Performance requirements

Concesiones de mantenimiento

A finales de los años ochenta, Argentina sufrió una importante crisis económica, que dio lugar a unos niveles muy bajos de inversión en carreteras. Además, la inadecuada planificación –consecuencia de los intereses políticos del momento– llevó a que los escasos recursos se destinaran principalmente a construir nuevas carreteras en lugar de mantener las existentes.

La mala situación económica llevó a que las leyes que establecían impuestos para fines concretos, como el impuesto específico sobre el carburante, fueran anuladas y se destinara su recaudación a otros fines. Este hecho trajo consigo una importante reducción de la inversión, ya que aquellos impuestos aseguraban una renta importante a la Dirección Nacional de Vialidad para el desarrollo y mantenimiento de la red de carreteras. A consecuencia de ello, los caminos quedaron sin mantenimiento y se atendían únicamente algunas situaciones de emergencia en rutas principales. Debido a esta situación, no resultaba extraño encontrar carteles con la leyenda “precaución máxima 60, camino deteriorado”. Debido a la falta de inversión, el sistema vial argentino se encontraba en 1990 al borde del colapso generalizado. De hecho, la capacidad de inversión del Estado en mantenimiento de carreteras sólo alcanzaba un 3,5 % de las necesidades estimadas. Hacia el final de la década de los ochenta, la falta de planificación llevó a la red a una situación que se resumía como un 47% en mal estado, un 28% en regular estado y un 25% en buen estado.

Las causas principales de la decadencia vial se podían sintetizar en tres: bajo control del exceso de carga por eje, fuerte desplazamiento de fondos viales específicos hacia otros sectores e ineficiencia productiva de la organización económica e institucional del sector.

Inicios del proceso y características de las concesiones

A finales de los años noventa, el nuevo Gobierno optó por privatizar ciertos bienes y servicios públicos ante la imperiosa necesidad de dedicar los recursos presupuestarios disponibles a garantizar otros servicios considerados más relevantes, como la seguridad, la salud y la educación.

En ese marco, el Ministerio de Obras Públicas se planteó el desarrollo de un programa basado en otorgar en concesión tramos de la red de carreteras a empresas privadas. Este proceso exigía una serie de etapas, entre las que cabe destacar la creación de un adecuado marco legal, la selección de los tramos a otorgar en concesión y el análisis de su viabilidad económico financiera. El objetivo final de esta medida era trasladar el costo de mantenimiento de la infraestructura al usuario.

Dicho plan estableció que el modelo a aplicar a cada tramo de la red debía depender del volumen de tráfico existente. Mientras que en las rutas de elevados tráficos relativos se aplicaron tarifas de peaje directas para procurar que el usuario asumiera, al menos, los costos marginales que ocasionaba a la carretera. En los caminos de bajo tránsito se mantuvo la financiación tradicional mediante tasas a los combustibles. En ambos casos se abandonó el clásico contrato de obra pública y se lo reemplazó por el modelo build, operate, transfer (BOT).

En 1989, el Poder Ejecutivo, a través del Decreto N° 823/89 titulado Decreto de Reconversión de Carreteras preparó el camino para la intervención privada en este sector. Posteriormente, la Ley N° 23.696 llamada Ley de Reforma del Estado estableció la obligación de que la Dirección Nacional de Vialidad rehabilitara y mantuviera la red arterial de carreteras por medio de concesiones totales o parciales.

Inicialmente, se llevó a cabo un análisis de la red troncal de carreteras, con el fin de seleccionar los tramos que fueran viables para ser conservados mediante concesiones de

mantenimiento. De esta manera, se excluyeron de ellos los accesos a las principales ciudades del país como Córdoba, Rosario y Buenos Aires, debido a los problemas derivados de la implantación del peaje en las vías con alto volumen de tráfico. Por otra parte, la selección de corredores se planteó de tal manera que salieran a concurso de manera conjunta tramos con un gran volumen de tráfico junto a tramos con pequeño volumen de tráfico. Esta medida se aplicó con idea de incluir el máximo número de tramos, siempre y cuando la viabilidad financiera del corredor fuera posible.

Como medida de la situación en que se encontraban las carreteras se definió un índice de estado, con una variación de uno a diez. El índice de estado promedio de la red era 4,5 al ser transferida a los operadores privados y debía ser superior a 6 a partir del año tercero, para culminar en 7,5 el último año, previo a la incorporación del sistema al sector público. La legislación estableció que las concesiones pudieran estructurarse de diferente modo –pago de un canon mensual al Estado, libres de cargas o subvencionadas por el Estado– según la rentabilidad esperada en cada sector. El concesionario se comprometía a realizar la gestión integral de los tramos asignados –que incluía la ejecución de estudios y diseños definitivos, construcción y habilitación de obras– y su posterior conservación y explotación hasta el momento de su entrega, en condiciones predeterminadas al finalizar la concesión.

