Regelgeven in bits en bytes

4. Legislatieve ICT-toepassingen in deze RegelMaat-aflevering

In het thema-gedeelte van deze Regel-Maat-aflevering wordt door Wim Voermans allereerst een overzicht gegeven van ver-schillende administratieve ICT-systemen, juridische databanken en kennissystemen die bij het ontwerpen van regelgeving al m praktijk worden gebruikt, of systemen die daar nagenoeg klaar voor zijn Aan het eind van deze bijdrage wordt ingegaan op de be-tekenis die de besproken ICT-systemen kunnen hebben voor de wetgevingsprak-tijk

In twee bijdragen bespreken H W Dien-der en A M Weimar vervolgens hun

prak-tijkervaringen met twee ICT-systemen die bij het ontwerpen van regelingen kunnen worden gebruikt Diender gaat m op de ge-bruikerservaringen met het wetgevmgsad-vies en -ontwerpsysteem LEDA, waarmee een halfjaar lang op het Ministerie van Jus-titie en het Ministerie van VROM werd proefgedraaid Weimar behandelt de erva-ringen die op het Ministerie van Financien werden opgedaan met de Algemene Data-bank Wet- en RegelgevingO O O

Ook decentrale overheden maken bij het ontwerpen van regelingen gebruik van ge-specialiseerde ICT-systemen C J H Kruk-Schwartz bespreekt in haar bijdrage de ont-wikkeling en het gebruik van de regelge-vingsbank van de provincie Gelderland

Wim Voer mans*

Regeïgeven in bits en bytes

1. Elektronisch gereedschap voor regelgevers

In het redactioneel van dit nummer werd al opgemerkt dat de afgelopen vijftien jaar in Nederland intensief is nagedacht over de mogelijkheden om ICT^-toepassingen te ontwikkelen ten behoeve van het ontwer-pen van regelingen Dat nadenken heeft m een aantal gevallen al geleid tot het ontwik-kelen van en het daadwerkelijke gebruik van ICT-toepassingen binnen het ont-werpproces van regelgeving In deze bijdra-ge zal ik in vobijdra-gelvlucht enkele van de be-langrijkste ICT-systemen en -gereedschap-pen bespreken die ontwerpers van regelin-gen op het oregelin-genblik ten dienste staan of binnenkort ten dienste zullen staan Achter-eenvolgens zal ik een aantal administratieve ICT-systemen,jundische databanken en op het ontwerpen van regelingen toegesneden kennissystemen bespreken Aan het eind

van de bijdrage ga ik kort m op de moge-lijke betekenis die de besproken ICT-syste-men hebben en kunnen hebben voor het ontwerpen van regelingen

2. Administratieve systemen als regelgevingshulp

Administratieve ICT-toepassingen worden tegenwoordig door bijna alle wetge-vingspartners die betrokken zijn bij het tot stand brengen van een regeling gebruikt Zowel op de departementen, als bij de Raad van State en het parlement gebruikt men personal computers met software die de ge-bruikers m staat stelt teksten te redigeren, op te slaan, te printen en (vaak ook) te ver-zenden Daarnaast worden spreadsheetpro-gramma's (zoals Lotus 1-2-3) gebruikt voor (soms zeer complexe) berekeningen en worden databaseprogramma's (zoals DBase

* Wim Voenmns is als universitair docent verbonden aan de vikgroep Staatsrecht, bestuursrecht en be-stuurskunde vin de Katholieke Universiteit Brabant Hij is tevens redactiesecietiris van RegelMaat

1 Voor de betekenis vin de gebruikte afkortingen en begrippen verwijs ik naar het redactioneel vin deze RegelMait-aflevering

en Quatro Pro) gebruikt om persoonlijke dataverzamelingen aan te leggen

Uitwisseling van documenten

Er bestaat een grote variëteit m administra-tieve softwareprogramma's Zo worden bij-voorbeeld door de verschillende •wetge-vingspartners voor tekstverwerking uiteen-lopende tekstverwerkingspakketten zoals WordPerfect (WP) 5 l, MS-Word, Display-write en Framework gebruikt Dat maakt het onderling uitwisselen van documenten er vaak niet makkelijker op Al is het tegenwoor-dig meestal wel mogelijk om documenten die m een pakket zijn gemaakt te converteren naar het 'format' van een ander tekstverwer-kingspakket, toch werken zulke omzettingen niet altijd probleemloos Bij een conversie van bijvoorbeeld een WP 5 1-document naar een Framework-document gaan veel stijl-kenmerken (zoals bijvoorbeeld cursivering, lettertype, vet en onderstrepen) verloren Dit lijkt een triviaal probleem, maar in de praktijk is het dat niet Indien het mogelijk zou zijn om zonder verlies van stijlkenmerken docu-menten uit te •wisselen tussen de wetge-vingspartners dan zou hiermee een grote be-sparing kunnen worden bereikt Allerlei kost-bare en vaak nutteloze overtik- of zetwerk-zaamheden (waartoe bijvoorbeeld de SDU nog steeds genoodzaakt is) zouden niet langer hoeven te worden uitgevoerd In het kader van DIS-programma (Documentaire Infor-matie Systemen)2 zijn studies uitgevoerd naar

de mogelijkheden om te komen tot één do-cumentstandaard voor de hele rijksoverheid, om zo de uitwisseling van documenten te vereenvoudigen 3 Die studies hebben ertoe

geleid dat de Open Document Architecture (ODA) voortaan de standaard zal zijn De adoptie van die documentstandaard betekent overigens niet dat iedereen in Den Haag voortaan met dezelfde tekstverwerker zal gaan werken Het is vooral een standaard voor de toekomst De meeste nieuwe versies van bekende tekstverwerkingspakketten (zoals WP 6 l en MS-Word 6), maar ook elektro-msche-post-programma's, kunnen met die standaard overweg

De ODA-standaard is alleen te benutten binnen tekstverwerkingsprogramma's die onder MS-Windows of OS-2 werken Deze ten opzichte van MS-DOS nieuwe compu-terbesturingssystemen worden naar ver-wachting m de komende jaren op alle de-partementen ingevoerd In de meeste geval-len zal van MS-Windows, een grafische be-sturmgsomgevmg, gebruik worden ge-maakt Met die nieuwe omgeving wordt het ook veel gemakkelijker om tussen op ver-schillende plaatsen gelegen computers te communiceren en deel te nemen aan het verkeer op het, veelbesproken, Internet (d i een wereldwijd netwerk van met elkaar ver-bonden computers)

Berichtenverkeer

De meeste personal computers die op het ogenblik door de verschillende •wetge-vingspartners worden gebruikt zijn met el-kaar verbonden m een zogenaamd lokaal netwerk waardoor het, naast gezamenlijk gebruik van verschillende soorten software, voor gebruikers van het netwerk ook mo-gelijk is om op allerlei manieren (berichten en data) met elkaar te communiceren Niet alleen binnen de lokale netwerken wordt meer en meer gebruik gemaakt van de toe-nemende mogelijkheden van de communi-catietechnologie, ook daarbuiten Dat ex-terne data- en berichtenverkeer kent twee hoofdvormen Ten eerste is er het benchten-en dataverkeer dat via zogbenchten-enaamde modems en faxen (louter voor berichtenverkeer) over de telefoonlijn wordt afgehandeld In tegen-stelling tot het zeer brede gebruik van fax-berichtencommunicatie wordt van mo-dembenchten- en dataverkeer nog maar schaars, en dan nog meestal op individuele basis gebruik gemaakt Naast deze eerste mogelijkheid bestaat echter ook de moge-lijkheid tot het (veel efficiëntere en goed-kopere) berichten- en dataverkeer via spe-ciaal daartoe ingerichte communicatienet-ten (voor bijvoorbeeld elektronische post) of datalijnen De meeste departementen en het parlement zijn op het ogenblik al m communicatienetten met elkaar verbonden

