Como advierte Jennifer Clapp en su artículo La privatización de la go- bernanza ambiental global (1998), hacia el final del siglo XX los actores
no estatales ganaron una importancia creciente en la promoción de la cooperación internacional ambiental. Los más importantes entre ellos son las Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas (en ade- lante ONGA), las CTN y las Asociaciones de Defensa y Promoción
Empresarial4. Es que como señala Andrew Hurrell, el discurso ambien-
talista dominante en la época tiende a ver al Estado como responsable directo de la crisis ambiental y como estructura institucional obsoleta para el abordaje de los problemas ambientales que por su carácter in- trínsecamente global necesitan de soluciones supranacionales.
En este apartado abordaremos a las ONGA y las CTN en tanto ac- tores centrales a partir de los años noventa de la política ambiental in- ternacional (Clapp, 1998; Finger, 1994; Hurrell, 1994; Levy y Newell, 2005; Levy y Egan, 2003). Ahora bien, cabe aclarar que por “no guber- namental” no solo referimos a todas aquellas organizaciones o corpora- ciones que operan políticamente sin ser parte del aparato estatal sino, además, a las que renuncian al propósito de formar parte de manera di- recta y explícita de este y del gobierno de los Estados. Es decir, lo no gubernamental pasa de tal modo por el ejercicio de influencias y pre- siones mediante la construcción y difusión de discursos y relatos que sobredeterminan a las políticas y a la actividad estatal rechazando la dis- puta explícita por el poder gubernamental.
Desde tal punto de vista, los partidos políticos no son entendidos como actores no gubernamentales desde el momento en que, entre su base conceptual, la construcción de poder y el acceso a instancias gu- bernamentales y estatales es prioritaria5. Como señala Abal Medina, los partidos políticos en el marco del juego democrático llevan en su esencia la representación de intereses que, si bien tienen vocación de universa- lidad, constituyen particularidades implicadas en determinada concep- ción de hacer con la división inherente de lo social y la inexistencia de un interés común universal: “Aceptar verdaderamente a los partidos es reconocer que en nuestras sociedades lo único cercano al bien común es el producto contingente y mutable de consensos y soluciones cam- biantes, que nunca dejan igual de satisfechos a todos” (Abal Medina, 2004: 15-16).
Como veremos en los próximos capítulos, esta distinción será fun- damental para comprender el enorme alcance del discurso ambientalista enarbolado por las ONGA. Asimismo, las CTN comparten con aquellas su carácter para-estatal, en el sentido de que, a pesar de situar sus accio-
nes por fuera de lo estatal-gubernamental, de algún modo tienden a so- bredeterminar sus políticas.
I. Las Corporaciones Trans-Nacionales
Por CTN referiremos a aquellas empresas orientadas a la actividad in- dustrial, financiera y/o mercantil con explícita finalidad lucrativa cuyas acciones rebasan a unidades organizativas de alcances locales confor- mando grandes agrupaciones que se sitúan por encima de las fronteras nacionales. Las CTN suelen estar constituidas por una casa matriz y múltiples sucursales alrededor del globo, además de nuclear en sus ope- raciones a empresas proveedoras no formalmente integradas a la corpo- ración. Preferimos utilizar el término “transnacional” al de “multinacional” con la finalidad de resaltar la concepción global que suele fundarlas, en tanto instancias abiertamente transgresoras de las fronteras nacionales y pretendidamente superadoras de estas. Es decir, no buscamos referirnos a empresas que meramente operan en múltiples países sino a organizaciones político-económicas orientadas a la cons- trucción y acumulación de poder, el cual en los últimos años ha crecido enormemente.
Tal como lo atestiguan datos de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (en adelante UNCTAD), de 7.000 casas matrices existentes al año 1970 pasaron a 37.000 al año 1992 y a más de 65.000 en el año 2002. Y, en la actualidad, se calculan en más de 850.000 las empresas extranjeras asociadas que operan para las CTN alrededor del mundo (FD106: UNCTAD, 2012; Bruno y Karliner, 2002; Clapp, 2005). Uno de los mecanismos financieros más impor- tantes en la expansión de las CTN lo constituyen las inversiones extran- jeras directas de estos agentes en diferentes rincones del globo. Hacia el año 2001 el flujo total de esas inversiones en el mundo superaba los 735.000 millones dólares en comparación con los 9,2 miles de millones al año en 1970 (Clapp, 2005; FD105: UNCTAD, 2002). En tal sen- tido, según datos de la UNCTAD, el avance gradual de las CTN les dota en la actualidad, frente a la denominada “crisis financiera interna- cional”, de niveles récord de efectivo que superarían los 5.000 millones de dólares y que contrastan con un bajo nivel de inversiones dirigidas a la economía real y un alto flujo hacia posiciones de liquidez orientadas a operaciones financieras (FD105: UNCTAD, 2012).
Este gradual empoderamiento de las CTN se verifica al mismo tiempo en que se desarrolla la historia ambiental contemporánea y se profundiza la conciencia ambiental global. Pero ambos fenómenos no poseen un vínculo casual o azaroso. Como señala Clapp: “la visibilidad y poder de las CTNs en la formulación de la gobernanza ambiental glo- bal se ha incrementado en la década pasada [los 90]” (2005: 284). Y ello principalmente en virtud del interés de las CTN en la causa am- biental global evidenciada en la tendencia a la inversión en sectores am- bientalmente sensibles (Clapp, 2005). Asimismo, algunos autores afirman que, a partir de la Conferencia de Río, las CTN ejercieron un lobby mucho más visible e importante en términos de, lo que nosotros denominamos, sobredeterminaciónde las políticas ambientales globales (Clapp, 2005; Bruno y Karliner, 2002).