Las principales características de los contratos de concesión eran las siguientes:

1. El período de concesión establecido era de 12 años.

2. El valor del peaje se calculaba para la totalidad del corredor, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 17.520 que señalaba que el costo de la tarifa debía ser inferior al beneficio recibido por el usuario debido a la disminución de los costos del transporte.

3. Las tareas a llevar a cabo quedaron divididas de la siguiente manera:

• Trabajos iniciales, previos al comienzo del cobro del peaje, exigidos en las bases de licitación, era responsabilidad del adjudicatario decidir la solución técnica que se iba a aplicar.

• Trabajos prioritarios por realizar durante los tres primeros años posteriores al comienzo del cobro del peaje, con el fin de uniformizar el nivel de servicio vial en todos los corredores.

• Trabajos de mejora, definidos por las deflexiones de manera que se garantizara el nivel de calidad exigido a lo largo de la vida de la concesión.

• Trabajos complementarios, que podía llevar a cabo el concesionario para mejorar problemas de trazado, drenaje y capacidad, entre otros.

Una vez se confirmó la viabilidad de diversos tramos, el Ministerio aprobó el programa de mejora, reparación, mantenimiento y acondicionamiento de las red nacional de carreteras, que incluye en su primera etapa 20 corredores con un total aproximado de 8.866 km. Posteriormente, procedió a la precalificación de los candidatos sobre la base de su capacidad económico-financiera y su experiencia en trabajos de construcción de carreteras.

Las reacciones de los sectores implicados fueron muy diversas. Las empresas constructoras vieron muy favorablemente la aplicación de esta medida, ya que su situación previa era desesperada, debido al descenso de la inversión en obra pública en los años anteriores. Los proveedores como petroleros y cementeros, entre otros también apoyaron el nuevo sistema como modo de incrementar sus ventas e introducir nuevas técnicas y materiales.

El sector del transporte de mercancías y pasajeros hizo sentir rápidamente su protesta ante la aplicación del peaje, argumentando que no se les había dado participación en la discusión, ni en la decisión. Sin embargo, dichas empresas cobraban a los particulares en el flete, los costos derivados de la mala conservación del camino, además, su condición de transporte subsidiado por el Estado limitaba considerablemente su fuerza reivindicativa. Por su parte, la reacción de los usuarios de automóviles no fue tampoco muy positiva, lo que demostraba su desconocimiento del estado de la red. De hecho, intentaron argumentar –sin éxito– la anticonstitucionalidad de la medida amparados en la limitación del derecho al libre desplazamiento a lo largo del país.

En los 3.000 km de carreteras, con intensidades medias diarias entre 500 y 3.500 vehículos, resultaba poco eficiente aplicar peaje pues los gastos administrativos supondrían una elevada parte de la recaudación. Surgieron así los contratos de mantenimiento sin peaje a los que se denominó COT (Construcción, Operación y Transferencia). La duración media de estos contratos era de 10 años. Al igual que en las concesiones con peaje, las exigencias de cumplimiento se basaban en contratos de conservación vial por resultados. La concesionaria recibía pagos mensuales provenientes del Tesoro Nacional.

El resto de la red se reagrupó y conformó lo que se denominaron mallas, atendidas por las empresas privadas adjudicatarias de los correspondientes procesos de licitación pública. El tránsito medio diario en estas vías oscilaba entre 150 y 300 vehículos. En un comienzo, el sistema se puso en práctica para 3.000 km, con la posibilidad de ampliarse hasta 9.000 km. Estos contratos se previeron con una duración de cinco años, su financiación provenía del Banco Mundial con una contrapartida del Tesoro Nacional del 75%. Se dividieron, además, en dos etapas: una primera de un año, para la realización de obras necesarias con el fin de otorgar a la carretera un grado de transitabilidad; y otra segunda de cuatro años de duración, en la que el contratista quedaba encargado de las operaciones de rutina, así como de mantener las condiciones de la malla según los estándares establecidos el primer año.

La implantación de las concesiones de rehabilitación y mantenimiento dio lugar a que, por primera vez en el país, se determinaran parámetros capaces de definir el nivel de servicio brindado al usuario por la carretera. De esta manera, quedaron fijadas un conjunto de condiciones exigibles a la calzada y a las tareas de conservación ordinaria, y se instauraron las multas al concesionario por incumplimiento de los estándares.

La evaluación de ofertas se realizó por medio de una fórmula polinómica en la que intervinieron los siguientes factores ponderados con diversos coeficientes:

Inversión en trabajos iniciales previos al cobro del peaje, ponderada por la calidad de la mejora planteada por el concesionario.