2 Kamerstukken II1988/89 1990/91 en 1991/92, 20 471, nrs 3, 4 en 6

3 Zie ODA-ODIF norm voor een document-uitwisseling,rapport m het kader van het DIS-programma,project Elektronische Post Rijksdienst Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag 1992

In het kader van het DIS-programma is bin-nen het deelproject Elektronische Post Rijksdienst gewerkt om de communica-tiesoftware, met name de zogenaamde com-municatieprotocollen en documentstan-daarden, die gebruikt worden bij elektro-nisch berichten- en dataverkeer, nog beter op elkaar af te stemmen. Ook deze inspan-ningen hebben geleid tot het vaststellen van standaarden. Die communicatieprotocollen en documentstandaarden zijn overigens al-leen bedoeld voor elektronisch benchten-en dataverkeer binnbenchten-en de rijksoverheid. Wie bij het parlement, op de Raad van State of een departement wel eens geprobeerd heeft een elektronisch postbericht naar 'buiten' (d.wz. een geadresseerde buiten de rijks-overheid) te sturen weet inmiddels dat dat meestal met mogelijk is. De communicatie-netwerken van de rijksoverheid zijn nog niet 'open' Berichtenverkeer naar buiten is binnen die communicatienetwerken meest-al, om redenen van beveiliging, onmogelijk gemaakt. Eigenlijk is dat in veel gevallen on-nodig. Een aantal departementen overweegt daarom om binnenkort de eigen communi-catienetwerken wel open te stellen en zo elektronische berichtenverkeer met de bui-tenwereld mogelijk te maken Dat is, dunkt me, een goede zaak Door het openbreken van die communicatienetwerken kan er buitengewoon goedkoop, ongelooflijk snel en efficiënt met andere (aangesloten) com-puterbezitters worden gecommuniceerd Daarnaast wordt het door dat openbreken voor bijvoorbeeld departementen en het parlement ook mogelijk om zich vrij te be-wegen op het eerdergenoemde Internet (ook wel eens wat onnauwkeurig de digitale snelweg4 genoemd) Op dat Internet komt

steeds meer informatie beschikbaar die ook bruikbaar is voor instanties van de rijksover-heid. Daarnaast biedt een aansluiting op het Internet voor de overheid veel gelegenheid om bijvoorbeeld elektronische (publieke)

discussies te voeren over allerhande zaken en aan voorlichting te doen.

De hierbovengenoemde administratieve ICT-toepassingen zijn met speciaal ontwik-keld ter ondersteuning van taken en activi-teiten binnen het wetgevingsproces. De ge-noemde toepassingen hebben een algemeen bereik en zijn daardoor ook bruikbaar bin-nen het wetgevingsproces Er zijn echter ook voorbeelden van speciaal op het wetge-vingsproces toegesneden administratieve ICT-toepassingen Zo wordt er op verschil-lende departementen gebruik gemaakt van administratieve (wetgevings) voortgangsin-formatie-systemen 5 Daarnaast wordt er

veel gebruik gemaakt van op regelgeving toegesneden huisstijlen en andere admini-stratieve voorzieningen die m het bijzonder het elektronisch handige bewerken van re-gelmgsteksten mogelijk maken.

Gespecialiseerde ICT-toepassmgen zijn veel minder terug te vinden bij andere part-ners binnen het wetgevingsproces, zoals het parlement en de Raad van State Al zijn alle bankjes in de vergaderzaal van het nieuwe gebouw van de Tweede Kamer uitgerust met een voorbereiding voor een elektro-nisch stemsysteem, toch heeft de Kamer er tot op heden nadrukkelijk van afgezien dit systeem verder te ontwikkelen en in ge-bruik te nemen. De regering kent veel min-der aarzelingen om gebruik te maken van de ICT-mogelijkheden die het nieuwe Ka-mergebouw biedt Een voorbeeld hiervan vormt het kleine beeldscherm (een zoge-naamde LCD-scherm) dat — gevat in een perehouten omlijsting — is te vinden achter de regenngstafel in de grote vergaderzaal van de Tweede Kamer.Dit schermpje maakt het voor ministers die tijdens kamerdebat-ten het woord voeren mogelijk om recht-streeks m geschrifte te communiceren met hun ambtenaren die m een bank achterin de grote vergaderzaal het debat volgen.

Het begrip digitale snelweg duidt op de moderne infrastructurele voorzieningen die bepaalde vormen van berichten- en dataverkeer mogelijk maken tn niet op de netwerken of diensten die met behulp van die snelweg kunnen worden aangeboden

Op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is een bijvoorbeeld een gespecialiseerd regelgevingsplannings- en voortgangsbewakingsysteem ondergebracht m de OntwerpBank Wetgeving Zie A M J J Goossens, OntwerpBank Wetgeving een expertsysteem ter ondersteuning van wetgevingsju-risten, in Ri.<itlMaat 1993, p 174 Ook het hierna nog te bespreken LEDA-systetm kent mogelijkheden tot het plannen en bewaken van de voortgang van regelgevingsprojecten

3. Juridische databanken voor regelgevers

Een tweede groep semantisch-neutrale ICT-toepassmgen, die binnen het wetge-vingsproces veelvuldig worden gebruikt, wordt gevormd door de zogenaamde juridi-sche databanken Juridijuridi-sche databanken — de naam zegt het al — bevatten systematisch aangelegde verzamelingen van juridische gegevens, zoals jurisprudentie, juridische artikelen, of wettelijke regelingen Tot voor kort waren diejundische gegevens vaak op-geslagen in centraal beheerde databanken De gegevens konden dan geraadpleegd worden door (data)contact te maken met die centrale databank (on-hne raadpleging) Deze methode is betrekkelijk omslachtig en vaak duur

Sinds enkele jaren wordt de inhoud van juridische databanken door uitgevers steeds vaker op CD-ROM ter beschikking ge-steld Op een compact disk wordt dan als het ware een afschrift van de inhoud van de centrale databank gemaakt die lokaal (via een CD-speler op de eigen werkplek) kan worden geraadpleegd Het grote voordeel van CD-ROM is gelegen in een grotere (decentrale) raadplegmgsflexibiliteit en veelal een kostenbesparing omdat met meer per raadpleging wordt afgerekend, maar slechts betaald wordt voor een abonne-ment

Juridische databanken worden zowel geëxploiteerd door uitgevers, als door de overheid Bekende voorbeelden van om-vangrijke juridische databanken die door uitgevers worden beheerd zijn Kluwer's Ju-ridische Bibliotheek (jurisprudentiejundi-sche artikelen) van Kluwer Datalex, en de AROB-databank van Samsom en CELEX (EG-regclmgen, -documentatie en -juris-prudentie)

