업을 대상으로 계획이 확정되기 이전 단계에서 입지나 개 발계획의 적정성 여부 등 환경에 미치는 영향을 사전에 검토하기 위한 제도이다. 상호교차원칙 하위계획은 상위계획을 지침으로 작성하도록 하고 또한 상위계획은 하위계획을 존중하도록 하는 계획단계별 연관성에 대한 원칙이다. 상호보완원칙 국토계획과 환경계획은 상호보완적 관계를 전제로 연계되어야 함을 강조한 원칙. 계획단계에 따라 그리고 계획의 성격에 따라 계획수립의 우선성은 있을 수 있으나 계획내용의 상호 연관성을 강조하기 위하여 제시한 개념이다. 생태자연도 생태자연도는 자연환경보전법에 의해 작성되며 일정한 지역의 자연경 관 및 생물상의 희귀성, 고유성, 풍부성 및 지역대표성을 고려하여 각각의 생태계에 대한 가치를 3가지 등급으로 구분하여 작성한 지도이다. 자체환경성검토 도시계획 수립 시 실시하는 환경성검토로서 계획수립지침에 명 시되어 있다. 광역도시계획과 도시기본계획의 환경성 검증은 주로 자료의 보정과 계획 수립에 필요한 기초자료를 제공하는데 목적을 두고 있다. 도시관리계획의 환경성검토는 도시관리계획이 환경에 미치는 영향을 검토하여 지속가능한 정주환경을 조성하는 것을 목적으로 시행하도록 하고 있다.

토지적성평가 국토계획법에 의거 관리지역을 개발 및 보번의 목적으로 세분화하 기 위해 필지단위로 토지적성을 평가하는 제도. 도시관리계획의 입안을 위한 기초조사 의 한 부분으로서 토지가 가진 물리적, 입지적, 사회경제적 특성에 기초하여 적정한 보전 및 이용 가능성을 평가하고 계층화하도록 하고 있다. 토지환경성평가 토지의 생태적 건강성․환경정의․어메니티(amenity)를 도모하기 위하여 토지가 지닌 물리적, 환경적 가치를 중점적으로 평가하기 위해 마련된 기법. 보전 이 요구되는 토지의 환경적 능력의 정도를 판단하거나 인근 개발입지로 인한 특정 토지 의 환경적 영향의 정도를 평가함으로써 일부에서는 환경계획 및 환경영향평가의 한 과 정으로 활용될 수 있다고 주장한다. 아직 법적 근거는 없다.. 환경계획 환경정책기본법에 명시된 국가환경종합계획, 시․도환경보전계획, 시․ 군․구환경보전계획과 자연환경보전법에 의한 전국자연환경보전계획 등을 포괄하는 용 어. 그러나 이 연구에서는 공간계획에 의하여 야기되는 자연환경훼손을 다루는 계획을 의미한다. 즉, 국가환경종합계획의 국토환경보전 부문과 전국자연환경보전계획의 일부 분이라고 이해하면 될 것이다. 아직까지 이러한 내용을 포함하는 환경계획은 수립되지 않았다. 독일의 자연보호법에 의한 경관관련계획과 비슷한 내용이라 할 수 있다. 이 연구 에서 환경계획은 국토계획의 계획공간단위에 맞추어 국토환경보전계획(국토단위), 도환 경보전계획(도단위), 경관생태기본계획 및 경관생태계획(시․군 단위, 광역도시 포함) 그 리고 녹지계획(일부지역)으로 구분하였다. 환경보전부문(계획) 국토종합계획, 도종합계획, 도시계획 등의 국토계획에 포함 된 부문계획으로서 환경보전 및 경관보호와 관련된 계획을 의미. 환경보전계획이나 공 원녹지계획, 경관계획 등을 포함한다. 환경성검토제도 사전환경성검토제도와 환경영향평가제도를 통칭하는 용어. 환경지도 토양, 식생, 기후, 수질, 대기, 소음, 동식물서식처 등에 대한 실태를 계획 에 활용화기 위해 나타낸 도면을 통칭한 용어. 주로 환경계획수립에 사용되지만 토지이 용계획에도 필요한 기초정보이다. 국토계획과 환경계획의 연계를 위해서 필수적으로 작 성하도록 제안하고 있다. 아직 우리는 이를 작성하지 않고 있다.

요 약

국토의 개발과 환경보전은 모두 토지를 점유하는 인간의 활동을 규정짓는다는 점에서 불가분의 관계에 있다고 할 수 있다. 따라서 개발과 환경보전을 동시에 고려하여 토지의 경제적 가치와 생태적 가치를 함께 인정하는 균형적 국토관리 가 요구된다. 국토의 개발에 관한 계획인 국토계획과 환경보전에 관한 계획인 환 경계획이 연계되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 즉, 우리 국토의 지속가능 한 국토관리를 위해 국토계획과 환경계획체계가 연계되어야 하는 것이다. 우리나라는 1960년대 이후 급속한 경제성장을 위하여 환경에 대한 고려를 충 분히 하지 못한 채 국토개발에 전념해왔다. 이는 불가피하게 환경의 질 악화로 이어져 많은 문제가 발생하였다. 국토난개발과 자연환경의 파괴는 모두 환경정 책과 분리된 국토정책의 부작용이라 할 수 있다. 이러한 사실로 인해 최근에는 환경보전의 새로운 도구로서 등장하고 있는 환경계획과 기존의 국토계획을 연계 해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 이 연구는 국토개발로 인해 발생하는 자연환경의 훼손을 예방하기 위하여 국 토계획과 환경계획체계를 합리적으로 연계하는 방안을 강구하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 우리는 먼저 현행 국토계획 및 환경계획체계를 검토하여 문제점 을 분석하고, 외국사례를 검토하여 정책적 시사점을 도출해냈다. 이 연구는 우리 제도와 외국사례에 대한 검토를 바탕으로 두 계획의 연계에 대한 바람직한 방안 을 제시하고 있다. 즉, 계획체계를 위해 필요한 제도적 개선을 실시하고, 경관생

태계획을 비롯한 환경계획체계를 도입하여 국토계획과의 연계를 시도해야 한다 는 결론이다. 제2장에서는 국토계획과 환경계획체계를 검토하고 문제점을 분석한 후 두 계 획체계의 연계 필요성을 제기하였다. 기존의 국토계획 체계는 공간개발로 인해 발생하는 자연환경의 훼손을 충분히 다루고 있지 못한 점을 지적하고 있다. 각종 국토계획의 환경부문계획은 환경문제를 형식적으로만 다루고 있고 토지이용계 획 등 다른 부문계획과의 연계가 미흡한 실정이기 때문이다. 현행 환경계획 역시 공간개발에 따른 환경문제를 다루는 데 있어서는 많은 한계를 노정하고 있다. 환 경계획은 수질 · 대기 · 폐기물 · 자연환경 등 부문계획을 통해 환경문제를 오염 매체별로 각기 독립적으로 다루고 있고, 공간적 개념을 내포하지 않기 때문이다. 최근 들어 정부는 이러한 문제들을 해결하기 위한 노력을 전개하고 있다. 기존의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 ‘국토의계획및이용에관한법률’을 제 정함으로써, 국토 난개발을 방지하고 국토계획의 환경성을 강화하고자 하였다. 환경계획의 수립범위를 지자체까지로 확대하기 위해 환경정책기본법의 개정을 추진하고 있기도 하다. 그러나 그러한 노력들 역시 명백한 한계를 노정하고 있 다. 새로운 제도에 적용할 수 있는 환경기초정보 체계가 마련되어 있지 않은 데 다가 환경계획체계도 국토계획과 연계할 수단이나 도구가 부족하기 때문이다. 이 연구에서는 이러한 문제를 해결하고 두 계획체계의 연계를 확보하기 위해서 는 공간적 개념을 바탕으로 환경계획을 수립하고 이를 국토계획과 체계적으로 연계해야 함을 지적하고 있다. 제3장에서는 외국사례를 검토함으로써 두 계획체계의 연계에 관한 정책적 시 사점을 얻고자 하였다. 독일, 네덜란드, 일본 등 외국에서도 국토계획과 환경계획 을 연계하기 위해 일찍부터 여러 가지 노력을 전개하였다. 독일은 이른바 공간계 획에 대응되는 ‘경관생태계획’ 체계를 개발하고, 공간 개발로 인한 자연환경 훼손 을 방지하기 위해 ‘자연침해규정’을 만들었다. 우리나라와 계획체계가 가장 비슷 한 일본은 공간계획과 환경계획을 충분히 연계하고 있지 못한 실정이다. 네덜란