Cantidad total por invertir en trabajos prioritarios (fijados para los primeros tres años). Cantidad por invertir en trabajos de mejora, como los de rehabilitación superficial o refuerzo necesarios, pasados los tres años de la concesión para mantener el nivel de calidad de la carretera.

Cantidad por invertir en trabajos de acondicionamiento y mejora. Inversión en servicios auxiliares de la carretera.

Programa de conservación ordinaria. Sistema de recolección de peajes.

Otros dos aspectos esenciales en la evaluación fueron: los estudios para justificar los volúmenes de tráfico aceptados para el período de la concesión en sus diferentes secciones y el plan económico financiero.

Las bases de licitación no ofrecían al concesionario garantía de tráfico mínimo, así como tampoco ningún beneficio fiscal. Además, la administración establecía la localización de cada plaza de peaje, así como el importe de la tarifa máxima y la metodología para su actualización. Los contratos previeron también un mecanismo de reparto de beneficios en caso de que éstos fueran superiores a los fijados en la oferta de licitación. Asimismo, los contratos obligaban al concesionario a controlar las cargas de los vehículos: debían recibir una compensación económica por aquellos que circularan por encima de los límites admitidos.

Era de destacar, dentro de estos contratos, la cláusula de nivel de servicio que establecía que aquellas rentas generadas por encima de las previsiones del plan económico financiero deberían ser devueltas al sistema, a través de trabajos suplementarios que tendieran a mejorar el nivel de servicio. Esta medida obligaba a la entidad de control a llevar a cabo un profundo seguimiento de las rentas generadas en los contratos de concesión.

La tarifa básica inicial se fijó en USD 1,50 por vehículo ligero cada 100 km. La estructura tarifaria presentaba cinco categorías de usuarios y la mayor (tráfico pesado) era cuatro veces superior a la básica para el tráfico ligero. La distribución de gastos del conjunto de las concesionarias quedaba de la siguiente manera: 57% para obras, 16% para impuestos, 10% para la recaudación del peaje, 11% para mantenimiento rutinario, funcionamiento y servicios y un 6% de beneficio para la concesionaria.

Renegociaciones de los contratos

Años después de comenzar los contratos, debido a circunstancias externas, fue necesario plantear dos renegociaciones. La primera para paliar las consecuencias de las medidas adoptadas para evitar la inflación y la segunda para equilibrar inversiones adicionales impuestas por el Gobierno La primera renegociación fue consecuencia de la Ley de Convertibilidad aplicada para evitar la hiperinflación. Dicha ley estableció una paridad absoluta entre el dólar americano

y el peso argentino, lo que distorsionó los importes de las tarifas. Debido a este motivo, el Ministerio de Obras Públicas hizo uso de una cláusula especial para revisar los contratos y llegó a un acuerdo con los concesionarios con el que se bajaron las tarifas.

El proceso de renegociación finalizó con un descenso de la tarifa básica a USD 1 cada 100 km, lo que obligó al Estado a crear un fondo específico para afrontar la compensación necesaria para cubrir la rebaja de ingresos. Esto se materializó en el pago de cuotas mensuales al concesionario, que llevó consigo un sacrificio al Estado de USD 62 millones anuales, lo que suponía aproximadamente el 27% de los ingresos totales de las concesionarias. A pesar de ello, no hay que olvidar que los usuarios aportaban al Tesoro Público más de USD 30 millones al año, a través de diferentes impuestos relacionados con el sector.

La creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) dio lugar a un fuerte incremento comercial entre los países que lo componen, principalmente entre Argentina y Brasil. Esta situación, unida al fuerte incremento del parque automotor argentino, generó la necesidad hacer fuertes inversiones en algunos corredores, lo que obligó a una segunda renegociación de los contratos. Esta renegociación llevó consigo que la administración tuviera que asumir cargas económicas derivadas del nuevo esfuerzo inversor impuesto al concesionario.

Valoración de las concesiones

El sistema de concesiones establecido en 1990 experimentó a lo largo de los años un proceso de sucesivas transformaciones que alteró la esencia de los contratos originales. Las continuas renegociaciones, ajustes y subvenciones, en un clima de inestabilidad normativa y discrecionalidad política y regulatoria, con una legislación basada en decretos, llevó a que el poder del lobby de las empresas se impusiera al interés público.