Ook het parlementaire documentatie-systeem PARAC, waarin parlementaire do-cumentatie en wettelijke regelingen zijn opgenomen, werd, bijvoorbeeld via de par-lements- en departementsbibhotheken,

door de partners binnen het wetgevings-proces nog wel eens geraadpleegd Die raadpleging was voor leken echter bijzon-der lastig vanwege de ingewikkelde zoek-taal (Stairs) die PARAC kent Bijna altijd diende bij de raadpleging gebruik gemaakt te worden van een persoon (operator) die goed in het gebruik van deze databank was ingevoerd Het ziet er echter naar uit dat PARAC binnenkort (naar verwachting in september 1995)6 zal worden opgevolgd

door een nieuwe databank In het kader van het al eerder genoemde DIS-programma is er binnen het project databank wet- en re-gelgeving gewerkt aan de introductie van een veel gebruikersvriendelijker Algemene Databank Wet- en Regelgeving (ADW),die m eerste instantie de volledige, geldende doorlopende tekst van alle geldende wetten en algemene maatregelen van bestuur zal bevatten Hiernaast zal de nieuwe databank, waarmee op het ogenblik wordt proefge-draaid, ook een alle relevante ministeriele regelingen en verdragen bevatten 7 Naar

verwachting zal de inhoud van de databank op twee elkaar aanvullende manieren ter beschikking worden gesteld voor diegenen die behoefte hebben aan zeer actuele tek-sten bestaat de mogelijkheid een centraal beheerde databank on-lme te raadplegen Daarnaast zal de inhoud van de databank ook ter beschikking gesteld worden op — decentraal - te raadplegen CD-ROM schijfjes De rijksoverheid zal de databank m de toekomst met meer zelf beheren en exploiteren Dat werk wordt voortaan over-gelaten aan de exploitant Kluwer Datalex

Een vlotte bereikbaarheid van juridische informatie (inclusief informatie over wet-en regelgeving) viajundische databankwet-en is welhaast binnen iedere fase van het wetge-vingsproces van groot belang Echter juri-dische informatie is zeker niet de enige in-formatiebron waaraan behoefte bestaat bij het ontwerpen van, adviseren over, of het vaststellen van regelingen Om m andere (inhoudelijke) informatiebehoeften van re-gelgevers te voorzien hebben, met name de

f' Zie Nederland': Juristenblad (rubriek actualiteiten), Databank Wet- en regelgeving, afl 27,15 juli 1994, p 935 en de bijdrage van A M Weimar in deze RegelMaat-aflevermg

7 Zie verder voor de inhoud en functies van de databank wet- en regelgeving, R G Mazel, Overheidspro-ject Databanken wet- en regelgeving, NJB 1992, p 103 e v en de bijdrage van A M Weimar in deze RegelMaat-aflcvenng

meeste departementen, daarom ook toe-gang tot allerlei andere informatie die m (zelfbeheerde) databanken is opgeslagen Vaak gaat het in deze gevallen om het ge-bruik van registratiesystemen (bijvoorbeeld op het gebied van de sociale zekerheid, het onderwijs, de belastingen, recherche e d ) die ook voor de informatievoorziening worden gebruikt De diversiteit van deze elektronische en systematische beheerde dataverzamelingen is zo groot dat een be-handeling van dergelijk zogeheten object- of sectorsystemen hier de perken te buiten zou gaan

4. Kennissystemen voor het ontwerpen van regelingen

Naast de al wat langer bestaande seman-tisch-neutrale systemen, zoals administra-tieve systemen en juridische databanken, zijn binnen het wetgevingsproces de se-mantisch-actieve kennissystemen de laatste jaren sterk m opkomst Kenmerkend voor die kennissystemen is dat zij op basis van elektronische nabootsing van bepaalde redeneerprocessen, zoals kennisverwerving, -verwerking, en/of -toepassing (zoals bij-voorbeeld de toepassing van een regel op een bepaald feitencomplex), op basis van bestaande informatie, nieuwe informatie kunnen genereren Die nieuwe informatie heeft dan vaak de status van een advies, of in sommige gevallen zelfs van een concept-beslissing Dergelijke systemen, die met be-hulp van bepaalde (artificiële intelligentie-) technieken onderdelen van redeneerpro-cessen na kunnen bootsen, worden meestal gebruikt bij de uitvoering van bepaalde wettelijke regelingen Wat wordt nagebootst m deze systemen is meestal de toepassing van normen uit een regeling Nu is het ech-ter zo dat lang niet alle normen uit een wet-telijke regeling gemakkelijk zijn onder te brengen m een kennissysteem dat vervol-gens die toepassing automatisch uit kan voeren Vaak brengt de toepassing van nor-men uit een regeling een ingewikkeld re-deneerproces met zich, waarbij van allerlei kennis wordt gebruikt die niet altijd even gemakkelijk is te achterhalen, en die zich

dus lastig laat vangen in een kennissysteem Vooral bij wat vage en open geformuleerde normen (en daar zijn er veel van) is het las-tig precies te achterhalen hoe ze nu, met gebruik van welke kennis, worden toege-past en hoe die toepassing leidt tot een ju-ridisch correct resultaat Wat kennissyste-men, die op basis van een of andere vorm van norm- of regeltoepassmg werken, op het ogenblik eigenlijk alleen kunnen is re-gels toepassen die a) een relatief eenvoudig redeneerproces meebrengen dat in een re-geling op het vlak van de normconditie en (rechts)gevolg zeer duidelijk beschreven is, b) waarbij het uit de norm gehaalde rede-neerproces altijd garant staat voor het be-reiken van een juridisch correcte conclusie en c) waarbij het redeneerproces uit de norm een kwantitatief te waarderen gevolg ( d w z een uitkomst van een berekening of een toekenning van een ontheffing, vergun-ning o i d ) heeft

Bij de uitvoering van regelingen is het nabootsen van regeltoepassmg m een aantal gevallen nog wel te doen, maar by het ont-werpen van een regeling is dat veel lastiger Ten eerste is het nauwelijks mogelijk om de normen die gelden voor het ontwerpen van regelingen na te bootsen Daar zijn de nor-men die gelden voor het ontwerpen van gelingen (zoals de Aanwijzingen voor de re-gelgeving) niet 'hard' genoeg voor Van de normen van de Aanwijzingen kan bijvoor-beeld worden afgeweken, indien daarvoor een goede reden bestaat 8 Ten tweede leidt

de toepassing van een norm voor het ont-werpen van regelgeving met automatisch tot een kwalitatief goede regeling Kennis-systemen die werken op basis van norm- of regeltoepassmg kunnen dus, een enkele uit-zondering daargelaten, maar weinig beteke-nen bij het ontwerpen van regelingen Wat echter wel mogelijk is, is om bepaalde vor-men van kermis die wordt gebruikt bij het ontwerpen van regelingen m een kennissys-teem onder te brengen Te denken valt hier-bij aan de kennis m de vorm van belangrijke aandachtspunten bij het ontwerpen van re-gelingen, of kennis over de methodiek van voorbereiding van een wettelijke regeling

Hieronder zal ik enkele kennissystemen

^ Zie aanwijzing 5

bespreken die, met het oog op de bijzon-derheden die eigen zijn aan het ontwerpen van regelingen, op het ogenblik binnen de ontwerppraktijk toe worden gepast of wel-licht toe zullen worden gepast ter onder-steuning van het ontwerpen van regelin-gen

4 1 ExpertiSZe (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)

ExpertiSZe is een voorbeeld van een ken-nissysteem dat binnen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt gebruikt om het ontwerpen van regelge-ving inhoudelijk te ondersteunen De wor-tels van Expertisze zijn gelegen m een ken-nissysteem dat wordt gebruikt voor de uit-voering van de Algemene Bijstandswet (TESSEC) 9

De voornaamste functionaliteit van Ex-pertiSZe is het inhoudelijk testen en toet-sen van eenmaal geconcipieerde ontwerp-regelingen op hun (norm)logische consis-tentie Voor het testen en toetsen van ont-werpregelingen is ExpertiSZe uitgerust met drie — in verschillende systeemmodules ondergebrachte — functionahteiten, te we-ten consultatie, consiswe-tentietoets, en simu-latietest 10

Wat houden die functionahteiten nu in?

