La legislación de concesiones en Perú establece que la concesión de obra pública incluye siempre, además de la construcción o rehabilitación de la obra pública, su operación y el mantenimiento. El concepto de obra pública incluye obras de infraestructura de transporte, saneamiento ambiental, energía, salud, educación, telecomunicación y turismo, entre otros. Pueden otorgar concesiones tanto el Gobierno Central como los gobiernos regionales y municipales, y la adjudicación se puede llevar a cabo bien mediante licitación pública o mediante concurso de proyectos integrales.
El otorgamiento de la concesión se precede por las etapas de aprobación por el organismo concedente y selección del adjudicatario. El órgano concedente puede imponer al concesionario una contribución determinada, o bien puede cofinanciar la concesión con una entrega inicial o con subvenciones en la etapa de explotación.
La puesta en servicio de la obra será autorizada por el órgano concedente previa comprobación de su conformidad a los proyectos y especificaciones técnicas aprobadas. Las concesiones no podrán en ningún caso tener una duración superior a 60 años. La legislación peruana permite que haya concesiones cofinanciadas, que son aquellas en las que el Estado compromete recursos públicos para hacer atractiva la inversión al sector privado. La participación financiera del Estado puede adoptar diversas formas: pagos complementarios a los peajes o tarifas pagados por los usuarios, establecimiento de peajes sombra, cesiones en el uso de terrenos o equipos y compromisos de compra de lo producido, entre otros. Todo ello se encuadra dentro del marco de competencia por la adjudicación de la concesión, que permite obtener los mayores beneficios para los ciudadanos por el menor monto de subsidio requerido.
Las personas jurídicas nacionales o extranjeras pueden presentar propuestas de iniciativa privada, que permitan al concedente informarse sobre obras públicas de infraestructura susceptibles de entregarse en concesión al sector privado. Una vez analizadas dichas sugerencias y tras la opinión favorable del comité especial correspondiente, estos proyectos podrán ser desarrollados por PROINVERSIÓN.
Debido a la complicada orografía de Perú, que exige importantes inversiones y a la escasa demanda de tráfico, derivada de la baja densidad de población, pocas son las concesiones de infraestructura de transporte terrestre que resultan rentables por sí mismas. Para solucionar
este problema, PROINVERSIÓN ha buscado mecanismos de apoyo al concesionario mediante dos vías: la aportación de recursos públicos, la concesión de garantías públicas y la cesión de riesgos al sector público.
En cuanto a la transferencia de riesgos al sector público, destaca el hecho de que en muchos proyectos, especialmente concesiones de carreteras, el riesgo de tráfico es asumido por el sector público completamente. En el caso, por ejemplo, de la concesión IIRSA Norte y de las concesiones que componen la carretera Interoceánica, el Estado ha adquirido el compromiso contractual con el concesionario de pagar por un nivel de demanda comprometido en el contrato. En otras concesiones, como ocurre con el caso de la Red N° 6, adjudicada recientemente, el Estado ha asegurado al concesionario un ingreso mínimo en los primeros años para mitigar el riesgo de demanda.
En algunos proyectos tampoco se ha transferido el riesgo de construcción al sector privado. Este es el caso de las cuatro concesiones que conforman el proyecto de la carretera Interoceánica: la prisa del Gobierno por poner en marcha el proyecto cuanto antes, la falta de estudios preliminares y la complejidad geológica llevaron a que el Estado garantizara finalmente el riesgo de construcción.
Aunque es cierto que la transferencia de garantías al sector público ha facilitado enormemente la participación del sector privado en proyectos de concesión en Perú, no menos cierto es que dicho éxito se ha logrado a costa de unos compromisos muy importantes del Estado.
En el modelo de concesiones de carreteras que viene desarrollándose en Perú –en estrecha colaboración entre el Ministerio de Economía y Hacienda, PROINVERSION y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones– el pago global que el Estado asegura al concesionario en las Asociaciones Público Privadas de infraestructura se desglosa en:
El Pago Anual por Obras (PAO) constituye la suma de dinero que el Estado paga al concesionario en concepto de costos de inversión (construcción o rehabilitación, según sea el caso). Dicho pago no tiene que coincidir en el tiempo con los desembolsos del concesionario.
El Pago Anual por Mantenimiento y Operación (PAMO) corresponde a la suma de dinero que el Estado paga al concesionario durante el período de vigencia de la concesión, cuyo objetivo es cubrir los costos de operación y mantenimiento de la inversión en obras.
Proyectos de concesión
Las primeras concesiones de obras públicas que se pusieron en marcha en Perú, a finales de la década de los noventa, fueron concesiones ferroviarias, en concreto el denominado Ferrocarril del Centro (Callao-La Oroya) y el Ferrocarril del Sur, dedicados principalmente a tráfico de carga. A los pocos años, se sacó a concesión la ampliación, remodelación y mejora del terminal del Aeropuerto Jorge Chávez del área metropolitana de Lima, lo que sirvió como un precedente para futuras concesiones aeroportuarias.