드는 독일처럼 환경계획체계를 가지고 있기는 하지만 두 계획 체계의 연계를 강 제하는 제도적 장치를 가지고 있지 못하다. 대신 몇몇 시범지역에서 두 계획체계 를 통합하려는 시도를 하고 있는 중이다. 영국, 프랑스, 스웨덴 등은 환경계획체 계를 독자적으로 가지고 있지 않고, 다만 환경정책을 공간계획에 내재화함으로 써 환경친화적인 공간계획을 추구하고 있다. 특히 영국은 ‘개발계획지침’을 가지 고 있어서 공간개발계획이 환경부에 의해 자연환경보전 정책의 일환으로 수립된 다. 제4장에서는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 전제를 다루었다. 계획 체계 연계를 위한 당면과제를 도출하고 주요 사항에 대한 전문가의 의견을 조 사․분석하였다. 두 계획 체계의 연계를 어디까지 할 것인가에 대한 검토를 위하 여 세 가지 대안을 제시하였다. 대안 1은 두 계획체계의 공식적인 연계 없이 환경 정책을 국토계획에 반영하는 방법이다. 대안 2는 국토계획을 행정위계상 같은 수 준에 있는 환경계획과 공식적으로 연계시키는 방법이다. 그리고 대안 3은 국토계 획과 환경계획을 하나의 계획으로 통합하는 방법이다. 세 가지 대안을 비교 분석 한 결과 대안 2가 가장 현실적으로 실행가능한 방법이고, 대안 1은 기존 계획체 계가 연계된 계획체계로 변화하는 과도기에 적용 가능한 방법이라고 판단하였 다. 대안 3은 장기적인 관점에서 고려할 수 있는 이상적인 안이지만 현 제도와 인식으로는 실행하기 어려운 방법이라 판단된다. 이 연구에서는 국토계획체계를 토대로 환경계획체계를 제시하였다. 두 계획체계의 연계를 위한 기초작업으로서 국토계획의 환경성을 강화와 환경계획체계 구축방안에 대하여 언급하고 있다. 제5장에서는 환경계획과 국토계획 체계를 연계하기 위한 구체적 방안을 모색 하였다. 두 계획체계의 연계를 위한 형식적인 사항으로서 계획단계, 계획수립주 체, 계획의 우선성, 계획내용, 계획수립시기 등을 조정해야 한다. 계획내용의 연 계도 중요하지만 기초자료의 조사 및 평가 등 계획수립과정의 연계 중요하다. 또 한 계획내용의 연계를 위해서는 계획을 상호 “협의”하는 여건을 조성해야 한다. 또한 계획체계가 실질적으로 연계되도록 강제할 법적 규정이 마련되어야 한다.

이를 위해 우리는 관련법에 ‘경관및자연환경훼손에대한규정’을 둘 것을 제안한 다. 이 규정은 국토계획을 수립하는 주체가 공간 개발이 유발하는 자연환경 훼손 에 대해 회피, 조정, 보상 등의 조치를 두도록 한다. 그리고 획체계의 원활한 연 계를 위한 수단으로서 우리는 비오톱지도를 제시하였다. 비오톱지도는 일종의 환경지도로서 동․식물상, 기상, 지형․지질, 수질․수문 등의 생태정보를 포함 한다. 비오톱지도는 계획대상지의 다양한 생태적 상태를 나타내고, 생태적 가치 와 개발적합성을 평가할 수 있는 기초정보로서 이용될 수 있다. 여기에서는 비오 톱과 경관생태계획 개념을 살펴보고 이 개념이 실제 적용된 판교 택지개발예정 지구 개발계획을 사례로서 보여주고 있다. 제6장에서는 두 계획체계의 원활한 연계를 위한 제도적 개선방안에 대해 제 안하였다. 먼저 우리는 국토계획체계가 환경계획을 충분히 고려하도록 법적 근 거를 마련해야 한다. 특히 지구단위계획 등 하위계획 수준에서 이는 매우 중요하 다. 다음으로 두 계획의 주체들이 모여서 협의할 수 있는 협의틀이 마련되어야 한다. 그리고 사전환경성평가는 두 계획체계가 제대로 연계되었는지 검토하는 검증체제로서 전환되어야 한다. 결론적으로 국토계획과 환경계획체계의 연계방안은 다음과 같은 두 가지로 설 명할 수 있다. 하나는 환경계획체계를 정립하여 행정·조직상으로 두 계획체계를 점진적으로 연계하는 것이고, 다른 하나는 개발로 인해 자연환경이 훼손되지 않 도록 규제하고 환경계획의 공간화를 위해 비오톱지도 작성을 의무화하는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 이 모든 과정에서 국토계획과 환경계획체계의 연계방 안을 적용함에 있어 가장 중요한 것은 두 계획체계의 계획주체들이 상호 협의할 수 있는 협의과정이라 할 수 있다. 이 연구는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 연구를 촉발하는 시초로서 공감대를 넓힌다는데 의미를 갖는다. 따라서 연계과정에 관한 상세한 부분들을 충분히 다루지 못했다. 이 연구에서 다루지 못한 주제들은 후속연구의 몫이라 생 각된다. 예를 들면, 환경계획에 대한 연구범위를 자연환경에 관련된 계획으로 한

정하여 경관생태계획만을 살펴보고 있으나 여기에 포함되지 않은 관련된 환경 분야에 대한 고찰이 필요하다. 더욱이 여러 수준의 경관생태계획의 세부 내용과 여러 축적의 비오톱지도 작성요령 등에 대한 연구도 계속되어야 한다. 이러한 한 계에도 불구하고 이 연구는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 윤곽을 잡 는 데 기여할 것으로 기대한다. 국토계획과 환경계획체계의 연계를 위해서는 무엇보다 계획의 틀을 바꾸고자 하는 개혁적 의지와 생태지향적 인식에 의하여 국토를 바라보는 사고체계가 필 요하다. 국토계획과 환경계획체계의 연계는 계획수립단계에서 환경을 실질적으 로 고려하게 되어 개발에 따른 환경문제의 발생을 사전에 방지하거나 영향정도 를 저감하는 효과를 가져올 것이다. 따라서 두 계획의 연계는 지속가능한 국토관 리뿐만 아니라 사전예방차원의 환경정책의 추진을 위해서 시급히 해결하여야 할 과제이다. 주제어 : 국토계획, 공간계획, 환경계획, 계획체계연계, 환경지도, 비오톱지도, 경관 생태계획, 경관및자연환경훼손에대한규정, 협의, 기존계획평가, 계획관련 제도분석

차 례

서 문 ···ⅰ 용어해설 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅵ 제 1 장 서론 1. 문제제기 ··· 1 2. 연구목적 ··· 4 3. 연구방법 및 범위 ··· 4 1) 연구방법 ··· 4 2) 연구범위 ··· 5 4. 연구의 주요내용 ··· 8 5. 연구의 기대효과 ··· 10 6. 선행 연구 검토 ··· 11 1) 주요내용 ··· 11 2) 선행연구의 초점 및 한계 ··· 12 제 2 장 국토계획과 환경계획체계 분석 : 문제점 및 필요성 1. 국토계획체계 분석 ··· 15