Stel dat in de Algemene Bijstandswet een wijziging wordt overwogen in de bijzonde-re vorm van bijstand voor scholingskosten voor een bepaalde leeftijdsgroep (bijvoor-beeld 18- tot 27-jangen) Om een dergelij-ke wijzigingsregeling te kunnen madergelij-ken zal het nodig zijn om iets te weten over de re-geling van scholingskosten binnen de hui-dige regeling In de consultatiemodule van ExpertiSZe kunnen ontwerpers van regel-geving daarover allerlei gegevens verkrij-gen Ook zijn daar gegevens opverkrij-genomen over de manier waarop de regeling werkt Indien eenmaal een concept voor de wijzi-gingsregeling is gemaakt, dan kan aan de hand van de consistentiemodule van

Experti-SZe worden nagegaan of de concept-rege-ling (norm)logisch consistent is Wordt bij-voorbeeld m de regeling met een bepaalde categorie gevallen over het hoofd gezien, is de regeling wel sluitend, treden er geen overlappingseffecten binnen de regeling op' In de simulatiemodule van ExpertiSZe is het vervolgens mogelijk door middel van simulatie, dat wil zeggen toepassing van de regeling op een bepaalde populatie van ge-vallen, een aantal (financiële) meso- en ma-cro-effecten van de concept-wyzigingsre-gelmg te meten Met name krijgen ontwer-pers hierdoor greep op de vraag wat de nieuwe regeling zal gaan kosten, hoe de scholingskosten door de wijziging over 18-tot 27-jangen verdeeld wordt, en wat de wijziging meer m het algemeen betekent voor de inkomenspositie van 18- tot 27-ja-rigen n

ExpertiSZe is dus vooral sterk m het ma-ken van (norm)logische afleiding van be-staande regelingen en ontwerpregelingen In zijn opzet lijkt het systeem sterk op de al eerder genoemde kennissystemen die bij de uitvoering van wettelijke regelingen worden gebruikt door het onderbrengen van (als dan) kennis uit rechtsregels in een systeem wordt, door middel van bepaalde toepassing van artificiële intelhgentie-me-thoden, dat systeem in staat gesteld die re-gels toe te passen Omdat het systeem zelf geen regels ontwerpt, maar slechts op pun-ten adviseert, doen zich niet de problemen voor die ik m de inleiding van deze para-graaf noemde

Op het terrein van de artificiële toepas-sing van rechtsregels wordt op het ogenblik, volgens een met ExpertiSZe vergelijkbare aanpak (dat wil zeggen geautomatiseerde toepassing van rechtsregels), ook nog on-derzoek gedaan naar kennissystemen (bij-voorbeeld op het gebied van de verkeers-wetgevmg) die op andere terreinen, zoals het ontwerpen van verkeersregels, nuttig zijn l2 Daarnaast wordt er onderzoek

ge-9 Vgl M A Nieuwenhuls lessec ten expertsysteem voor de Algemene Bijstandswet diss TU Twente, Deventer 1989

10 Zie J G J Wassink, Kennistechnologie in het ontwerpen van regelgeving 's-Gnvuihagc 1992, p 23-38 11 Zie hiervoor ook J Svcnsson, Kennisgebaseerde micro simulatie een nieuwe methode voor het bepalen van

sociaal economische gevolgen van wet en regelgeving diss TU Twcntc, Enschede 1993

12 Zie o i N den Ham enj Breuker, A tractablejundical ICBS for applying -ind teaching tnfficreguhtions, in J A Breuker e a (tds) Legal knou'ledge based Systems, Model based legal reasonmg Ltlystid 1991, p 5 t v

daan naar systemen die technieken bieden om via schema's in de vorm van beshssmgs-tabellen de normlogische consequenties van concept-regelingen te beoordelen.13

4.2 De OntwerpBank Wetgeving, de OCW-ontwerpmethode m een kennissysteem

Een ander semantisch-actief systeem dat wordt gebruikt by het ontwerpen van re-gelgeving is de zogenaamde OntwerpBank Wetgeving (OBW) die wordt gebruikt door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 14 In

tegenstel-ling tot een kennissysteem zoals Experti-SZe, werkt OBW niet op basis van de arti-ficiële toepassing van rechtsregels die af-komstig zijn uit wettelijke regelingen of ontwerpregelingen De kennis die in OBW is ondergebracht is aan te merken als me-thodische kennis. In OBW is als het ware een 'plan van aanpak' of een 'ontwerpme-thode' ingebracht die ontwerpers van rege-lingen m staat stelt een regeling, met inacht-neming van alle relevante aandachtspunten die daarbij komen kijken, te concipiëren. In OBW is een m stappen verdeeld voorberei-dmgstraject ondergebracht dat zowel als in-formatiegids en als checklist fungeert Die stapsgewijs ingedeelde methodische voor-bereidmgsgids heet de Projectmodule. Bij het werken binnen die uit 4 stappen15

bestaan-de Projectmodule wordt bestaan-de gebruiker door het systeem interactief langs — voor het ont-werpen van onderwysregelingen — relevan-te vragen en aandachtspunrelevan-ten geloodst Ge-bruikersan two orden op systeemvragen, of andere gegevens worden door het systeem opgeslagen m een projectdossier

Op basis van de stand van zaken in dit ook door anderen te raadplegen pro-jectdossier kan (centraal) de voortgang van een project worden bijgehouden Naast de centrale Projectmodule kent OBW nog twee andere ondersteunende modules, na-melijk de Kenmsbank en de Wettenmodule.

De naam Kenmsbank is enigszins mislei-dend. In de Kenmsbank van OBW zitten namelijk geen door het systeem automa-tisch toe te passen rechtsregels, zoals bij Ex-pertiSZe, maar informatie over allerhande, voor onderwijswetgevmg relevante, wetge-vingsthema's. Net als in een juridische da-tabank zijn m die Kenmsbank gegevens, meestal opgeslagen m documenten, opgeno-men, zij het dat ze anders zijn gerangschikt in een 'gewone'juridische databank. De Kenms-bank bevat gegevens die zijn onderverdeeld m 7 hoofdrubrieken. In die rubrieken zijn onder andere gegevens over wetgevmgson-derwerpen, wetgevingsbeleid (bijvoorbeeld de Aanwijzingen voor de regelgeving) en rechtsgebieden opgeslagen Met gebruik-making van de zogenaamde hypertexttech-niek zijn binnen Kenmsbank allerlei sys-teemgestuurde dwarsverbanden (knopen) tussen de gegevens aangebracht zodat ge-bruikers op een gemakkelijke manier voor hun onderwerp relevante informatie op kunnen diepen.

De Wettenbank werkt op vergelijkbare wijze, zij het dat die wettenbank geen gegevens over wetgevingsonderwerpen of -thema's bevat, maar de teksten van een groot aantal onderwijswetten en -regelin-gen.

In feite heeft de Ontwerpbank dus een tweeledige gidsfunctie' ten eerste geleidt het de gebruiker by het ontwerpen van re-gelgeving in methodische zin (door middel van de aanbieding van een ontwerpaanpak), en ten tweede geleidt het systeem de ge-bruiker op een 'intelligente'aandoende ma-nier interactief door de informatie van een juridische databank

De voornaamste voordelen van OBW blijken eigenlijk al uit de opzet. Door de tweeledige gidsfunctie van het systeem krijgen gebruikers op eenvoudige en syste-matische wijze alle aandachtspunten onder ogen die van belang zijn by het ontwerpen van regelgeving, en bovendien worden

ge-13 Zie R W Overhoff en LJ Molenaar, In de regel bestist, een beschouwing over regelgeving met behulp van

beslissmgstabellen, 's-Gravenhage 1991 Zie ook J S Svensson e a (eds), Legal knowledge based Systems, In-telligent toolsfor draftmg legislation - Computer supported companson oflaiv, Lelystad 1993

14 ZieWassmk.a w 1992, p 13-22 en A M JJ Goossens, a w 1993, p 173-182

15 De stappen staan te boek onder volgende namen voorbereiden, definiëren, analyseren en concipiëren

bruikers op een snelle en efficiënte wijze langs alle relevante informatie geleid.