A pesar de ello, hasta ahora la concesión se ha utilizado en Perú fundamentalmente para proyectos de carreteras. En un inicio, se otorgaron en concesión algunos proyectos de carreteras de gran importancia para el país, entre los que destaca: la carretera Arequipa- Matarani, adjudicada mediante una combinación de variables entre las que preponderaba el mínimo plazo; la Red Vial 1 (Piura-Aguas Verdes), la Red Vial 5 y la Red Vial 6 adjudicadas por máxima retribución al Estado. También se adjudicó el Nuevo Terminal Portuario Sur del Callao, que sirvió de precedente a futuras concesiones portuarias.
Dos de los proyectos de mayor importancia sacados a concesión en Perú en los últimos años han sido la carretera IIRSA Norte (Paita-Yurimaguas) y la carretera IIRSA Sur ( también denominada carretera Interoceánica). Estos dos proyectos gozaron de gran apoyo político, ya que suponían la conexión de las tres zonas geográficas del país –la costa, la sierra y la selva– que tradicionalmente se han encontrado muy aisladas. Asimismo, dichos corredores significaban un acercamiento a la frontera con Brasil, el gran gigante económico suramericano, del que Perú ha estado aislado durante años. El Estado peruano destinó en el período 2006-2008, en el marco de Asociaciones Público Privadas de Infraestructura, casi USD 400 millones para el desarrollo de estos proyectos junto al Programa Vial Costa- Sierra y a la concesión de los aeropuertos regionales.
La carretera IIRSA Norte consta de 955 km en seis tramos de diversas características, de los cuales 471 km deben ser rehabilitados. Las obras se sitúan entre los departamentos de Lambayeque, Piura, Amazonas y San Martín. El objetivo fundamental de esta carretera es iniciar el proceso de integración de Perú con Brasil, con el fin de crear nuevas oportunidades comerciales. La inversión estimada de este proyecto ascendía a USD 200 millones. El bajo nivel de tráfico existente (6.500 vehículos al día) obligó a plantear la necesidad de establecer una cofinanciación por parte del Estado. El factor de competencia en la licitación fue el menor valor presente de pagos que debe realizar el Estado por concepto de obras, mantenimiento y operación, necesarios para cumplir con los estándares de servicio exigidos por el contrato. Para dicho proyecto se estableció un PAO durante 15 años de forma semestral y un PAMO durante todo el período de concesión de forma trimestral. El peaje recaudado por el concesionario es descontado del pago PAMO, por lo que en la práctica el concesionario no asume riesgo de tráfico alguno. El PAO cuenta con una garantía de riesgo parcial del BID.
La Carretera Interoceánica (IIRSA Sur) ha sido uno de los proyectos más controvertidos en el país. Al igual que ocurrió con el caso del proyecto IIRSA Norte, la Interoceánica era considerada una carretera clave para el desarrollo del país y su conexión con Brasil. La extensión de este proyecto, unos 2.800 km con una inversión estimada de USD 892 millones, llevó a dividirlo en cinco tramos que fueron licitados en cuatro concesiones diferentes, aunque con bases de licitación muy similares.
El presidente Alejandro Toledo consideró la carretera Interoceánica como un proyecto prioritario a pesar de la dificultad de llevar a cabo determinados tramos y de la poca demanda de tráfico esperada. Esto llevó a que se licitara el proyecto con bastante prisa, sin que se hubieran llevado a cabo los estudios necesarios, que por otra parte eran muy complicados, al encontrarse gran parte de la traza de la carretera en una zona que había sido escasamente transitada. Todo ello llevó a licitar el proyecto transfiriendo el riesgo de construcción al Estado, lo que está dando lugar a importantes sobrecostos de construcción de la obra. No obstante, el proyecto está siendo un éxito por el nivel de tráfico que ha alcanzado, muy superior al previsto.
El Programa Vial Costa Sierra consta de 28 vías de penetración que conectan las potenciales zonas de crecimiento económico de los valles serranos con la costa. El concesionario debe rehabilitar, mantener y operar las vías. El monto que se estimó de inversión fueron unos USD 292 millones. El plazo de la concesión establecido es de 20 años.
Aunque los proyectos más importantes de infraestructura de transporte han sido ya desarrollados en Perú, en la actualidad PROINVERSIÓN cuenta en su cartera con un número importante de proyectos transporte (ver Cuadro 8.12).
Entre los proyectos planteados se destacan: la concesión de un tren eléctrico suburbano en la ciudad de Lima, aprovechando una infraestructura ferroviaria que se encuentra obsoleta
y desaprovechada; la concesión de la Autopista del Sol (Trujillo-Chiclayo-Piura-Sullana), que consiste en duplicar la calzada y mejorar 469 km de la Autopista Panamericana Norte, el Eje del Amazonas del IIRSA Centro, un paquete de aeropuertos regionales y la concesión de un buen número de terminales portuarias tanto fluviales como marítimas. Como reflexión final, cabe mencionar que el desarrollo de proyectos de PPP y concesión en Perú puede ser considerado globalmente como un éxito, si bien es cierto que en muchos casos se ha conseguido atraer al sector privado a costa de que el sector público tenga que asumir importantes riesgos, como el del tráfico y, en algunos casos, el de construcción.