1) 국토계획 관련제도 ··· 15 2) 국토계획체계 검토 ··· 23 3) 국토계획의 주요내용 검토 ··· 25 4) 국토계획체계의 문제점 및 원인분석 ··· 40 2. 환경계획체계 분석 ··· 44 1) 환경계획 관련제도 ··· 44 2) 환경계획체계 검토 ··· 47 3) 환경계획의 주요내용 검토 ··· 49 4) 환경계획체계의 문제점 및 원인분석 ··· 59 3. 국토계획과 환경계획체계의 연관성 진단 ··· 67 1) 국토계획과 환경계획체계 단절에 따른 현상 ··· 67 2) 국토계획과 환경계획의 연계 가능성 및 한계 ··· 70 4. 국토계획과 환경계획체계 연계의 필요성 ··· 77 1) 환경계획의 역할 ··· 77 2) 국토계획과 환경계획체계 연계의 필요성 ··· 79 제 3 장 외국사례 검토 1. 외국사례 검토방향 ··· 83 1) 검토목적 ··· 83 2) 검토내용 ··· 84 3) 검토대상 ··· 85 2. 외국의 공간계획과 환경계획 연계 검토 ··· 85 1) 독일 ··· 85 2) 일본 ··· 104 3) 네덜란드 ··· 113 4) 기타 국가 ··· 126 3. 각 국의 계획체계연계 비교 및 시사점 ··· 134 1) 각 국 사례의 시사점 ··· 134

2) 각 국의 계획체계연계 비교 ··· 140 3) 외국 사례의 적용 가능성 판단 ··· 142 제 4 장 국토계획과 환경계획체계 연계를 위한 과제와 전제 1. 추진과제 ··· 145 1) 당면과제 도출 ··· 145 2) 전문가 의견수렴 ··· 147 2. 기본전제 ··· 151 1) 국토계획과 환경계획체계의 연계범위 ··· 151 2) 국토계획과 환경계획체계의 연계방향 ··· 155 3. 국토계획과 환경계획체계 연계를 위한 기초작업 ··· 156 1) 국토계획의 환경성 강화 ··· 156 2) 환경계획체계 구축 ··· 165 제 5 장 국토계획과 환경계획체계의 연계방안 1. 국토계획과 환경계획체계 연계의 주요내용 ··· 175 2. 국토계획과 환경계획체계의 연계방식 ··· 177 1) 연계방식판단 시 고려사항 ··· 177 2) 계획단계별 연계 ··· 178 3) 계획수립과정의 연계 ··· 180 4) 계획수립주체의 연계 ··· 188 5) 계획수립시기의 연계 ··· 192 6) 계획내용의 연계 : 협의여건 조성 ··· 194 3. 국토계획과 환경계획체계의 연계수단 ··· 197 1) 환경계획의 공간화 및 비오톱지도 ··· 197 2) 경관생태계획의 작성 및 활용 ··· 213 3) 경관및자연환경훼손에대한규정 마련 ··· 223

4. 국토계획과 환경계획의 연계 적용사례 ··· 230 1) 사례분석 개요 ··· 230 2) 주요 특성 및 초점 분석 ··· 231 3) 두 계획연계 사례의 시사점 ··· 238 제 6 장 결론 1. 계획체계의 연계를 통한 지속가능한 국토관리 ··· 239 1) 연구내용 요약 ··· 239 2) 지속가능한 국토관리를 위한 국토계획과 환경계획체계 연계 ··· 241 2. 제도적 개선방안 및 정책적 시사점 ··· 242 1) 제도적 개선사항 ··· 243 2) 정책적 시사점 ··· 251 3. 향후 추진과제 ··· 254 참고문헌 ··· 259 SUMMARY ··· 269 부 록 ··· 275

표 차례

<표 2-1> 국토종합계획의 환경보전부문 주요내용 ··· 26 <표 2-2> 환경계획의 범위 ··· 47 <표 2-3> 국가환경종합계획의 체계 및 내용 ··· 50 <표 2-4> 비오톱지도 제작 및 활용 현황 ··· 65 <표 3-1> 독일의 공간계획 및 정책체계 ··· 92 <표 3-2> 삿포로시 녹지기본계획의 체계 ··· 109 <표 3-3> 네덜란드의 국토계획체계 ··· 113 <표 3-4> 네덜란드의 환경계획체계 ··· 117 <표 3-5> 영국의 국토계획과 정책체계 ··· 128 <표 3-6> 각 국의 계획체계 연계 비교 ··· 141 <표 4-1> 설문조사 개요 ··· 148 <표 4-2> 주요 설문조사 내용 ··· 149 <표 4-3> 국토계획과 환경계획체계 연계범위 판단을 위한 대안 비교 ··· 154 <표 4-4> 국토환경보전계획의 주요내용 ··· 169 <표 5-1> 국토계획과 환경계획의 조응관계 ··· 189 <표 5-2> 국토계획과 환경계획체계의 연계방안(종합) ··· 196 <표 5-3> 경관생태계획의 주요내용 ··· 215 <표 5-4> 독일의 자연침해규정 적용 사례 ··· 227 <표 6-1> 국토계획과 환경계획체계의 연계를 위한 제도적 개선방안 ··· 251

그림 차례

<그림 1-1> 관련계획 및 제도의 검토범위 ··· 6 <그림 1-2> 연구의 주요 초점 ··· 8 <그림 1-3> 연구흐름도 ··· 9 <그림 2-1> 기존 국토이용계획 체계 및 관련 제도 ··· 16 <그림 2-2> 기존 국토계획체계 ··· 24 <그림 2-3> 새로운 국토계획체계 ··· 25 <그림 2-4> 환경계획체계 ··· 48 <그림 2-5> 사전환경성검토 대상 ··· 52 <그림 2-6> 독일 베를린의 환경지도 예시 ··· 66 <그림 2-7> 국토계획과 환경계획체계의 단절에 따른 현상 ··· 67 <그림 2-8> 기존 국토계획과 환경계획체계의 연계성 결여 요인 및 결과 ··· 71 <그림 2-9> 국토계획과 환경계획체계의 연계성 분석 ··· 76 <그림 3-1> 독일 경관관련계획의 상호교차적 연계 ··· 89 <그림 3-2> 독일의 공간계획과 경관관련계획 연계 ··· 101 <그림 3-3> 일본의 국토계획체계 ··· 104 <그림 3-4> 일본 녹지기본계획 이미지 ··· 110 <그림 3-5> 일본의 녹지보전사업 이미지 ··· 111 <그림 3-6> 네덜란드 암스테르담의 환경지도사례(소음현황 및 계획도) ··· 118 <그림 3-7> 네덜란드의 국토계획관련 도면 예시 ··· 121 <그림 3-8> 롬(ROM) 프로젝트의 추진과정 ··· 123

<그림 3-9> 롬(ROM) 지역의 분포 ··· 124 <그림 4-1> 국토계획과 연계되는 환경계획의 내용적 범위 ··· 166 <그림 4-2> 계획공간 단계에 따른 환경계획의 체계 ··· 167 <그림 4-3> 경관생태계획과 토지이용계획의 연계 ··· 172 <그림 5-1> 국토계획과 환경계획체계 연계방식 및 수단 ··· 176 <그림 5-2> 국토계획체계와 환경계획체계의 연계 ··· 179 <그림 5-3> 계획수립 연계 시 고려사항 ··· 181 <그림 5-4> 비오톱지도의 작성과정 ··· 200 <그림 5-5> 국토계획 및 환경계획과 비오톱지도와의 관계 ··· 203 <그림 5-6> 경관생태계획의 역할 ··· 213 <그림 5-7> 경관생태계획의 작성구조 ··· 217 <그림 5-8> 토지이용계획과 연계되는 경관생태계획의 작성과정 ··· 218 <그림 5-9> 베를린 경관생태프로그램 예시 ··· 220 <그림 5-10> 베를린 경관생태프로그램의 각 부문별 도면 작성 예시 ··· 220 <그림 5-11> 경관및자연환경훼손에대한규정의 역할 ··· 225 <그림 5-12> 자연침해규정을 통한 도로건설계획 조정 사례(독일) ··· 228 <그림 5-13> 판교 택지개발예정지구의 공간적 범위 ··· 231 <그림 5-14> 판교 환경계획의 공간적 범위 ··· 231 <그림 5-15> 판교 환경계획을 위한 현황조사결과 도면 예시 ··· 232 <그림 5-16> 판교 환경계획의 비오톱 유형 결과 ··· 235 <그림 5-17> 판교 환경계획의 생태계 기능평가 종합도 및 기능체계 분석도235 <그림 5-18> 판교 환경계획의 보전지역 설정 ··· 235 <그림 5-19> 개발구상안과 환경계획의 연계과정 ··· 236 <그림 5-20> 협의 및 조정을 위한 개발구상안과 환경계획의 중첩예시 ··· 237 <그림 5-21> 환경계획과의 연계 결과 수정된 판교 개발구상안 예시 ··· 237