Ook bij dit systeem doen zich niet de bezwaren voor die aan de inzet van kennis-systemen bij het ontwerpen van regelingen zouden kunnen kleven, omdat het systeem geen zelfstandige ontwerpbeshssmgen neemt.

4.3. LEDA aanwijzingsconform ontwerpen van regelgeving

Het LEDA-systeem (LEgislative Draftmg and Advisory system), dat m opdracht van het Ministerie van Justitie op de Katholieke Universiteit Brabant werd ontworpen,16

lijkt in een aantal opzichten sterk op de OntwerpBank Wetgeving. Ook LEDA biedt ontwerphulp door middel van een — in het systeem binnengebrachte — structu-rering van het ontwerpproces door middel van systematisch aangeboden ontwerpstap-pen en een daaraan gekoppelde gidsfunctie door een juridische databank Een groot verschil bestaat er echter tussen LEDA en OBW op het gebied van opzet en uitgangs-punten. LEDA is primair bedoeld als een systeem ter ontsluiting van de Aanwijzin-gen voor de regelgeving De ontsluiting van de Aanwijzingen voor de regelgeving is binnen het LEDA-systeem op een zodanige wijze aangepakt dat door de gekozen vor-men van ontsluiting ook inhoudelijke hulp bij het ontwerpen van regelgeving wordt geboden Dit is mogelijk omdat de Aanwij-zingen allerlei voorschriften bevatten over de methodiek van voorbereiding en vorm-geving van regelingen Doordat binnen LEDA die voorschriften in een systemati-sche ontwerpstructuur zijn ondergebracht ontstaat eenzelfde stappenstructuur als in de Projectmodule van OBW, zij het dat de LEDA-structuur uitgebreider is en een wat andere inhoud heeft. Dit verschil is met zo verwonderlijk de stappenstructuur binnen de Projectmodule van OBW is afgeleid van de werkmethode die de Directie WJZ van het Ministerie van Onderwijs en Weten-schappen er op nahoudt bij de

voorberei-ding van wettelijke regelingen De struc-tuur van LEDA is afgeleid uit de Aanwijzin-gen.

Het LEDA-systeem, waarmee op het ogenblik op de ministeries van Justitie en VROM wordt proefgedraaid, kent twee functionele modules, een

Beleidsvoorbem-dingsmodule en een Basisdesignmodule. De

Beleidsvoorbereidmgsmodule geeft een in stappen (niveaus) ingedeelde (aan de Aan-wijzingen ontleende) voorbereidmgsstruc-tuur. Binnen die Beleidsvoorbereidmgsmo-dule wordt de gebruiker, al net als bij OBW, interactief en systematisch via enkele vra-gen en afleidinvra-gen die het systeem zelf maakt langs allerlei voor het ontwerpen van regelgeving relevante aandachtspunten (bij-voorbeeld wetgevmgskwahteitseisen) en relevante ontwerpmformatie geloodst. By het zoeken naar die relevante informatie binnen de verschillende databanken die m LEDA zelf zijn opgenomen zijn de gege-vens ook binnen LEDA via systeemgestuur-de verbindingen (zgn hypertexthnks) op een betekenisvolle wijze met elkaar ver-bonden Bij het doorlopen van de verschil-lende stappen (niveaus), en de beantwoor-ding van de verschillende vragen, wordt binnen LEDA, al net als bij OBW, een pro-jectdossier aangelegd dat ook gebruikt kan worden voor planmngs- voortgangsbewa-kmgsdoelemden. In tegenstelling tot OBW kent LEDA een open structuur. Waar bin-nen OBW stappen moeten worden inge-vuld, of keuzes moeten worden gemaakt binnen een ontwerpstap, om met het sys-teem verder het pad te kunnen vervolgen, hoeft er binnen LEDA niets Indien een ge-bruiker gebruik wenst te maken van een ontwerpstap kan hij dat doen, indien niet' even goede vrienden De gebruiker kan stappen overslaan of geheel niet gebruiken. Het LEDA-systeem dwingt nergens toe; het heeft een nadrukkelijk aanbiedingskarakter Wie stappen of functionaliteiten met wil gebruiken loopt alleen de informatie-on-dersteumng uit die stappen of functionah-teiten mis.

lfl Zie voor een beschrijving W Votrmans, E Verharen, LEDA a semi-intelhgent legislative drafting-support system, in J Svensson e a (eds), Legal Knowledge Bawd Systems, Intelligent tools for dmfttng legtslalion — computer-supported companson of lam, Lelystad 1993, p 81-94 en Wim Voermans, Micro-processoren in het wetgevingsproces, in Ph Eijlander e a , Wetgeven in de maat van de tijd, Zwolle \ 994

Eveneens in tegenstelling tot OBW on-dersteunt LEDA niet slechts het voorberei-dmgsproces van regelgeving, maar biedt het ook ondersteuning bij het daadwerkelijk concipiëren (dat wil zeggen structureren, inhoudelijk vormgeven en formuleren van de inhoud) van een regeling Deze functie is on-dergebracht in de zogeheten Basisdesignmo-dule Deze BasisdesignmoBasisdesignmo-dule (BDM) is, net als de Beleidsvoorbereidmgsmodule, in-gedeeld m niveaus, die corresponderen met inhoudelijke elementen van een regeling Die niveau-structuur m de Basisdesignmo-dule is dynamisch, dat wil zeggen welke ni-veaus of welke elementen m die structuur aanwezig zijn, is afhankelijk van de keuzen die een gebruiker maakt binnen de Voorbe-reidingsmodule Binnen de verschillende ni-veaus wordt de gebruiker, net als in de Be-leidsvoorbereidingsmodule, gewezen op aandachtspunten met betrekking tot inhou-delijke vormgeving, structurering of formu-lering die binnen het betrokken niveau van belang zijn Naast deze gidsfunctie is de BDM uitgerust met een kennismechanisme waarmee het systeem een eenmaal door de gebruiker geconcipieerde regeling kan toet-sen op conformiteit met de Aanwijzingen Door het systeem wordt daartoe de tekst van de gebruiker ontleed m onderdelen waaro-ver de Aanwijzingen voorschriften bevatten Wanneer door het systeem relevantie wordt ontdekt, wordt het betrokken tekstgedeelte voorzien van een grafisch blokje en door een muisklik op zo'n blokje verschijnt de relevante aanwijzing of relevante groep aan-wijzingen

Naast de voordelen van een systemati-sche structurering van het ontwerpproces, en de ontsluiting van relevante regelge-vingsinformatie, zoals ook OBW die kent, heeft LEDA nog additionele voordelen in de vorm van aanwijzingsconforme conci-piermgshulp en aanwijzingen-tekstcontro-le LEDA ontwerpt zelf geen regelingen, waarmee zich ook met de problemen voor-doen die aan de toepassing van kennissys-temen binnen het ontwerpproces van re-gelgeving verbonden kunnen zijn (zie hier-voor het begin van deze paragraaf) hier- voor-doen