Cuadro 8.12:
Proyectos de
transporte propuestos por Proinversión
Fuente: Agencia de Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN.
Proyecto Infraestructura Monto de inversión
(en millones de USD)
Tren Eléctrico en Lima Ferrocarril urbano 363
Nocupé-Cayaltí-Oyuton Carretera 17,5
Red Vial 4 Carretera 180
Autopista del Sol Carretera -
Tren Huancayo-Huancavelica Ferrocarril -
Eje Amazonas Centro Carretera -
Segundo paquete de aeropuertos provinciales Aeropuerto 157
Terminal Portuario de Paita Puerto 127,8
Terminal Portuario de San Martín (Pisco) Puerto 80.4
Terminal Portuario de Iquitos Puerto fluvial 12
Terminal Portuario de Pullcapa Puerto fluvial 14
Terminal Portuario de Ilo Puerto 100
Terminal Portuario de Salverry Puerto 40
Aunque, desde una perspectiva internacional, los contratos de PPP que se están llevando a cabo en Perú se parecen más a contratos de construcción y mantenimiento que a concesiones propiamente dichas, la principal ventaja de estos contratos es que han conseguido que el Gobierno haga una apuesta por garantizar el mantenimiento y la operación a largo plazo de la infraestructura. Esto va a cambiar, sin lugar a dudas, la eficiencia social de la infraestructura, ya que muchas de ellas que se construyeron con buenas intenciones años atrás han quedado inservibles por la falta de un adecuado mantenimiento y operación.
troncal del país. Sus fondos proceden de los usuarios pues, al regir el principio de afectación impositiva, los impuestos federales y estatales sobre el combustible, los vehículos y los neumáticos, entre otros se adscriben directamente al Trust Fund, si se trata de impuestos federales, o a fondos específicos de los estados, si se trata de impuestos estatales.
Los fondos adscritos al Trust Fund contribuyeron de forma importante tanto a la construcción de las redes de carreteras –principalmente la red Interstate que ha sido financiada en su 90% por el Gobierno Federal– como a la realización del llamado Programa 4R (Resurfacing, Restoration, Rehabilitation, Reconstruction) dedicado principalmente a la conservación y rehabilitación de carreteras, a la mejora de la seguridad vial y, en menor medida, al transporte público suburbano. La contribución del Federal Highway Trust Fund a la financiación de carreteras en Estados Unidos puede estimarse en un 25%, aproximadamente, frente al 50% de las aportaciones estatales y el 25% de las corporaciones locales.
Desde su creación y hasta 1968 el Trust Fund figuraba como una partida independiente del Presupuesto Federal, lo que constituía una garantía para la afectación de sus recursos a la financiación de carreteras. Pero, a partir de 1968, el Trust Fund fue integrado en cierta medida en este presupuesto, lo que ha venido constituyendo una grave amenaza por la posibilidad de utilizarlo para financiar el déficit público o desviarlo hacia otros sectores. El incremento de los costos de construcción y mantenimiento y la insuficiencia de los fondos recaudados por el Trust Fund –debido en cierta manera a la aplicación de una parte de los mismos a otras actividades, al uso creciente de combustibles alternativos menos gravados que la gasolina y a una mayor eficiencia energética de los motores– dieron lugar a una reducción de la recaudación, lo que llevó a replantearse el uso del peaje en Estados Unidos.
Con idea de promover la utilización de peajes, en 1978 el Congreso autorizó que se pudieran aplicar las ayudas del Trust Fund a la construcción de carreteras de peaje, a condición de que los estados se comprometieran a dejarlas libres de peaje una vez que se hubieran recuperado los ingresos necesarios para amortizar las deudas en que hubieran incurrido. Esta modificación amplió la capacidad de financiación de los estados, lo que permitió incrementar considerablemente la red viaria. A modo de ejemplo, en 1983, de las 88 carreteras de peaje promovidas por los estados y entidades locales, las dos terceras partes utilizaron ayudas estatales. A diferencia de otros países del mundo, los peajes que se utilizaban en Estados Unidos no iban ligados a una operación privada de la infraestructura, sino que se trataba de peajes públicos, gestionados por los propios estados. El objetivo de dichos peajes era más bien disponer de una fuente de ingresos que sirviera para respaldar las emisiones de deuda emitidas por los estados o las agencias públicas creadas para la gestión de las carreteras. Con el fin de agilizar la gestión financiera se crearon diversas agencias estatales encargadas de la promoción, la construcción y la gestión de las carreteras, con capacidad de endeudamiento y de emisión de bonos u obligaciones públicas, generalmente exentas total o parcialmente de impuestos.