En el actual sistema persiste la aplicación general para todas las municipalidades, sin distinguir si son urbanas, rurales o mixtas , lo que no es más que la expresión de un estilo que se evidencia en el capítulo uno y que muestra una tendencia que se fue consolidando en el tiempo.
La Concertación introdujo dos aumentos de impuestos. El primero en 1994 ante la evidente caída en la tasa de crecimiento de los ingresos propios2, que los municipios tenían desde 1990. Y la segunda en 1999. La disminución en la tasa de crecimiento de la inversión, negativa en un 2% en los años 1993 y 1994, llevó a una modificación en la Ley de Rentas Municipales, que implicó un aumento de recursos en aproximadamente MM$ 19.000 de Ingresos Propios. Conjuntamente, en abril de ese mismo año, por ley se facultó a los municipios para aplicar reavalúos de predios no agrícolas, lo que significo el aumento de aproximadamente MM$ 24.000. Si bien esto permitió disminuir la cantidad de municipios con déficit operacional3, el destino del aumento de ingresos se concentró
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El presupuesto municipal esta constituido por los ingresos propios que es el total recaudado por los siguientes tributos locales: Impuesto Territorial, Permisos de Circulación, Patentes Comerciales y el Impuesto por Transferencia de Vehículos Usados, que constituyen la base del sistema de financiamiento del régimen municipal chileno.
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El déficit operacional es definido por la Subsecretaria de Desarrollo Regional como la diferencia entre los ingresos propios y la sumatoria del gasto en personal, bienes y servicios de consumo y las transferencias corrientes. Descontada la transferencia al Fondo Común Municipal. En 1992 el número de comunas con déficit operacional eran 62, 67 en 1993, 200 en 1994, 72 en 1995, 73 en 1996, 81 en 1997 y finalmente 57 en 1998.
fundamentalmente en gastos de operación y en el consumo de bienes públicos, y no en inversión para el desarrollo de las comunas.
A nivel de financiamiento municipal, la coalición de gobierno no introducirá mayores cambios, manteniendo el Fondo Común Municipal que como se recordará es un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país4. Lo que sí se observa es un fuerte traspaso de recursos fiscales desde el gobierno central.
Los fondos administrados por las municipalidades5 crecieron desde $ 439.815 en 1990 a más de un billón cuatrocientos mil millones de pesos hacia fines de 1999 (Frei Ruiz-Tagle, 1999:15). La participación de los gobiernos locales en el total del gasto público llegó en 1998 llegó a un 14.2% al año 1998, lo que comparadamente con América latina lo pone en un rango intermedio (Nickson, 1997:1)6. La evolución en la distribución de ingresos y gastos entre los distintos niveles de gobierno se aprecia en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº20: Evolución en la distribución de ingresos y gastos entre el nivel nacional, regional y comunal. 1990-1998 (En %)
Año Participación en el ingreso Participación en el gasto
Nacional Regional Local Nacional Regional Comunal
1990 93.5 0.1 6.4 87.3 1.3 11.4 1991 93.2 0.2 6.5 87.1 1.4 11.5 1992 93.1 0.2 6.7 86.1 1.5 12.4 1993 92.9 0.2 7.0 85.7 2.6 11.7 1994 93.0 0.2 6.8 84.3 2.8 12.9 1995 92.6 0.1 7.3 84.0 2.9 13.1 1996 92.2 0.3 7.5 82.9 3.4 13.7 1997 92.1 0.2 7.6 81.7 4.1 14.2 1998 91.6 0.2 8.1 81.0 4.8 14.2
Fuente: Bases para una Política de Descentralización. Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE). Ministerio del Interior. Octubre de 2000. Pág. 119.
Al abordar, la distribución de ingresos y gastos entre el nivel nacional, regional y comunal desde el punto de la participación en los ingresos, se observa una elevada
4Gráficamente, de cada $100 que una comuna rica recauda por contribuciones, se queda con $40 y pone $60
al Fondo.
5Los recursos Administrados por las Municipalidades son: los Ingresos Presupuestarios que aquellos recursos
que son contabilizados en los presupuestos municipales, dentro del sistema de contabilidad gubernamental y los Ingresos Complementarios que Corresponden a aquellos ingresos que son contabilizados al margen de los presupuestos municipales.
6En América Latina, la participación de los gobiernos locales en el total del gasto público varía desde un 2%
concentración en el nivel nacional, el que ha disminuido sólo un 1.9% mientras el nivel local presenta un leve crecimiento de 1.7% en 9 años. El ingreso a nivel regional es prácticamente nulo dado que sus ingresos están representados por las patentes mineras. Respecto a la participación en el gasto, se mantiene una tendencia aproximada ya que el nivel nacional cae un 6.2% y el comunal aumenta un 3.5% y el regional 2.8%.
Si analizamos más profundamente el gasto a nivel municipal nos encontramos con que esta fuertemente condicionado por las subvenciones de salud y educación, que representa más del 50% de su presupuesto.