5. Wetgeven in bits en bytes?

Een hogere snelheid tegen lagere kosten

Hierboven heb ik een aantal ICT-toepassm-gen op een rijtje gezet en enkele van hun voornaamste eigenschappen en functiona-hteiten besproken De vraag is echter watje er m de regelgevingspraktijk aan kan hels-ben? Een belangrijk voordeel van de ver-schillende toepassingen lijkt me de kans die ze bieden om sneller, efficiënter - en soms ook preciezer — informatie te vergaren en bewerken die bij het ontwerpen van rege-lingen van belang is De voordelen van veel administratieve ICT-toepassmgen, zoals tekstverwerkingsprogramma's hebben zich in de regelgevingspraktijk, dunkt me, al meer dan bewezen Nieuwe tekstverwer-kingsprogramma's, die om kunnen gaan met de standaarddocumentsrepresentatie ODA, kunnen er binnen enkele jaren zelfs voor zorgen dat het wisselen van documen-ten, zoals regehngsteksdocumen-ten, tussen de wetge-vingspartners voortaan geheel elektronisch kan geschieden Ten opzichte van het nu nog nagenoeg geheel papier-georiënteerde berichtenverkeer tussen de wetgevingspart-ners zou elektronisch georiënteerd verkeer tot grote kostenbesparingen kunnen leiden De kosten die bijvoorbeeld de SDU nu moet maken om wetsvoorstellen en hun toelichtingen steeds te zetten kunnen wor-den uitgespaard Dat betekent met alleen een besparing, maar ook tijdwinst Snel-heidsbevorderend en kostenbesparend wer-ken ook de nieuwe mogelijkheden die veel administratieve ICT-toepassmgen kennen tot elektronisch berichten- en dataverkeer Door elektronische post (ook buiten de kring van de rijksoverheid) en eenvoudige toegang tot het Internet kunnen met alleen communicatieprocessen binnen de rijks-overheid sneller en vlotter verlopen, maar wordt het voor de overheid ook eenvoudi-ger om allerlei informatie van dat Internet te halen Op dat Internet worden wereld-wijd vele verschillende soorten informatie, ook uit juridische databanken, aangeboden Regelgevers kunnen daar zeker hun voor-deel mee doen Daarnaast biedt het Internet allerlei mogelijkheden om via discussies binnen de zogenaamde nieuwsgroepen van het net aan de weet te komen 'wat er leeft m de wereld' Datzelfde Internet kan

naast gebruikt worden voor het geven van voorlichting over beleid en regelgeving Het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Verkeer en Waterstraat maken van deze mogelijkheid al gebruik 17

Ook de voordelen van juridische data-banken voor het werk van regelgevers hoe-ven weinig nader betoog Door de beschik-baarheid van juridische databanken en vooral de nieuwe Algemene Databank Wet-en Regelgeving (ADW) kan veel sneller Wet-en eenvoudiger belangrijke informatie -wor-den geraadpleegd dan via bijvoorbeeld een zoektocht m Kamerstukken Het probleem van veel databanken was tot voor kort dat ze of met volledig waren, of dat de raadple-gingstechnieken met volledig konden ver-zekeren dat alles wat gezocht werd ook werd gevonden Voor deze problemen zijn inmiddels gedeeltelijke oplossingen gevon-den Zo zijn de moderne, vaak op CD-ROM uitgegeven, juridische databanken ten opzichte van hun voorgangers veel vol-lediger, dat wil zeggen ze bevatten veel meer en completere informatie Daarnaast zorgen nieuwe raadplegmgstechmeken en slimme onderlinge doorverbindingen van documenten in een databank (via zoge-naamde hypertexthnks) er voor dat gebrui-kers minder snel belangrijke informatie over het hoofd zien

Kwaliteitsbevordering

Met de inzet van ICT-toepassmgen kan naast snelheidswinst m enkele gevallen ook kwaliteitswinst geboekt Systemen als OBW en LEDA, facihteren namelijk met alleen de informatievoorziening of de com-municatie, maar bieden ook inhoudelijke ontwerphulp Door een in het systeem brachte systematische aanpak worden ge-bruikers langs allerlei relevante aandachts-punten (zoals wetgevmgskwahteitseisen) geloodst en wordt door een methodische aanpak voorkomen dat zaken over het hoofd worden gezien, die, wanneer ze ver-derop m het wetgevingstraject worden op-gemerkt, tot grote vertragingen aanleiding

kunnen geven Bij LEDA en ExpertiSZe is het bovendien nog mogelijk om concept-regelingen te controleren op (norm)logi-sche consistentie respectievelijk confor-miteit met de eisen die uit de Aanwijzingen voor de regelgeving voortvloeien Naast dit indirect voorkomen van vertragingen bin-nen het wetgevingsproces, hebben deze sys-temen als OBW en LEDA ook een zelfstan-dig snelheidsbevorderende eigenschap sys-tematisch werken betekent namelijk meest-al ook sneller werken

Semantisch-actieve systemen, zoals LEDA en OB W geven de mogelijkheid om tijdwinst

binnen het wetgevingsproces te boeken en daarbij tegelijkertijd de kwaliteit van regel-geving te bevorderen Door de manier waarop deze systemen zijn ingericht vragen zij strategisch en dwingend aandacht voor verschillende vanuit het oogpunt van de kwaliteit van regelgeving belangrijke ont-werpeisen Bij LEDA worden via de aanwij-zmgsconforme inrichting van het systeem zelfs de essendalia van het algemene wetge-vingsbeleid, zoals die hun neerslag hebben gevonden m de Aanwijzingen voor de re-gelgeving, tijdens werksessies op een 'na-tuurlijke' manier door het systeem aan de gebruikers overgedragen

Met een systeemmnchting als bij OBW en LEDA wordt daardoor de klassieke span-ning tussen de benodigde snelheid en de vereiste kwaliteit verminderd de systemen bieden de mogelijkheid om sneller dan voorheen het geval was wetgeving voor te bereiden, zonder dat dit evenwel ten koste gaat van de kwaliteit van regelgeving Ster-ker nog, door hun inrichting bieden ze ga-ranties dat op een systematische wijze aan-dacht wordt besteed aan de kwaliteit van regelgeving

Transparantie van ontwerpkennis

Een bijzonder voordeel van gespecialiseer-de ontwerpongespecialiseer-dersteunengespecialiseer-de ICT-systemen als LEDA en OBW is dat zij bepaalde vor-men van regelmgsontwerpkenms toegan-kelijk maken Met behulp van systemen als

17 Het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bieden sinds kort zogenaamde World Wide Web-pagina's aan, die bijvoorbeeld met programma's als Netscape of Mosaic zyn te raadplegen Voor geïnteresseerden volgen hier de adressen Ministerie van Economische Zaken HTTP //info mmtz nl (met foto's van de minister, staatssecretaris, de secretans-generail tn alle direc teuren-gcneraal), Ministerie van Verkeer en Waterstaat HTTP //wwwmmvenwnl

LEDA en OBW wordt namelijk ont-werpkennis ontsloten die tot voor kort tot het exclusieve domein van regelgevingsspe-ciahsten, zoals departementale wetge-vingsambtenaren, behoorde Weliswaar be-tekent die ontsluiting niet dat met zulke systemen nu door iedere leek kwalitatief verantwoorde regelingen kunnen worden ontworpen, maar het brengt de ontwerpex-pertise wel binnen het bereik van relatieve leken, die veel sneller en efficiënter dan voorheen zich kunnen famihariseren met ontwerpexpertise doordat ze op belangrij-ke aandachtspunten worden gewezen, en,m het geval van LEDA, zelfs hun ontwerpsultaten langs de Aanwijzingen voor de re-gelgeving kunnen leggen Vooral bij initia-tiefwetgeving zou, zeker een systeem als LEDA, hier een potentieel grote rol kunnen gaan spelen Daarnaast is het voor relatieve leken, met behulp van systemen als LEDA en OBW, ook eenvoudiger wetgevmgspro-dukten op inhoudelijke kwaliteitseisen te toetsen Kortom, systemen die net als LEDA en OBW wetgevingsexpertise ontsluiten maken met name ontwerpkennis transparanter voor al diegenen die zijn betrokken bij het wetgevingsproces

