C. Contracting, Management and Oversight 19
IV. Analysis 23
Como se señaló en la parte introductoria de esta guía, para el desarrollo de la EAE es preciso identificar la dimensión ambiental estratégica del ámbito de política del plan, antes que la mera dimensión ambiental propia de las actividades materiales que se desarrollan en su ámbito de acción (véase el capítulo “La dimension ambiental estratégica de políticas, planes y programas”, p. 17 y la herramienta “Elaboración del sistema ambiental sectorial (SAS)”, p. 103).
En esta fase se trata de alcanzar una identificación preliminar de los elementos más relevantes de ese sistema para lo cual se propone identificar preliminarmente lo que se denominó dinámicas ambientales sectoriales en el capítulo La Dimensión Ambiental Estratégica de Políticas, Planes y Programas (ver p. 18).
a) Identificación preliminar de los efectos ambientales o los problemas ambientales clave del sector
En primer lugar, se recomienda realizar una identificación preliminar de los efectos ambientales o los problemas ambientales clave del sector o el ámbito de planificación en cuestión. Estos efectos o problemas ambientales claves del sector en planificación pueden presentarse como los problemas ambientales típicos de las actividades del sector, por ejemplo, emisiones de CO2 si se trata de un plan de transporte, o bien como los indicios de efectos acumulativos de esas actividades, modificación de las funciones hidrológicas de las masas forestales, por ejemplo si se trata de un plan forestal.
En este punto es bueno distinguir y focalizar aquellos aspectos o efectos ambientales de las actividades sectoriales relevantes a la escala del sector, es decir, que sobresalen como un problema de política sectorial. Pues indudablemente son esos los que deben ser sujetos de preocupación ambiental en la formulación de un plan.
Para la gestión de los problemas ambientales de las actividades sectoriales, anteriormente comentados, que no llegan a ser significativos a nivel sectorial, existen otras herramientas de gestión ambiental a escala micro, sean estas los propios estudios de impacto ambiental, soluciones tecnológicas, o sistemas de gestión.
Por tanto, la utilidad de esta identificación dependerá fundamentalmente de la capacidad para diferenciar los efectos significativos posibles de otros, también posibles, pero de escasa relevancia. El establecimiento de prioridades en la identificación debe ser coherente con el carácter fundamental de la planificación. Esto quiere decir que serán más relevantes aquellos efectos que puedan asociarse directamente con decisiones de la planificación (por ejemplo, clasificación de usos permitidos y no permitidos en un plan territorial de ordenación de usos del suelo) que con otras que pudieran estar asociadas a condicionantes posteriores, por ejemplo en la fase de diseño de proyectos (como podrían ser los efectos derivados de determinadas malas prácticas de repoblación, como el uso de maquinaria inadecuada en el caso de proyectos de reforestación).
Como resulta obvio en esta actividad se establece de facto una relación causal entre una actividad sectorial y un efecto. Este es el punto de partida para la identificación de las cadenas causales más complejas que conforman las dinámicas ambientales sectoriales y el sistema ambiental sectorial.
No se ha considerado necesario definir una herramienta específica para la identificación de estos problemas ambientales, pudiendo ser válida cualquiera de las ya existentes y comúnmente empleadas en metodologías de identificación de impactos, por ejemplo matrices describiendo en filas los diferentes factores del medio ambiente afectado y en columnas las actividades del sector objeto de la planificación.
A modo ilustrativo se muestra en el Cuadro 4 una relación de los problemas ambientales más significativos relacionados con la actividad productiva del café en Colombia.
CUADRO 4
RELACIÓN DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES MÁS SIGNIFICATIVOS DE LA ACTIVIDAD PRODUCTIVA DEL CAFÉ EN COLOMBIA
Componente
ambiental Problemas ambientales significativos
Aire • Uso inadecuado e ineficiente de agroquímicos.
• Quemas a campo abierto
Agua • Altos consumos de agua en beneficiaderos tradicionales de café.
