Durante la década de bonanza, las decisiones en materia de política fiscal minera estuvieron influenciadas, de un lado, por los conflictos socioambientales que tuvieron como base la búsqueda de una mayor participación de la población en las ganancias extraordinarias del sector y/o la protección ambiental; y de otro, la presión de las empresas mineras para expandirse a pesar de la conflictividad social.
El Estado buscó conciliar estos intereses con la creación de instrumentos fiscales que permitiesen una adecuada apropiación de la creciente renta minera. Sin embargo, no todos los gobiernos que se beneficiaron del alza del precio de los metales, tuvieron el mismo interés en incrementar su captación de la renta minera.
Desde 2013, la política fiscal quedó limitada a la urgencia de “administrar” el fin del boom minero y sus secuelas: caída de los ingresos fiscales y desaceleración económica.
En este capítulo, se analizan las políticas de ingresos fiscales durante la década de bonanza y el contexto en el que estas se implementaron, en sus dos componentes fundamentales: la política tributaria y la administración tributaria. Ambas contribuyen a explicar las sumas y restas de ingresos que el Estado obtuvo durante dicho periodo.
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18 La Ley N° 27034, publicada el 30 de diciembre de 1998, derogó este beneficio a partir de 1999. 19 Ley N° 26283 (13/01/1994) y su Reglamento D. S. N° 120-94-EF (21/09/1994).
20 Sunat: Estimación del efecto de los convenios de estabilidad jurídica sobre la recaudación, en www.sunat.gob.pe.
21 Los CEJ son los contratos que firma el Estado peruano, representado por Proinversión, con inversionistas nacionales y/o extranjeros o con las empresas receptoras de dichas inversiones. En el caso de los inversionistas, queda garantizado el régimen del IR; en el caso de capitales extranjeros, queda garantizada la libre disponibilidad de divisas y el derecho a remitir libremente utilidades, dividendos y regalías. En el caso de las empresas receptoras, se garantiza el régimen del IR, los regímenes de contratación de trabajadores y los regímenes de promoción de exportaciones, siempre que los utilice la empresa al momento de solicitarlos. http://www. investinperu.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=0&jer=5844&sec=1.
1. LA POLÍTICA TRIBUTARIA
1.1. ANTECEDENTES
Antes de entrar en su crisis política final, el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) introdujo algunos ajustes en el marco tributario del sector minero, el cual –condicionado por la violencia terrorista que azotó el país– había otorgado generosos beneficios fiscales durante la década del noventa (CooperAcción 2007, Torres 2013):
- En 1999, fue derogado el beneficio tributario de la doble depreciación18, que favoreció a empresas de diversos sectores económicos a partir de 1994. Con este beneficio, una empresa que compraba o absorbía otra empresa podía depreciar los activos que le eran transferidos en el marco de una reorganización de sociedades (fusión o división), activos que previamente podían haber sido revaluados por la empresa transferente o absorbida. La ley que reguló este beneficio19 permitía aplicar contra el pago del IR la depreciación correspondiente al valor revaluado de activos. Según un estudio efectuado por la Sunat20, cuatro empresas (entre ellas, Minera Barrick Misquichilca) posteriormente continuaron haciendo uso del beneficio al considerar que este les quedó “congelado” al haber firmado convenios de estabilidad jurídica con el Estado cuando el beneficio estuvo vigente.
- En septiembre de 2000, se introdujeron importantes ajustes en la reglamentación de los convenios de estabilidad jurídica (CEJ)21 y los contratos de garantías y medidas de promoción a la inversión en la actividad minera, más conocidos como contratos de estabilidad
¿PAGARON LO JUSTO?: POLÍTICA FISCAL PERUANA EN TIEMPOS DEL BOOM MINERO
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tributaria (CET)22. Esta reglamentación no había registrado mayor modificación desde 1991.
En el caso de los CEJ, se acordó sumar dos puntos adicionales sobre la tasa del IR vigente a la firma del convenio, se elevaron los montos mínimos de inversión (a US$ 10 millones en el caso de los sectores minería e hidrocarburos), y los convenios dejaban de tener vigencia en el caso de reorganización de empresas en las que participasen aquellas que hubiesen celebrado dichos convenios. Sin embargo, esta última medida fue eliminada el 30 de diciembre de ese mismo año (Ley N° 27391) y los dos puntos adicionales en el IR fueron eliminados el 28 de agosto de 2001 (Ley N° 27514).
En cuanto a los CET, la estabilidad tributaria incluiría únicamente los impuestos vigentes, mas no los que fueran creados con posterioridad a la suscripción del contrato correspondiente; no se estabilizarían los beneficios tributarios y el IR se estabilizaría añadiendo a la tasa vigente dos puntos porcentuales (Ley N° 27343).
Estas modificaciones redujeron los efectos negativos de los contratos de estabilidad sobre la recaudación tributaria (CooperAcción 2007). - En septiembre de 2000, se derogó el beneficio tributario de la “reinversión
de utilidades”23. Hasta esa fecha, la Ley General de Minería24 permitió a las empresas mineras reinvertir hasta el 80% de sus utilidades y deducir el monto reinvertido de la base imponible del IR-3ra. Cat., es decir, el impuesto que grava las utilidades empresariales.
Sin embargo, al margen de su derogatoria, este beneficio tributario continuó vigente para varias de las empresas que firmaron CET con el Estado peruano: Minera Yanacocha S. R. L., Sociedad Minera Refinería de Zinc de Cajamarquilla S. A. (hoy Votorantim Metais-Cajamarquilla S. A.),
22 Los CET son suscritos por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) en representación del Estado peruano. Tienen el rango de contratos-ley, lo cual implica que no pueden ser modificados por el Congreso de la República. Establecen, entre otros beneficios, tres tipos de garantías (artículo 72 del Texto Único Ordenado de la LGM): estabilidad del régimen tributario, estabilidad cambiaria y estabilidad administrativa (CooperAcción 2007).
23 Ley N° 27343, publicada el 6 de septiembre de 2000. 24 Inciso b) del artículo 72 del TUO de la Ley General de Minería.