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C H A P T E R

서론

1. 문제제기 1993년 국토이용계획 변경의 핵심은 용도지역으로서 준농림지역을 도입하여 토지이용규제를 완화한 것이다. 준농림지역의 지정은 개발과 보전을 동시에 감 안하도록 한 것이었지만 언제라도 개발이 가능한 용도를 확보하는데 있다고 할 수 있다. 지난 10년동안 국토난개발을 불러 온 것은 바로 준농림지역이라는 애매 한 그러나 “개발”에 마냥 노출된 용도를 지정한 것에 있다 하겠다. 그러나 더욱 문제가 된 것은 각종 개발계획에서 환경고려가 “형식”에 그쳤다는 점이다. 많은 전문가들은 무계획에 의한 개발로 인하여 환경이 파괴되고 오염되었다고 하지만 어느 개발도 사전에 계획없이 시행되지 않는다. 비록 조악한 계획내용이라 할지 라도 계획상으로는 녹지도 많고 주변 경관과도 어울리는 모습을 제시하고 있다. 그럼에도 개발된 모습은 산허리가 잘리고 하천이 막혀 생활환경은 열악한 상태 를 보이곤 한다. 계획보고서상에 그리고 정책추진에서는 개발에서 야기되는 자 국토계획과 환경계획은 자연자원을 바람직한 방향으로 이용하기 위한 동 일한 목적에서 수립된다. 새로 제정된 국토계획 관련법에는 환경을 고려 하기 위한 수단을 포함하고 있으며, 환경계획 관련법에서는 환경을 고려 한 개발을 강조하고 있다. 법 제도적으로는 국토환경통합정책의 추진을 위한 토대를 마련하였다고 할 수 있지만 근본적으로 지속가능한 국토관 리정책을 추진하려면 국토계획과 환경계획이 상호보완적인 관계를 갖도 록 하여야 한다.

연환경의 훼손을 줄이기 위한 내용을 담고 있었지만 실질적인 집행수단은 제시 하지 못하였기 때문이다. 각종 개발로 경관이 파괴되고 자연환경이 훼손되고 있는 동안 환경계획은 보 전가치가 있는 그리고 멸종위기종을 보호하기 위한 “보호계획”을 열심히 작성하 여 왔다. 그리고 오염된 수질과 공기를 깨끗이 하기 위하여 각종 환경기초시설을 확충하고 관련법의 기준을 강화하여 왔다. 그러나 개발로 인하여 산이 없어지고 숲이 사라지는 것을 환경계획에서 다루려고 하지 않았다. 그렇다면 개발계획에서 야기되는 자연환경훼손과 경관의 부조화는 누가 해결 하여야 하는가. 개발계획을 수립할 때 계획수립기간과 주어진 정보 그리고 계획 의 목적이 “개발”에 있기 때문에, 개발계획을 작성하면서 환경훼손을 고려하는 것은 현재 여건상 용이한 일이 아니다. 환경계획을 수립하는 곳에서는 보전가치 의 중요성을 가지고 업무의 영역을 따지고 있기 때문에 개발로 인한 자연환경문 제는 관여하지 않으려 한다. 자연의 중요성은 인간의 잣대에서 선택적으로 판단 하여서는 안 된다. 왜냐하면 모든 자연은 생물체가 살 수 있는 환경을 나름대로 지니고 있기 때문이다. 인간에게 가치가 있건 없건 자연은 본래의 가치가 있는 것이고, 모든 자연의 부분들이 생태적으로 제 역할을 할 때 우리가 가치 있다고 생각되는 “중요한” 생물종도 살수 있는 여건을 갖추게 되기 때문이다. 이러한 관 점에서 환경보전을 다루는 환경계획에서 개발에 따른 환경훼손을 다루는 것은 당연하다. 마찬가지로 개발을 하고자 하는 곳에서 그에 따른 환경문제를 사전에 고려하여야 하는 것은 필수적 과업이다. 두 계획이 상호 보완적으로 지원하고 보 충하는 관계를 지녀야 하는 까닭이 여기에 있다고 하겠다. 준농림지역의 지정과 잘못된 개발로 국토이용에 대한 전면적인 수술이 필요하 다는 인식에서 2002년에 국토계획 관련법에 대하여 대수술을 단행하였다. 2003 년부터는 새로운 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법) 에 의하여 환경친화적인 국토이용과 개발이 이루어지기를 기대하고 있다. 국토 기본법에서는 국토계획1)_{의 기본이념으로서 지속적인 발전을 도모하기 위하여}

환경친화적 국토관리를 강조하고 있으며, 국토계획법은 「선계획-후개발」이라 는 원칙 하에 전 국토를 계획화하고 국토의 난개발을 예방하기 위한 계획적인 개발의 유인수단 등을 담고 있다. 한편 환경보전에 관한 국민의 권리․의무 및 국가의 책무를 명확히 하고 환경정책의 기본이념과 방향을 정하기 위하여 환경 정책기본법이 최근(2002. 11. 8)에 개정되었다. 이를 통하여 개발계획에서 환경을 고려토록 하는 국가환경보전계획의 수립 근거를 마련하였다. 개발에 의한 환경 훼손에 대하여 관여하기 위한 근거를 확보하였다고 할 수 있다. 그러나 국토계획법은 각종 계획수립 시 예상되는 개발에 따른 환경문제에 대 하여는 기존의 제도와 다를 바 없이 여전히 미흡하다. 개발행위가 무계획적으로 이루어지지 못하도록 그리고 환경을 감안하기 위한 다양한 수단을 제시하고 있 지만 개발에서 발생하는 환경훼손을 직접 다룰 수단을 포함하지 못하고 있기 때 문이다. 물론 시행령과 계획작성지침에서 환경성을 고려하고 점검할 수 있는 내 용을 제시하겠지만 중요한 것은 계획내용이 환경보전을 밑바탕에 깔고 있어야 하는 것을 제시하지 못하고 있다는 것이다. 또한 개정된 환경정책기본법도 개발 계획과의 연계를 염두에 둔 환경계획의 작성수준은 아니다. 왜냐하면 환경계획 의 실체가 아직 없고 개발계획수립 시 환경계획의 무엇을 고려하여야 하는가에 대한 사항을 제도에 담고 있지 않기 때문이다. 국토계획과 환경계획이 삶의 질 제고라는 동일한 목표를 추구한다고 볼 때, 개 발에 따른 자연환경의 훼손 및 생태계 단절에 대한 사전대비 및 저감대책으로 각종 개발계획을 수립할 때 계획수립단계에서 환경계획2)_{을 고려하도록 하는 장} 치가 필요할 것이다. 이 연구에서는 개발에 의한 환경훼손을 사전에 예방하거나 저감대책을 강구하기 위해 무엇보다 환경계획을 수립하여 국토계획과 환경계획 1) 여기에서 지칭하는 국토계획은 국토종합계획, 도종합계획, 도시계획, 지구단위계획 등 국토계획법에 명시하고 있는 공간개발계획을 의미한다. 또한 연구내용 가운데 “공간개발계획”의 용어도 국토계획 과 같은 개념으로 사용하고 있다. 2) 국가환경보전계획 가운데 국토환경부문계획을 의미하며 주로 개발에 의한 자연환경훼손 및 오염문제 를 다루는 계획이다. 여기에는 기존의 자연환경보전계획, 경관계획 등이 포함되며 특히 독일 자연보 호법에 의한 경관생태계획과 유사한 성격으로 규정하였다.