Een en ander heeft ook betekenis voor de voortgaande discussie op het vlak van de zo essentiële kwaliteit van regelgeving Niet alleen is bijvoorbeeld een systeem als LEDA een hulpmiddel, waarin gedeelten van het brede wetgevingskwahteitsbeleid uit de Aanwijzingen worden uitgedrukt, maar te-gelijkertijd een discussieplatform over wetge-vingskwaliteit en -kennis Nieuwe inzich-ten, discussies over nieuwe aandachtspun-ten en nieuwe model- of voorbeeldbepalm-gen zijn eenvoudiger te krijvoorbeeldbepalm-gen en meer m den brede te voeren aan de hand van der-gelijke systemen Via systeemgebaseerde discussies kan bijvoorbeeld LEDA bijdra-gen aan de verfijning van wetgevingskennis, zonder dat daardoor het gevaar bestaat dat die verfijning door de omvang en de mate van detail niet meer bevatbaar is

Gevolgen van het geïnformatiseerd ontwerpen van regelgeving

Alle opgesomde voordelen van de verschil-lende ICT-toepassingen die het ontwerpen van regelingen kunnen vereenvoudigen maken natuurlijk ook nieuwsgierig naar de

gevolgen en neveneffecten die de inzet van dergelijke toepassingen zou kunnen heb-ben voor het ontwerpen van regelingen Op het ogenblik is daar nog maar weinig on-derzoek naar gedaan De gevolgen en ne-veneffecten van administratieve ICT-toe-passingen en juridische databanken voor de inhoud van het ontwerpproces van regelge-ving lijken me betrekkelijk klem Wellicht wordt er wat gemakkelijker gebruik ge-maakt van standaardformuleringen m wet-telijke regelingen nu die door enkele toets-aanslagen kunnen worden gekopieerd naar een concept-regeling, -wellicht worden er wat minder spelfouten gemaakt, wellicht worden regelgevers juist wat slordiger door het gemak van administratieve ICT-toepas-singen Echte fundamentele betekenis voor de inhoud van het ontwerpproces lijken deze toepassingen met te hebben

Anders ligt dat voor de mogelijke effec-ten die speciaal op het ontwerpproces van regelgeving gerichte ICT-toepassmgen kunnen hebben Systemen zoals OBW en LEDA raken namelijk aan de inhoud van dat ontwerpproces Beide systemen zouden tot een bepaalde standaardisering van de aanpak bij het ontwerpen van regelingen kunnen leiden Dat is positief aan een kant (minder last van wetgevingsfamilies, minder verwarrende disharmonie tussen verschil-lende regelingen), maar wellicht negatief aan de andere kant (verarming van ont-werpkennis doordat die met meer kritisch wordt doordacht) Welke van de twee effec-ten bij gebruik van de systemen op zal tre-den is voorshands moeilijk te voorspellen Ook een zekere standaardisering van de in-houd van regelingen valt door het gebruik van OBW en LEDA met uit te sluiten

Wat de gevolgen van LEDA en OBW ook mogen zijn, bedoeld om politieke be-sluitvormingsprocessen of procedures rondom regelgeving te beïnvloeden zijn ze niet Dergelijke effecten zijn ook moeilijk voorstelbaar Naar hun aard zijn de ge-noemde systemen bedoeld om wetgevings-technische en -methodologische barrières te slechten en op die manier meer tijd en ruimte te laten voor de echte (politiek) in-houdelijke afweging

6. Voortvarend wetgeven

Ik hoop in deze bijdrage duidelijk te

heb-ben gemaakt dat er zich de afgelopen vijf

jaar een groot aantal voor wetgevers

inte-ressante ICT-ontwikkelmgen hebben

voor-gedaan Nieuwe ICT-ontwikkelmgen

ma-ken het mogelijk om de snelheid van het

ontwerpproces van regelgeving, maar m

breder verband ook het wetgevingsproces,

op te schroeven zonder dat dit ten koste

hoeft te gaan van de benodigde

zorgvuldig-heid en kwaliteit van regelgeving. Niet voor

mets worden m de nota 'Voortvarend

wet-geven'

geavanceerde ICT-toepassmgen,

zoals onder andere de Algemene Databank

Wet- en Regelgeving (ADW), OB W en

LEDA genoemd, als mogelijke

instrumen-ten die by zouden kunnen dragen aan het

oplossen van onnodige vertragingen

bin-nen het wetgevingsproces. Natuurlijk zijn

die vertragingen binnen het

wetgevings-proces niet alleen op te lossen met

elektro-nische 'gadgets', maar een positieve bijdrage

mag zeker worden verwacht.

In het Redactioneel van dit nummer werd

al aangegeven dat er m de praktijk vaak

sprake is van aarzeling om

ICT-toepassm-gen in te zetten ten behoeve van het

ont-werpen van regelingen. Onbekend maakt

vaak onbemind Bovendien herinneren

ve-len zich de problemen en torenhoge kosten

die een aantal automatiseringsprojecten uit

de jaren tachtig met zich brachten. Wat die

laatste overweging betreft kan aan die

on-gerustheid een einde worden gemaakt. Niet

alleen is de technische infrastructuur, maar

ook de softwaretechniek zoveel stappen

verder gekomen dat nieuwe applicaties vaak

tegen betrekkelijk lage kosten, zonder veel

problemen m de werksituatie kunnen

wor-den ingezet Ik zou er voor willen pleiten

om meer en intensiever gebruik te maken

van ICT-toepassingen binnen de praktijk

van het wetgevingsproces. Niet alleen heeft

dat voordelen voor het werkproces zelf, het

is ook noodzakelijk om die toepassingen

zelfverder te ontwikkelen opdat ze nog

be-ter kunnen worden, of, dat kan ook, hun

fatale zwaktes kunnen tonen. Natuurlijk

spelen by de beslissing over de al dan niet

inzet van gespecialiseerde

ICT-toepassm-gen binnen het wetgevingsproces allerlei

andere overwegingen een rol en is een 'va

banque'-mzet zeker met geraden, maar

koudwatervrees is dunkt me een slechte

raadgever. De meeste computers die de

ver-schillende wetgevingspartners ter

beschik-king staan kunnen meestal veel meer dan

waarvoor ze nu worden gebruikt. Zo'n

on-deruitputting is jammer en eigenlijk ook

erg duur. Een auto rijd je, na de aanschaf,

toch ook niet altijd in de eerste versnelling?