Otro indicador importante para medir la descentralización fiscal es observar el gasto de los tres niveles como porcentaje del producto Interno Bruto (PIB), lo que nos muestra que el nivel nacional gasto en 1998 como porciento del PIB, un 17.7%, el Regional un 1.1% y el comunal un 3.1%, el que en 1990 era de un 2.6%.
Por lo anterior cabe preguntarse ¿existe descentralización fiscal en Chile? Un no rotundo sería injusto dada las características fiscales chilenas. Pero ciertamente ha sido lenta y gradual. Los municipios son sólo relativamente autónomos, pues dependen fuertemente del cofinanciamiento central para administrar la educación y la salud.
A estos problemas debemos agregar otros que dan cuenta de que las crecientes responsabilidades traspasadas a los municipios, frecuentemente han sido con menor financiamiento y en algunos casos sin el. El primero es solventar las catástrofes naturales recurrentes, ya que deben comprometer recursos propios y postergar inversiones7. El segundo se origina en el proceso de traspaso de los establecimientos educacionales a los municipios a partir de 1980. Meses antes se dicta el decreto Ley N°3.551, en el cual se entregó una serie de bonificaciones a los funcionarios públicos, los cuales se harían efectivos según un cronograma especial. Sin embargo, antes que se concretara el pago, los docentes pasaron de la dependencia del Ministerio de educación a la de los municipios, con lo que el beneficio quedó, de hecho, sin efecto. Aunque la deuda en la actualidad está concentrada en 16 municipios que tienen fallos judiciales, ésta asciende al año 2000 a 16 mil millones de pesos, monto que podría subir sustantivamente si los tribunales revisan la sentencia que afecta a la ciudad Concepción y que la obliga a cancelar cerca de 13 mil
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El gobierno actúa frente a esto de la siguiente forma: toda petición debe ser avalado por un informe dirigido a la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), sin el formulario, los municipios no tendrán cómo pedir el reintegro de sus fondos gastados en la contingencia, los que se les devuelve el próximo año con cargo al fondo común municipal. La estrategia común consiste en el envió por ONEMI de especies (techos, colchonetas, frazadas y alimentos) y por el Ministerio del Interior en giros en efectivo, para que las propias
intendencias resuelvan en qué gastar según las demandas. Esto último para “reactivar el comercio en la zona".
millones. Tercero, la llamada “deuda histórica” no tiene relación con las cotizaciones previsionales impagas que mantienen algunos municipios, que al 31 de julio de l998 era de 11 mil millones de pesos (Larraín, 1999: 1 – 2)8. El gobierno de Frei a través de la ley 19.609, destinó, por una sola vez, tres mil 500 millones de pesos al Fondo Común Municipal para solventar parte de la deuda. Si bien algunos municipios han ido pagando lentamente, otros tiene la imposibilidad real pagar dados los montos involucrados.
El cuarto tiene que ver con los gastos en personal versus inversión. Como se verá más adelante, con las elecciones de 2000 varios municipios pasaron a manos de la oposición. La mayoría de estos alcaldes plantearon la necesidad de reestructurar sus municipios. El tema principal era que los gastos en sueldos eran iguales o mayores que los de inversión. Así, Pablo Zalaquett (UDI), Alcalde de La Florida, comuna con más de 400.000 habitantes, dijo que cuando llegó al municipio había $ 600 millones para inversiones y $ 512 millones en horas extra. "Sumando éstos con los de honorarios y contrata resultaba que se gastaba más en estos pagos que en inversiones" (El Mercurio, 10.01.2001).
El quinto es la desigualdad y es la que interpela más fuertemente la idea fuerza de crecer con igualdad, que fue el lema de campaña Presidente Ricardo Lagos (2000-2006). En efecto, la búsqueda de equidad ha avanzado lentamente respecto a lo que observáramos para el período 1960-1973, ya que todavía hoy el 69 por ciento de los ingresos municipales se concentra en un 10 por ciento de los municipios, los que a su vez concentran un 72% de los impuestos (Lagos, 2000), es más cinco de los 341 municipios capturan el 40% del impuesto territorial, el 25% de los permisos de circulación y el quinto de las patentes comerciales (Vidal, 2000: 30 – 31). Si bien el FCM apoya a las comunas más pobres, se observa al igual que en el pasado una cierta pasividad financiera, que consiste en esperar las transferencias del gobierno central vía este fondo (Irarrázabal, 1993: 385; Vidal, 2000: 32).
El PNUD en su estudio sobre el desarrollo humano en las comunas de Chile9, muestra las desigualdades las profundas desigualdades territoriales existentes (Subercaseux, 1999:183-184).
8Aunque son pocas las Municipalidades que aún enfrentan este problema, el hecho es que se han vuelto los
principales deudores previsionales. “Municipios y deudas previsionales”, Instituto Libertad y Desarrollo.
1998. Pág. 5 y 7. En algunos casos su posibilidad de cancelación es difícil, como ejemplo esta la
Municipalidad de Cauquenes cuya deuda con los “profesores equivale a cuatro años de presupuesto municipal”.
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