이 서로 연계되어야 한다는 관점에서 두 계획체계의 연계방안을 살펴보았다. 2. 연구목적 국토계획과 환경계획체계를 연계하고자 하는 가장 큰 목적은 지속가능한 공간 관리정책을 추진하기 위해서다. 지속가능한 공간관리는 환경고려를 전제로한 국 토이용 및 개발을 의미한다. 국토를 이용하고 개발할 때 환경을 고려하는 방안은 여러 관점에서 생각할 수 있다. 그 방안의 하나가 바로 국토계획과 환경계획체계 를 연계하는 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 국토계획과 환경계획체계를 연계하는 방향 을 설정하고 방법을 제시하는데 있다. 두 계획의 연계를 위해서는 환경의 모든 분야를 다루어야 하지만 이 연구에서는 국토계획 수립과정에서 발생하는 자연환 경훼손에 초점을 맞추어 환경계획의 범위를 한정하였다. 그것은 국토계획과 같 은 공간계획에서 개발로 야기되는 환경문제를 근본적으로 다루기 위해서는 무엇 보다 토지의 생태현황이 고려된 환경계획이 필요하다는 판단에서이다. 이러한 목적과 환경계획의 내용적 범위 하에서, 이 연구에서는 국토계획과 환 경계획체계의 연계를 위한 환경계획의 체계구축 그리고 두 계획의 연계수단 등 을 강구하였다. 이 연구에서 다루지 못한 부분3)_{은 향후과제로 정리하였다.} 3. 연구방법 및 범위 1) 연구방법 본 연구는 문헌연구, 사례연구, 설문조사 등을 통하여 연구를 진행하였다. 특 3) 두 계획체계의 연계에 관한 연구로서는 처음 시도한 것이어서 연계를 위하여 해결할 과제가 대단히 많다고 생각한다. 여기에서는 큰 방향과 연계를 위해 고민할 필요가 있다고 판단되는 방법과 수단을 강구하는데 초점을 두었다.

히 문헌연구와 사례연구는 주로 외국의 사례를 참조하였다. 문헌연구에서는 기존의 국토계획, 도종합계획, 시․군계획상 환경부분의 연계 성을 살피기 위해 관련 법제 및 기존 계획보고서의 내용을 검토하였으며, 이를 토대로 기존 환경계획의 한계와 제도상의 문제점을 도출하였다. 또한 외국의 국 토계획 및 환경계획체계의 제도적 내용을 정리 및 분석하여 시사점을 도출하였 다. 외국의 사례는 독일과 일본을 중심으로 하고, 그 외 국토계획을 수립하는 과 정에서 환경을 중요시하거나 또는 부분적으로 환경계획을 고려하는 사례를 중심 으로 살펴보았다. 사례연구에서는 독일의 경관생태계획과 비오톱지도 작성 및 활용에 대한 것을 중심으로 검토하였다. 특히 이와 관련된 독일 전문가와 인터뷰를 통하여 얻은 경 험은 연구의 폭을 넓히는 주요한 계기가 되었다. 설문조사는 공무원 및 관련 전문가를 대상으로 국토계획과 환경계획체계의 연 계방안에 대한 의견을 수렴하였다. 여기에서 설문조사는 두 계획체계의 연계를 위한 새로운 아이디어를 찾거나 새로운 방안을 얻기 위한 것이라기보다는 현재 계획체계의 문제점, 연계의 필요성 그리고 연구진이 생각하는 연계방향에 대한 전문가의 견해차이를 분석하는데 초점을 두었다. 2) 연구범위 (1) 관련제도 및 계획 본 연구에서 국토계획 및 관련제도의 범위4)_{는 국토계획, 도종합계획, 광역도} 시계획, 도시계획과 이와 연관된 제도로서 국토기본법, 국토계획법을 중심으로 4) 지역계획으로서 국토건설종합계획법의 특정지역계획, 수도권정비계획법의 수도권정비계획, 지역균 형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률에 의한 광역개발사업계획, 제주도개발특별법의 제주도종합 개발계획은 제외하였다. 단, 도시계획에 의한 도시개발사업과 유사한 택지개발촉진법에 의한 택지개 발예정지구개발사업은 제외하지만 도시계획에 준하는 경우에는 해당되므로 연계방안이 적용될 수 있을 것이다. 특히 비오톱지도 활용방안을 검토할 때에는 택지개발사업을 포함할 수 있을 것이다.

하였다. 기존 제도로서 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법을 함께 검토하였다. 환경계획 및 관련제도의 범위5)_{는 환경보전장기종합계획}6)_{, 자연환} 경보전기본계획과 이와 연관된 환경정책기본법, 자연환경보전법, 환경영향평가 법 등을 중심으로 하였다. 또한 국토계획 체계는 국토종합계획, 도종합계획, 도시기본계획(광역도시계획 포함), 도시관리계획 및 지구단위계획의 4단계를 기준으로 하였다. 여기에서 도 시기본계획과 도시관리계획은 실제 하나의 도시계획단계이지만 계획의 구속력 여부에 따라 편의상 2개의 단계로 구분하였다. 또한 지구단위계획은 도시관리계 획의 한 부분이어서 하나의 단계이지만 계획체계의 연계에서는 구분하여 별도의 환경계획단계의 필요성 여부를 판단하였다. 따라서 환경계획체계는 일단 국토계 획 체계의 단계가 고정된 것으로 받아들이고 검토하였다. <그림 1-1> 관련계획 및 제도의 검토범위 국토 환경 관련계획 국토계획, 도종합계획, 광역도 시계획, 도시계획, 특정지역계 획, 수도권정비계획, 광역개발 사업계획, 기타 법률에 의한 지역개발계획 등 환경보전장기종합계획, 자연환 경보전기본계획 등 관련제도 국토기본법, 국토계획법, 수도 권정비계획법, 지역균형개발 및 중소기업육성에 관한 법률 등 환경정책기본법, 자연환경보전 법, 환경영향평가법, 수도법, 먹는물관리법, 기타 대기․수 질․폐기물 관련법 등 표시는 본 연구에서 주로 검토한 관련계획 및 제도 내용임 5) 그외 환경과 관련된 법으로는 배출규제 및 관리에 대한 것으로 “대기, 수질, 폐기물”에 대한 관련법과 상수원 관리와 관련된 수도법, 먹는물관리법 등은 제외하였다. 6) 새로 개정된(2002. 11. 8) 환경정책기본법에서는 국가환경보전계획으로 명칭과 다루는 내용이 바뀌었다.