• Vertimientos de aguas residuales utilizadas en el beneficio del café y en las actividades domésticas que afectan las fuentes de agua.
• Deforestación de nacimientos y cauces por expansión de la frontera productiva.
Suelo • Manejo inadecuado de agua de escorrentía contribuyendo a procesos erosivos. • Inadecuado manejo de residuos sólidos generados en la finca cafetera.
Fauna y Flora • Desconocimiento de la biodiversidad presente en el área de influencia de las fincas cafeteras.
Entorno social • Migración de las familias cafeteras del campo a la ciudad.
Fuente: Lineamientos y recomendaciones para el programa de Caficultura sostenible en el marco de las evaluaciones ambientales estratégicas según metodología del Departamento Nacional de Planeación. MAVDT, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Sociedad de Agricultores de Colombia. Agosto 2006.
b) Identificación preliminar de factores que inciden sobre los efectos o problemas ambientales identificados
En segundo lugar, es posible identificar, a partir del análisis del marco institucional y de agentes, factores que están detrás de los problemas ambientales identificados. Se trata de avanzar un paso más en la identificación de las cadenas causales que condicionan los problemas o efectos ambientales sectoriales, por ejemplo, en el caso de un plan de transporte es obvio que la emisión de CO2 derivada del uso del vehículo privado tiene como factores causales anteriores los incentivos al uso del vehiculo privado, como la creciente construcción de autopistas o la no utilización de desincentivos económicos a su uso, etcétera. En otros casos los factores causales pueden proceder de una falta de control administrativo, etcétera.
Para ayudar a la identificación preliminar de la dimensión ambiental estratégica del plan, en esta fase, resulta útil preguntarse cuáles son los condicionantes estructurales que hacen que los efectos ambientales sectoriales tengan los niveles actuales, sean estos los deseados o indeseados.
Es necesario, por lo tanto, buscar la estructura que hay detrás de un efecto deseado o indeseado, detrás de los hechos y comportamientos del sector y encontrar sus causas estructurales. Por lo tanto, la respuesta a esas preguntas debe ayudar a comprender, entre otras cuestiones, cuál es el marco institucional que ha condicionado las actividades del sector, o las instituciones y sus capacidades actuales, los valores existentes o las opciones de política que se han aplicado históricamente. Una guía con algunas preguntas útiles para esta actividad se muestra en el Cuadro 5:
CUADRO 5
PREGUNTAS CLAVE PARA LA IDENTIFICACIÓN DE LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEL PLAN
Ámbitos Pregunta clave
El marco normativo ¿Ha generado el marco normativo algún incentivo para los problemas ambientales sectoriales?
¿Cuáles son las debilidades de ese marco normativo para dar cuenta de los problemas ambientales del sector?
Los planes y políticas ¿Cuál ha sido el efecto ambiental de los objetivos de política sectorial en el pasado? ¿Han incentivado las herramientas de política los efectos ambientales o por el contrario, los han disminuido?
Las instituciones disponibles
¿Cuáles son las instituciones relevantes con responsabilidad en la gestión del sector? ¿Cuál es la capacidad de las instituciones responsables relevantes para la gestión ambiental adecuada del sector?
Los valores existentes ¿Cuáles son los servicios y valores ambientales existentes vinculados al sector? ¿Cuáles son los valores ambientales sectoriales existentes reconocidos por la sociedad, y cómo han ayudado a la gestión ambiental?
Las opciones ambientales de política aplicadas históricamente
¿Cuáles son las opciones ambientales de política que se han aplicado históricamente para gestionar los problemas ambientales generados por el sector?
¿Se han cumplido?
¿Cuál ha sido la efectividad de los instrumentos de gestión ambiental utilizados? ¿Cuáles son las medidas de prevención o compensación que se han aplicado históricamente para evitar los problemas ambientales del sector?