Sin embargo, a pesar de estos problemas, el resultado de estas concesiones debe ser valorado positivamente debido a que permitió importantes mejoras en la red de carreteras, que redujeron los costos del transporte al incrementar la productividad nacional. En este sentido, se llevaron a cabo varios análisis y estudios, dando como media una relación beneficio/peaje de 1,35, aunque el algún tramo dicha relación resultó ser superior a 13,5. Otro estudio que aplicaba el modelo HDM llegó a la conclusión de que los ahorros para los usuarios derivados de un adecuado mantenimiento, al considerar únicamente costos de operación, era de un 4% para turismos y de un 6% para camiones articulados.

Los accesos a Buenos Aires

La red de accesos a Buenos Aires incluye cuatro autopistas que en total suman unos 200 km de longitud en cuatro corredores. En 1979 se inició el proceso para poner en marcha la autopista Buenos Aires-La Plata mediante un contrato convencional. En 1992 se comenzó el proceso de licitación en régimen de concesión de los otros tres accesos. El proceso se completó en 1994, cuando la autopista Buenos Aires-La Plata se incorporó a la red de accesos en concesión y se reformuló el contrato que se había establecido en 1979. El objetivo de estas concesiones era aumentar sustancialmente la capacidad de dichos accesos, además de mantenerlos y operarlos. Estas concesiones planteaban la ejecución de un ambicioso plan de inversiones, que incluía la construcción de nuevos carriles y la segregación de carriles sometidos a peaje y carriles

libres de peaje. Los contratos tenían una duración de 22 años y 8 meses, y establecían una tarifa máxima regulada. Dicha tarifa se fijó en dólares estadounidenses y se ajustaba anualmente de acuerdo con la inflación en ese país.

El objetivo de este sistema de actualización era mitigar en cierta medida el riesgo de tipo de cambio a los préstamos concedidos a los concesionarios en moneda extranjera. Las tarifas podían ser modificadas también en caso de que el Gobierno exigiera inversiones adicionales a las inicialmente acordadas, o incorporara impuestos o tributos que modificaran el régimen económico sobre el que el concesionario hizo sus previsiones.

Los contratos no preveían garantía de tráfico alguna ni aportes por parte del Estado, pero sí establecían una serie de estándares mínimos de calidad de servicio, como el estado de conservación de la calzada, servicios por ofrecer al usuario e iluminación, entre otros. Finalmente, siguiendo lo establecido en la Ley 17.250, los contratos incorporaron el equilibrio de la ecuación económico financiera del concesionario, la razonabilidad de su ganancia y la obligación de que la tarifa cobrada a los usuarios no excediera el valor económico medio del servicio prestado.

El peaje máximo era propuesto por cada licitador y constituía el principal criterio de adjudicación de la concesión. El número de licitadores no fue muy numeroso y predominó la participación de empresas extranjeras en el proceso. El organismo de control de dicha red fue originariamente la OCRABA, creada en 1993, y que actualmente se conoce como el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI).

Estas concesiones entraron en operación entre los años 1995 y 1997. Al igual que en otras concesiones en Argentina, a lo largo de los años se produjeron varias renegociaciones derivadas de obras adicionales, redefinición de los cronogramas con implicaciones en las tarifas y problemas en las adquisición de los terrenos. El crecimiento del tráfico en los primeros años fue notable, lo que vino impulsado por el buen ritmo de la economía que dio lugar a su vez a un importante aumento del parque automotor.

Efectos de la crisis de 2001

Como consecuencia de la recesión iniciada en 1998 y de la debilidad institucional del país, Argentina sufrió a finales de 2001 una importante crisis económica, política y social que afectó de manera importante a las concesiones entonces vigentes. Durante todo 2001 se produjo una huida de capitales que finalizó con una crisis bancaria y cambiaria de sustanciales dimensiones, lo que trajo consigo medidas como el corralito financiero, el impago de la deuda externa (pública y privada) y el fin de la convertibilidad monetaria.

Esta crisis tuvo implicaciones muy severas en el sector de las concesiones en Argentina, que afectó fundamentalmente al tráfico, al costo de los insumos y al costo de capital. En primer lugar, el tráfico cayó sustancialmente a consecuencia de la caída de la renta y el incremento de los costos del combustible. En segundo lugar, algunos insumos –como el asfalto o los bienes importados– experimentaron importantes crecimientos en sus precios. En tercer lugar, el deterioro del mercado financiero afectó también considerablemente al costo financiero de las concesiones. En cuarto lugar, los Fondos Fiduciarios de Infraestructura

Vial, creados para financiar obras viales de menor importancia, pasaron a dedicar sus recursos al otorgamiento de subvenciones a los concesionarios hasta la finalización de los contratos, así como a la financiación de las obras con mayor prioridad. Por último, las tarifas en dólares fijadas en los accesos a Buenos Aires se vieron reducidas a menos de un tercio de su valor por la pesificación.

Ante la crisis, el Gobierno promulgó la Ley N° 25.561 de Emergencia Económica y