이 연구에서는 <그림 1-1>에서와 같이 다루는 관련계획과 관련제도를 한정하 였지만, 실제 두 계획체계의 연계를 위해서는 국토계획이나 환경계획과 연관된 다른 계획도 연계된 체계를 갖추어야 할 것이다. (2) 내용적 범위 본 연구는 개발에 따른 환경훼손문제를 어떻게 국토계획과 환경계획이 다루어 야 하는가 그리고 두 계획체계는 어떠한 관계를 지녀야 하는가에 초점을 두어 진행하였다. 두 계획체계와 계획내용의 관계가 밀접할수록 개발에 따른 환경훼 손문제의 해결은 가능하다는 관점에서 두 계획체계의 연계방안을 검토하였다. 따라서 이 연구에서는 환경친화적 개발계획은 생태적인 토지이용계획을 수립 하는 것이고, 이를 위해서는 토지의 생태를 고려하여야 한다는 관점에서 국토계 획의 내용적 범위를 제한하였다. 즉, 국토계획에서 다루고 있는 분야별 계획부문 은 가능한 환경보전을 염두에 두어야 하고 이를 위해서는 생태적인 토지이용계 획수립 시 사용되는 환경지도7)_{를 모두 감안하여야 하지만 여기에서는 주로 비오} 톱지도 활용에 초점을 맞추었다. 이는 이번 연구에서 연구기간, 연구진, 그리고 축적된 기존연구 등의 제약으로 실질적인 환경계획과의 연계에서 필요로 하는 토양, 기후, 물, 대기 등의 모든 분야를 다루기는 어려웠기 때문이다. 이에 따라 환경계획의 분야도 개발과 관련된 사항으로 한정하였다. 환경계획 이라 하면 대기, 수질, 폐기물, 오염, 자연환경훼손 등 다양한 분야가 서로 연결되 어 있지만 여기에서는 주로 자연환경훼손부문을 다루었다. 따라서 이 연구에서 국토계획이라 하면 개발에 따른 자연환경훼손 문제와 관련된 경관계획, 환경보 전계획, 공원 및 녹지계획 등을 다루도록 하였다. 즉, 토지이용계획, 교통계획 등 에 의하여 발생할 가능성이 있는 자연환경의 훼손 및 생태계 단절을 사전에 예방 하거나 저감할 수 있는 “국토계획”을 작성하기 위한 관점으로 연구범위를 제한 7) 독일 베를린의 경우, 환경지도는 토양, 물, 대기, 기후, 비오톱, 토지이용, 교통 및 소음 등 8개 항목에 대하여 작성하며, 이 가운데 비오톱지도는 토지생태현황을 포함하여 주로 개발에 따른 환경훼손과 보호할 대상을 사전에 고려하도록 하는데 사용된다.

하였다. 국토계획상 환경관련 계획 환경계획 ... 본 연구의 주요 초점 토지 이용 교 통 경 관 환경 보전 공원 녹지 대 기 수 질 폐 기 물 자연 환경 훼손 ... 오 염 소음 진동 < 개발계획에 따른 자연환경훼손 문제에 초점 > → 자연환경훼손 및 생태계단절을 사전에 예방 또는 저감할 수 있는 “국토계획” 작성 및 이를 지원하는 환경계획체계 구축 <그림 1-2> 연구의 주요 초점 한편 국토계획과 환경계획체계의 연계는 계획수립단계, 집행, 관리단계 등의 관점에서 고려할 수 있으나, 여기에서는 계획수립단계에서의 연계방안을 위주로 검토하였다. 국토계획 체계는 4단계를 기준으로 하였다. 즉, 국토종합계획, 도종 합계획, 광역도시계획 및 도시기본계획, 그리고 도시관리계획과 일부 지구에서 실시하는 지구단위계획을 기준으로 환경계획체계와 연계를 검토하였다. 4. 연구의 주요내용 본 연구의 주요내용은 크게 3가지로 다음과 같다. 첫째, 국토계획과 환경계획 및 관련제도의 문제점을 검토하여 국토계획 및 제 도에서 환경보전 고려의 필요성, 환경계획에서 고려하여야 할 당면과제 등 두 계 획의 연계를 위한 과제를 도출하였다. 둘째, 두 계획체계를 연계하고 있는 경우와 연계하지 않는 경우의 해외사례 검토 및 시사점 도출을 통하여 두 계획의 연계방 향을 설정하였다. 셋째, 국토계획과 환경계획체계의 연계방법, 연계수단, 제도적

개선방안 등을 통하여 국토계획과 환경계획체계의 연계방안을 제시하였다. <그림 1-3> 연구흐름도 연 계 를 위 한 과 제 도 출 문제의 제기 국토계획 및 관련제도의 내용 및 한계 환경계획 및 관련제도의 내용 및 한계 국토계획 및 제도에서 환경보전 고려의 필요성 환경계획에서 고려하여야 할 당면과제 연 계 방 향 설 정 국토계획과 환경계획 연계의 걸림돌 및 해결과제 도출 외국의 사례 검토 및 시사점 도출 국토계획체계의 개선 환경계획체계의 구축 연 계 방 안 제 시 국토계획과 환경계획 연계방안 계획체계구축 및 연계방식 환경계획의 공간화 및 연계수단 국토계획과 환경계획 연계체계 확립

5. 연구의 기대효과 본 연구의 가장 큰 성과는 개발에 따른 자연환경훼손 문제를 근본적으로 다루 기 위해서는 새로운 계획체제가 필요하다는 공감대를 형성하는데 있다. 이 연구 를 토대로 국토계획 수립 시 환경계획내용을 반영할 수 있는 제도적 개선을 도모 하게 되기를 기대한다. 또한 환경계획에서도 지금까지 보전에 대한 제한적 입장 에서 벗어나 개발에 의한 환경훼손과 경관파괴문제를 보다 적극적으로 관여하는 계기를 마련하게 되기를 기대한다. 이 연구에서 강조하듯이 사업위주의 서술적으로 작성되고 있는 현행 환경계획 이 각종 계획내용을 도면에 표기하는 환경계획으로 전환하는 발판이 되기를 기 대한다. 이를 위해 환경계획체계가 구축되고 환경계획의 공간화에 필요한 새로 운 기초정보를 구성하는데 이 연구의 내용이 활용되기를 기대한다. 특히 국토계 획과 환경계획체계의 연계목적이 생태적인 개발계획이 가능하도록 하기 위한 것 이므로 토지생태현황에 대한 정보를 구축하는데 기초자료로서 활용되기를 기대 한다. 또한 두 계획의 연계에서 필연적으로 제기되는 것이 두 계획내용이 서로 상충 되는 것이다. 이를 제도적으로 해결하기 위해 이 연구에서는 “경관및자연환경훼 손에대한규정”을 제안하고 있다. 향후 두 계획체계가 연계되면서 관련제도를 보 완할 때 본 연구에서 제안한 “규정”이 활용되기를 기대한다. 6. 선행 연구 검토 1) 주요내용 본 연구에서는 기존 계획체계 및 계획내용에 대한 자료 검토, 국토계획과 환경 계획의 연계방안을 취급한 자료, 국토계획 수립 시 환경을 고려하는 방법이나 수

단에 대한 외국의 사례를 취급한 자료 등을 중심으로 선행 연구에 대한 검토를 하였다. 선행연구의 검토과정에서 참고한 자료는 주로 친환경적인 국토관리를 주제로 한 보고서들이다. 주요한 자료를 제시하면 친환경적 도시계획수립방안 연구 (환 경부, 2000), 친환경적인 국토관리방안에 관한 연구 (환경부, 2001), 국토환경보전 계획수립을 위한 기초조사 (환경부, 2002), 도시생태개념의 도시계획에의 적용을 위한 서울시 비오톱 현황조사 및 생태도시 조성지침 수립 (서울특별시, 2002) 등 이다. 그 외에 참고한 관련자료는 경관생태계획. 경관생태학 (송인주, 2000)과 국토이용계획과 환경보전계획의 통합방안 (최영국, 2002) 등이다. 2) 선행 연구의 초점 및 한계 선행 연구의 검토결과, 국토계획과 환경계획의 연계에 대한 구체적인 방안을 제시하고 있는 기존의 연구는 아직 없다고 판단된다. 다만 친환경적인 국토계획 을 추진하기 위해 두 계획체제의 연계가 필요하다는 원칙적인 의견을 제시하고 있다. 기존연구가 없었던 배경을 2가지 관점에서 생각할 수 있겠다. 우선 국토계획 관련 전문가들은 그것의 필요성은 인정하면서도 두 계획체계가 연계될 경우 국 토계획체계가 모든 국토관리에 대한 계획에 우선한다는 명분을 잃을까 하는 두 려움이 있었기 때문이라 생각한다. 또 다른 하나는 아직까지 환경계획다운 환경 계획이 없어 두 계획체계의 연계에 필요한 다른 한쪽의 실체가 없었고 환경정책 전문가들의 소극적인 태도에 기인하였다고 생각한다. 즉 개발에 따른 환경훼손 및 생태계 단절은 개발계획수립 담당자의 몫으로 여기어 왔고 또한 환경정책은 보전할 가치가 있는 공간을 대상으로 추진하는 것이라 생각해 왔었기 때문이라 판단된다. 국토계획 및 환경계획의 내용에 대한 분석은 국토계획과 환경계획의 내용상