El desarrollo de un comportamiento empresarial sostenible
¿Mantienen las empresas una actitud activa para dar cuenta de sus responsabilidades ambientales?
¿Cuál es el grado de incumplimiento de la normativa ambiental establecida? Fuente: Elaboración propia.
c) Identificación preliminar de dinámicas ambientales sectoriales
Finalmente, la última actividad consiste en identificar las dinámicas sectoriales de mayor incidencia ambiental, como paso último para identificar preliminarmente ese patrón estructural que determina el perfil ambiental del sector. En este caso se trata de unir en cadenas causales los dos pasos anteriores haciendo simplemente más explícitos los hallazgos de los dos pasos anteriores.
Por ejemplo, en el caso de los planes de infraestructuras, el incremento en la oferta de infraestructuras, suele traer aparejado mayores aumentos en la demanda de estos servicios, produciendo nuevas necesidades de incremento de la oferta, incrementado la afección sobre el medio y el territorio de forma recursiva como ya se explicaba en el Gráfico 1 Dinámica Ambiental Sectorial.
En el caso de la planificación del transporte, la dinámica de impulso del fomento del transporte público pone en marcha una cadena causal con efectos ambientales en general positivos. Incentiva, obviamente, el uso del transporte público, que mejora el reparto entre modos de transporte (vehículo privado, carretera, ferrocarril, avión, barco, etc.…), incidiendo en una mejora de la eficiencia del sistema, lo cual redunda en una menor afección ambiental. La eficiencia incide en una disminución de la saturación del sistema, desincentivando la demanda futura de nuevas infraestructuras de transporte con la expectativa de que se incrementen las externalidades del sistema
Las dinámicas ambientales son bucles que se retroalimentan en el marco de la planificación y son susceptibles de generar efectos ambientales indeseados. En el Recuadro 6 se describen algunos ejemplos de las principales dinámicas ambientales de la planificación del transporte.
Estas dinámicas suelen también estar presentes en los discursos sobre la realidad ambiental de un sector. Por lo que se recomienda la revisión de los análisis, en general macros, que se hacen en planificación del sector desde organizaciones o universidades, o centros de investigación interesados en la dimensión ambiental de los mismos, así como en los diagnósticos más estructurales llevados a cabo por las Administraciones con antelación.
RECUADRO 6
PRINCIPALES DINÁMICAS CON INCIDENCIA AMBIENTAL NEGATIVA DE LA PLANIFICACIÓN DEL TRANSPORTE
• Incremento del transporte privado: círculo vicioso de los medios de transporte.
El creciente y masivo uso del vehículo privado genera saturación de las vías de transporte, esto conlleva a la necesidades de incrementar la inversión en mejorar vías para el uso del vehículo, lo que resta recursos para la mejora del transporte público, esto desincentiva el uso del transporte público, pero la mejora de vía incentiva el uso del vehículo privado, lo que colapsa nuevamente las vías, esto conlleva a una menor utilización del transporte público por el incremento de los tiempos de viaje, el menor uso desfinancia el transporte público, e incentiva el uso del vehículo privado. • Extensión del área metropolitana.
La expansión urbana extensiva conduce a mayores necesidades de transporte, las mejoras en las comunicaciones incentivan la expansión urbana en el extrarradio de las ciudades, esto demanda nuevas inversiones en infraestructura de transporte.
• Subsidios al transporte.
Los subsidios al transporte, especialmente el privado, conducen a un menor coste y, por tanto, a una mayor utilización frente a transportes no costosos y menos perjudiciales. El mayor uso del vehículo privado desfinancia al transporte público, la incapacidad de inversión en transporte público incentiva el uso del vehículo privado.
Fuente: TAU Consultora Ambiental
La identificación de estas dinámicas o discursos ambientales sectoriales constituye un punto de partida para entender la dimensión ambiental estratégica de que debe dar cuenta el plan, pues sitúa la problemática ambiental sectorial en una dimensión estructural y estratégica que es la que éste debe asumir.