Kamerstukken II1993/94, 23 462, nr l

MrHWDtender*

LEDA op de werkvloer

Elders m dit nummer vindt u een beschrij-ving van het computerprogramma LEDA, dat bedoeld is om de wetgevingsjurist te ondersteunen bij de voorbereiding van nieuwe wet- en regelgeving Binnen de Mi-nisteries van Justitie en VROM wordt een prototype van het programma op dit mo-ment door een twaalftal wetgevingsjuristen m de praktijk uitgeprobeerd. In dit artikel •worden enkele eerste indrukken gegeven van het werken met dit programma, zowel van de schrijver zelf als van zijn collega's. Begin dit jaar werd bij de Ministeries van Justitie en VROM gestart met een proef waarbij op de werkplek het computerpro-gramma LEDA •wordt uitgeprobeerd om na te gaan hoe dit stuk gereedschap voor de wetgevingsjurist m de praktijk bevalt. Het heeft nogal wat voeten in de aarde gehad om de deelnemers het programma ter beschik-king te stellen De stand der automatisering is nog met zo ver gevorderd, dat op ieder bureau binnen de wetgevingsafdeling nu al een voldoende krachtige PC (minimaal een 486-er met 8 Mb geheugen en Windows geïnstalleerd) staat om LEDA met een aan-vaardbare werksnelheid te kunnen gebrui-ken Maar naar verwachting zal die situatie wel veranderd zijn, tegen de tijd dat er een definitieve versie van LEDA op de markt verschijnt. Bovendien zal dat emdprodukt als het in deze vorm de eindstreep haalt veel sneller zijn en minder geheugenhonger hebben, omdat het dan wordt ontwikkeld in de snellere programmeertaal C + +.

Wat bij het eerste grasduinen in LEDA opvalt, is de mooie gebruikersinterface die het programma heeft meegekregen Duide-lijk, goed leesbaar en overzichtelijk m die zin dat elk onderdeel telkens op een vaste plaats op het scherm verschijnt Dat de pull-down menu's m dit prototype nog wat

slor-dig zijn afgewerkt, zodat de gebruiker bij de navigatie door het programma af en toe het spoor wel eens bijster raakt, doet daaraan met af.

Bij de deelnemers aan de proef is steeds een zekere vorm van drempelvrees te be-speuren geweest om daadwerkelijk met het programma aan de slag te gaan. Voor de meeste was het werken met Windows al nieuw; daar kwam dan LEDA nog eens overheen. De geneigdheid om zijn geestes-kind onvoorwaardelijk toe te vertrouwen aan de zwarte doos die LEDA lijkt zolang men nog met doorheeft wat het programma allemaal doet en kan, blijkt met erg groot. Zeker als het gaat om een ontwerpregeling van een grotere omvang of waar wat meer haast bij is. Bovendien' 'het is nog maar een prototype, dus wat kan er allemaal met fout gaan!'. Hier blijkt echter de filosofie achter LEDA een sterke troef: de gebruiker wordt niet gedwongen het programma van begin tot eind, van beleidsvoorbereiding tot vol-tooiing van zijn wetgevingsprodukt, te doorlopen. Het staat hem vrij de verschil-lende onderdelen van het programma af-zonderlijk uit te proberen en te gebruiken, voor het doorlopen van het beleidsvoorbe-reidmgstraject, voor het redigeren van de tekst van de ontwerpregeling, voor het raadplegen van de Aanwijzingen voor de regelgeving en dergelijke. Bovendien hoeft hij de hulp die LEDA hem biedt m de vorm van inhoudelijke en tekstuele suggesties met te aanvaarden. Het staat hem vrij — al-thans binnen LEDA — de Aanwijzingen te negeren, LEDA wijst er slechts op hoe het eigenlijk zou moeten

Het eerste hoofdonderdeel van LEDA, het beleidsvoorbereidmgstraject (BVT), waarin aan de hand van een zevental uit de Aanwijzingen gedistilleerde stappen (m-veau's in de termen van LEDA) betreffende

* Mr H W Diender is juridisch medewerker bij de Sector wetgevmgskwahteitsbeleid van het Ministerie van Justitie Hij is binnen dit ministerie belast met de leiding van het proefproject LEDA

probleemanalyse, noodzaak voor overheids-interventie, alternatieven voor regelgeving en dergelijke, tot een soort plan de campagne wordt gekomen, ontlokt een enkele deel-nemer aan de proef een besmuikt gelach 'Het ziet er mooi uit, maar zo methodolo-gisch gaat een wetgever in de praktijk toch zeker met te werk Bovendien kost het doorlopen van dit traject een hoop tijd ' Toch wijzen de makers van het programma er terecht op, dat het altijd zin heeft deze stappen (even) te doorlopen en naar aanlei-ding van de aandachtspunten en vragen die daarbij aan de orde worden gesteld, in het programma korte aantekeningen te maken en keuzes expliciet aan te geven Immers, die aantekeningen kunnen bij het maken van de toelichting of het bespreken van een ontwerp-regelmg van pas komen en dan juist een aanzienlijke tijdwinst opleveren Het grote voordeel dat LEDA daarenboven hierbij biedt, is dat per stap de relevante in-formatie uit de Aanwijzingen al wordt 'klaargezet' en met één druk op de knop kan worden geraadpleegd en dus met meer door de gebruiker zelf hoeft te worden op-gezocht Bovendien levert het doorlopen van dit traject, waarvan overigens wijselijk ook een verkorte vorm wordt aangeboden, door de informatie die men invoert en de keuzes die men maakt, het geraamte aan voor de regeling die men moet gaan ont-werpen Concreet betekent dit dat wanneer men de tekst van de regeling gaat redigeren m het zgn Basis Design Scherm (BDS),het document reeds is onderverdeeld aan de hand van de verschillende elementen (m-veau's m de termen van LEDA) die de re-geling zal gaan bevatten opschrift, aanhef, begripsbepalingen enzovoorts tot en met eventuele bijlagen Ook hier is per niveau de relevante informatie uit de Aanwijzin-gen reeds 'klaargezet' Bovendien kunnen in een handomdraai vanuit LEDA allerlei ge-koppelde externe informatiebronnen (da-tabanken, CD-ROM's en dergelijke) wor-den geraadpleegd Ronduit verbluffend is de mogelijkheid om achteraf de

Aanwijzin-gen over de ontwerp-tekst te laten lopen Dat wil zeggen dat de woorden of passages waarover de Aanwijzingen iets zeggen, rood worden gekleurd Door met de muis op deze hyperlinks (informatieverwijzingen m de termen van LEDA) te dubbelklikken verschijnt onmiddellijk de tekst van de des-betreffende Aanwijzingen Ideaal voor de fi-nishing touch om na te gaan of er mets over het hoofd is gezien

Een onhebbelijkheidje binnen het BDS is, dat men voor het intikken van tekst moet wisselen tussen het BDS zelf en een achter-liggende tekstverwerker met (nog) wat be-perkte mogelijkheden Bovendien blijft op de een of andere manier een allesoverheer-send gevoel voor het benutten van al het fraais in LEDA, dat men zich m een kooitje moet laten vangen Het denken m niveau's, die binnen LEDA ook daadwerkelijk fysiek zeer duidelijk van elkaar gescheiden zijn, lijkt wat verder van de dagelijkse wetgevers-praktijk af te staan Hoe inzichtelijk en be-hulpzaam een en ander ook moge zijn Uit de evaluatie waarmee binnenkort de proef bij de Ministeries van Justitie en VROM zal worden afgesloten, zal moeten blijken of de deelnemer bereid zou zijn zijn eigen ver-trouwde tekstverwerker in ruil voor dit alles op te geven Misschien zou het programma, overigens geheel m de geest van zijn eigen filosofie, ook de ultieme vrijheid moeten bieden om desgewenst zonder niveaus in de tekstverwerker een ontwerp-regelmg te redigeren en toch de overige functionahtei-ten ervan te kunnen benutfunctionahtei-ten, zoals het raadplegen van de Aanwijzingen en externe informatiebronnen en de mogelijkheid de Aanwijzingen over de ontwerp-tekst te la-ten lopen op de manier zoals hierboven be-schreven Want duidelijk is inmiddels wel, dat m ieder geval die functionaliteiten van LEDA bij de deelnemers aan de proef in goede aarde zijn gevallen en dat het hier gaat om gereedschappen die iedere wetge-ver wel aan zijn gereedschapskist zou willen toevoegen