그리고 제도적 측면에서 한계를 기존 자료를 중심으로 검토하였다. 보다 구체적 인 계획체계상의 문제점과 대안을 모색하려면 보고서 내용상의 연관성 정도를 파악하여야 하며 또한 계획작성에 참여하였던 전문가의 수립당시의 접근방법 등 에 대하여 평가할 필요가 있다. 기존 환경계획의 내용 및 체계상 문제점을 지적한 자료를 보면 대개의 경우 기존의 환경정책기본법상의 사업위주 및 목표치 중심의 환경정책과 자연환경보 전법에서 다루고 있었던 보호할 대상, 생물종 다양성, 멸종위기종 보호 등의 관 점에서 환경계획8)_{을 다루고 있어 실제 국토계획과 연관된 관점에서 검토한 보고} 서는 없다고 할 수 있다. 다만 최근 환경부에서 국토환경보전계획수립을 위한 기 초연구를 추진한 바 있다. 이 연구는 환경정책기본법상 국가환경보전계획의 부 문으로서 국토환경부문에 대한 수립지침을 위한 기초연구이다. 외국 제도 및 계획체계에 대한 분석은 외국의 계획체계 및 관련제도에 대하여 기존 논문 및 보고서가 여러 개 있으나 피상적인 계획체계 소개에 머물고 있어 각종 공간개발계획 수립 시 환경문제에 어떻게 대응하고 있는가를 구체적으로 파악하는 데는 한계가 있다. 이러한 제약을 극복하기 위해 해외 전문가와의 의견 교환이 필요하다고 판단된다. 특히 외국의 공간계획과 환경계획의 내용을 소개 한 연구는 있지만 왜 두 계획이 연계되어야 했는가에 대한 배경이나 연계한 이후 어떠한 효과 또는 원래 의도한 목적을 달성하였는가에 대한 사항을 다룬 연구는 찾기 어려웠다. 비오톱지도의 작성사례는 우리나라의 경우 서울시와 성남시 등 몇 개 도시가 있으며, 외국의 경우는 대부분의 자료에서 독일의 경우를 제시하고 있다. 이들을 검토해 보면, 비오톱지도를 어떻게 작성하였다거나 작업 결과 어떻게 비오톱지 도가 작성되었는지에 대한 것은 다루고 있지만, 그것을 실제 환경계획에서 어떻 게 활용하였는지 또는 공간계획에서 어떻게 이용했는지 등의 사례를 심도 있게 8) 환경정책을 정리한 정책보고서 형태이므로 이 연구에서 주장하는 환경계획이라고 언급하기는 어렵 다.

다룬 연구는 부족한 실정이다. 따라서 왜 환경계획에서 비오톱지도가 필요한가 그리고 어떻게 활용하는가에 대한 정보를 입수하기는 어려웠다. 그래서 실제 계 획수립에 적용할 때 어떠한 문제가 발생하는지에 대하여 그리고 이를 위해 제도 적으로 어떠한 근거를 확보하여야 하는가에 대하여 언급한 자료는 미흡한 실정 이다.

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C H A P T E R

국토계획과 환경계획체계 분석 : 문제점 및 필요성

1. 국토계획체계 분석 1) 국토계획 관련제도 1960년이래 우리나라의 국토관리는 국토건설종합계획법을 기본으로 하여 국 토이용관리법, 도시계획법에 의하여 주도되었다. 그 외에 수도권정비계획법, 제 주도개발특별법과 같이 일정 지역개발에 대한 제도와 택지개발촉진법, 주택건설 촉진법 등과 같이 개발을 용이하게 하는 30여 개의 개발 관련법에 의해 각종 개 발이 추진되어 왔다(<그림 2-1> 참조). 그러나 경제성장에 따른 삶의 질 향상과 환경보전에 대한 국민욕구 증대 그리고 최근 대두된 국토난개발에 대한 근본적 인 해결을 모색하고자 국토기본법과 국토계획법을 제정하게 되었다. 국토이용 및 개발에 대한 새로운 패러다임을 정립하는 전기가 마련되었다고 할 수 있다. 국토기본법은 기존의 국토건설종합계획법과 국토이용관리법 및 도시계획법의 그동안 열심히 개발계획을 수립하였음에도 자연환경의 훼손은 계속되어 왔다. 새로운 국토계획법에는 환경을 고려하는 다양한 수단을 강구하고 있다. 그렇다면 앞으로는 「선계획-후개발」원칙에 따라 개발에 의한 자 연환경훼손은 사라질 것인가. 환경계획은 개발계획수립과정에서 어떠한 역할을 하여 왔는가. 두 계획의 연계를 가로막는 것은 무엇인가. 과연 현 제도하에서 두 계획체계의 연계는 가능한가 등에 대하여 진단한다.

자료 : 최영국. 2001. 국토이용계획과 환경보전계획의 통합방안. 「지속가능한 국토이용체계 구축 방향」. 새국토연구협의회 공개 토론회 자료집 ∙국토건설종합 계획법 ∙수도권정비계획법 ∙지역균형개발및지 방중소기업육성에 관한법률 ∙국토이용관리법 ∙도시계획법 ∙도시재개발법 ∙건축법 국토종합계획 도종합발전계획 시․군건설종합계획 수도권 정비계획 광역권 개발계획 개발촉진지구 개발계획 국토이용계획 ∙농어촌정주생활권개발계획 ∙오지개발계획 ∙도서개발계획 ∙사업지구별 개발계획 개별법에 의한 단지계획 도시계획 도시기본계획 도시계획재정비 지구단위계획 건축계획 비도시지역 도시지역 <관련법> ∙농어촌발전특별 조치법 ∙택촉법 ∙주촉법 ∙산입법 ∙오지개발촉진법 ∙도서개발촉진법 <관련법> <국토이용계획> <그림 2-1> 기존 국토이용계획 체계 및 관련 제도

일부 내용을 통폐합 및 추가하여 수립되었다. 국토계획법은 국토의 난개발을 근 본적으로 방지하고 환경친화적으로 국토이용체계를 갖추기 위해 다양한 수단을 제시하고 있다. 기존 국토계획 관련 제도와 새로운 국토계획 관련 제도로 구분하 여 주요 내용과 문제점을 개략적으로 살펴보았다. (1) 기존 국토계획 관련제도 ① 국토건설종합계획법 국토건설종합계획법은 1963년 10월 법률 제1415호로 제정되었으며, 이 법의 제정을 통해 비로소 국토공간에 대한 장기적인 국토건설종합계획(국토종합계획) 이 수립되는 근거를 확보하게 되었다. 이 법은 국토를 종합적으로 이용․개발 및 보전하고 산업입지와 생활환경의 적정화를 기하기 위한 종합계획을 수립하도록 하고 있다. 또한 국토조사에 관한 사항을 규정함으로써 국토개발에 필요한 정보를 구축하도록 하고 있다. 이 법은 궁극적으로 국토개발을 통하여 경제적․사회적 ․문화적 발전을 이룩하여 국민 의 복리향상에 기여함을 목적으로 한다. 이 법은 형식적으로 전국계획, 특정지역계획, 도계획, 시․군계획으로 이어지 는 공간적 위계를 갖는 계획체계를 제시하고 있다. 이 가운데 계획을 수립하고 있는 전국계획에서 다루도록 하는 주요내용으로는 토지․물 기타 천연자원1)_의 이용․개발 및 보전에 관한 사항, 재해 방재에 관한 사항, 산업입지의 선정과 그 구조에 관한 사항, 산업발전의 기반이 되는 중요 공공시설의 배치 및 규모에 관 한 사항2) _{등이다. 대부분 공간개발에 대한 것이며 환경보전에 대한 사항은 거의} 다루지 않고 있다. 이러한 관점에서 국토건설종합계획법이 국토개발 및 이용 그 리고 보전에 대한 최상위법이지만 실제 다루는 것은 개발과 이용에 대한 사항 1) 천연자원이라 함은 석탄․수력․조력 등의 동력자원, 지하자원, 임산자원, 수산 및 해양자원을 말한 다. 2) 산업 발전의 기반이 되는 중용 공공시설에는 교통운수시설, 전기시설, 통신시설, 치수 및 용수시설을 포함한다.

이라 하겠다. 그것은 이 법이 개발 우선이라는 제정당시의 시대적 요구에 부응하 였기 때문이라 판단된다. 부분적으로 자연환경보전에 대한 사항은 있지만 보전 가치가 있는 공간에 대한 관리를 다루고 있으며 각종 개발과 연관된 자연환경훼 손에 대한 문제는 처음부터 배제하고 있다고 할 수 있다. ② 국토이용관리법 국토이용관리법은 60년대에 들어 인구와 산업의 대도시로의 집중에 따라 토 지이용의 혼란, 지가의 앙등, 거래질서의 문란 등이 야기됨에 따라, 협소한 국토 를 효율적으로 이용․관리함으로써 토지의 경제적인 이용도를 높이고 국토건설 종합계획을 효율적으로 집행하기 위하여 1972년에 제정되어 토지이용의 기본법 으로 많은 기능을 수행해 왔다. 이 법은 국토이용에 있어 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 토지의 합리적인 이용을 기본이념으로 규정하고 있다. 또한 이 법은 국토건설종 합계획의 효율적인 추진과 함께 국토이용질서를 확립하기 위하여 국토이용계획 의 입안․결정․토지거래의 규제와 토지이용의 조정 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고 있다. 국토이용계획은 전국토의 공간을 당해 토지의 기능과 적성에 따라 5개의 용도 지역3)_{으로 구분하여 지정하고, 토지소유자, 국가 및 지자체에게 용도지역의 효} 율적인 이용․관리에 관한 의무의 부과를 내용으로 한다. 국토이용계획은 전국 단위계획이지만 실제 국토이용과 개발에 대한 계획이 있는 것이 아니고 전 국토 를 법이 정하는 용도지역 중 하나로 지정하는 계획이다. 각 용도지역별 개발행 위, 규모, 용적률 등에 대한 사항은 도시계획법에 의거하고 있다. 특히 용도지역 가운데 도시지역은 도시계획법에 의하여 별도의 도시계획을 수립하여 관리하게 되어있다. 하지만 비도시지역은 국토이용계획에 의한 용도구분에 의하여 관리되 고 있어 개별법에 의한 부분적 계획수립으로 개발이 추진되어 개발과 환경보전 3) 1993년 국토이용관리법이 개정되기 전의 10개 용도지역유형이 5개 유형으로 단순화 되었다.

의 관점에서 많은 문제점을 내포하고 있었다. 한편 국토이용관리법은 용도를 구분하고 용도마다 이용, 개발 및 보전의 수준 을 정함으로서 토지의 개발, 이용에 따른 환경오염, 훼손 등에 대한 관리를 하고 있는 셈이지만 구체적으로 환경보전을 위한 사항은 언급하고 있지 않다. 용도지 역구분에 의하여 개발대상지의 용적률을 통제함으로서 환경훼손과 생태계 파괴 를 관리하고자 하였지만 이에 대한 효과는 미미하였다고 할 수 있다. 결과적으로 자연환경보전과 토지의 합리적 이용을 기본이념으로 한 국토이용계획법과 이에 의한 용도지역 지정이 개발에 따른 자연환경훼손을 관리하는 데는 역부족이었다 고 평가할 수 있다. ③ 도시계획법 도시계획법은 도시의 개발․정비․관리․보전 등을 위한 도시계획의 수립 및 집행에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있다. 공공의 안녕질서를 보장하고 공 공복리를 증진하며 주민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 1962년에 처음 제 정되었다. 이 법의 기본이념은 “도시계획은 도시의 주거기능․상업기능․공업기 능 등이 조화를 이루고 주민이 편안하고 안전하게 생활할 수 있도록 이를 수립․ 집행하여야 한다. 둘째, 국가 및 지방자치단체와 주민은 도시가 환경적으로 건전 하고 지속가능하게 발전되도록 함께 노력하여야 한다”로 요약할 수 있다. 그럼에도 지금까지 도시계획구역에서의 4개 용도지역의 구분은 개발편의와 공급위주의 관점에서 이루어져 왔고 할 수 있다. 2000년 도시계획법을 개정하면 서 친환경적인 도시계획수립을 위하여 지속가능한 발전개념을 도입하고 용도지 역을 세분하고 지역특성에 맞는 토지이용계획을 수립하도록 하였다. 또한 자체 환경성검토를 지침으로 제시하여 전반적으로 환경을 배려하도록 하고 있다. 한편, 도시계획법에서 환경보전과 관련된 내용을 계획별로 살펴보면, 도시기 본계획에서는 도시의 환경보전과 공원 및 녹지에 관한 사항을 규정하고 있다. 광 역도시계획 단계에서는 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항을, 도시계획과 지

구단위계획에서는 생활환경 및 도시의 기능미관을 증진시키며 양호한 환경을 확 보하기 위한 계획을 수립하도록 규정하고 있다. 그러나 도시계획법에 의하여 수 립되는 일련의 도시계획들을 보면 환경보전에 대한 규정은 담고 있으나 실제 토 지이용계획 등 개발계획을 수립하면서 “환경”을 어느 만큼 고려하는가에 대하여 는 우려하는 시각이 많다. 그것은 기본이념을 구체화하기 위한 사항들이 제도에 포함되어 있지 않으며, 실질적으로 적용가능한 방법이나 수단들이 매우 미흡하 다고 보기 때문이다. (2) 새로운 국토계획 관련제도 ① 국토기본법 국토기본법은 국토에 관한 계획 및 정책을 수립․시행함에 있어서 지향하여야 할 이념과 기본방향을 명시하고, 국토계획의 수립과 이의 체계적인 실천을 위한 제도적 장치를 마련하여 국토의 지속 가능한 발전을 도모하고자 국토건설종합계 획법을 폐지하고 이를 보완․발전시켜 2002년 2월 제정되었다. 이 법에서 국토는 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산이므로, 국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높이며, 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 이를 수립․집행 함을 기본이념으로 규정하고 있다. 이 법은 특히 국토계획이 선언적 성격에 그치 지 않고 실천계획의 성격을 가지며, 국토관련 정보의 체계적 유지관리를 위해 국 토정보체계의 구축 등의 실질적인 내용 등을 담고 있다. 이 법에서의 제시하는 내용 중에서 친환경적인 국토관리 내용을 살펴보면 다 음과 같다. 국토기본법 제5조에서 국가 및 지방자치단체는 국토계획 또는 사업을 수립․집행함에 있어 자연환경과 생활환경에 미치는 영향을 사전에 고려하도록 하여, 환경에 미치는 부정적인 영향이 최소화될 수 있도록 하고 있다. 또한 국가 및 지방자치단체는 산․하천․호소․연안․해양으로 이어지는 자연생태계를 통 합적으로 관리․보전하고 훼손된 자연생태계를 복원하기 위한 종합적인 시책을