La Cumbre de Río 92 fue presentada como la última oportunidad para salvar al mundo y marcó el consenso acerca de la presencia global de dos crisis gemelas: la ambiental y la del desarrollo. En ese marco, para autores como Bruno y Karliner, las CTN mientras llegan a cons- tituir el corazón mismo de las prácticas insustentables a nivel global ejer- cen una gran influencia en los años previos y posteriores a Río 92 promoviendo la creciente privatización de las NU y la globalización del “maquillaje verde” o greenwash(Bruno y Karliner, 2002).
Pero si para autores como Bruno y Karliner la influencia de las CTN corrompió al ideal del desarrollo sustentable y la Cumbre de Río es simplemente una mera nota al pie del rumbo dominante de la glo- balización corporativa, desde nuestro punto de vista tales prácticas so- bredeterminaron a las políticas ambientales internacionales, en particular, y a la política internacional, en general. De este modo, existe un lazo ideológico-político fundacional entre causa ambiental global y el crecimiento del poder corporativo transnacional. Luego de la Guerra Fría y con la caída del muro de Berlín, el mundo estuvo preparado para el anuncio del fin de las ideologías y los grandes relatos políticos. Pero ante tal anuncio la emergencia del relato de la causa ambiental global abrirá paso en los años noventa a una era verde en donde significantes como gobernanza ambiental global, gestión ambientalmente adecuaday
economía verde, entre otros, sumados al desarrollo sustentable, serán a partir de allí puntos nodales de la política internacional misma.
Ahora bien, como señala Jennifer Clapp, existen diferentes meca- nismos por los cuales las CTN influyen en las políticas ambientales glo-
bales. Por un lado, el lobby corporativoa través de Asociaciones de Pro- moción de la Industria dedicadas a abogar por los intereses de las CTN mediante la participación activa en reuniones y eventos internacionales de toma de decisiones6. El lobby corporativo también suele llevarse ade- lante mediante la participación directa de representaciones de CTN en reuniones de trabajo, grupos técnicos y demás instancias de conferencias y reuniones internacionales, así como también en la edición y financia- miento de reportes e investigaciones científicas. Otro mecanismo lo constituye el poder estructuralde las CTN, que sobredetermina a las po- líticas ambientales globales a través, antes que de una influencia directa, de la posición social dominante que poseen. Por último, el tercer ins- trumento mencionado por Clapp es el de los códigos y estándares volun- tarios de conducta, como el caso de la serie ISO 14.000 dedicada a sistemas empresariales de gestión ambiental que abordaremos más ade- lante (Clapp, 2005).
Un hito fundacional en el proceso de empoderamiento de las CTN en la política ambiental internacional, señalado por el PNUMA como
un mojón de la década verde7, lo constituye la mencionada Segunda
Conferencia Mundial de la Industria sobre Gestión Ambiental de 1991 (WICEM II). Como señalaba el mismísimo Maurice Strong, por en- tonces Secretario General de la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), constituyó “el mayor hito en el ca-
mino a la Cumbre de la Tierrade Río de Janeiro (…) de 1992” (FD99: Strong, 1991: 49).
Cerca de 750 representantes de la industria, gobiernos y ONG de todo el mundo se reunieron en Rotterdam (Holanda), bajo el auspicio del PNUMA y la Cámara de Comercio Internacional, en el mes de abril de 1991 para discutir “los importantes desafíos para el mundo de los negocios en el contexto de la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992 en Brasil” (FD112: WICEM II, 1991: 5). La primera Conferencia, WICEM I, se había desarrollado en Versa- lles (Francia) en el año 1984 cuando aún la gestión ambiental era un tema “más bien novedoso para la industria” y se pensaba en el deterioro ambiental como asociado a “problemas locales” (FD7: Andraca, 1991: 41). Pero en WICEM II la necesidad de la gestión ambiental en la in- dustria ya no será un tema en discusión y se abordará en tanto problema de neta naturaleza global (FD7: Andraca, 1991). Resulta también inte- resante advertir que WICEM II representa una suerte de continuidad
de la concepción neomalthusiana del Club de Roma. Específicamente comparte la preocupación de que: “la presión demográfica y la pobreza masiva pueden poner en peligro la sustentabilidad a largo plazo” (FD112: WICEM II, 1991: 6).
WICEM II formulará una clara respuesta al interrogante referido al cómode la solución a los problemas ambientales a través de la noción de excelencia ambientalque “involucra un proceso de integración de cri- terios ambientales dentro de la práctica económica” (FD112: WICEM II, 1991: 7). De tal modo, el progreso hacia un desarrollo sustentable debe (y puede) ser alcanzado dentro del marco de la economía de mercado
mediante “la adaptación de ésta para reflejar los asuntos ambientales más adecuadamente” (FD112: WICEM II, 1991: 8). Según PNUMA, a partir de esta Conferencia se lograron alcanzar trascendentes logros, sentándose “las bases para una relación duradera del PNUMA con el sector empresarial” y “[mejorándose] la capacidad del PNUMA para proveer asesoramiento en políticas sobre economía verde” (FD109: UNEP, 2013b). En definitiva, a partir de WICEM II, el sector privado empresarial tomará el liderazgo del proceso ambiental global: “La idea promovida por la Cámara de Comercio de que el sector privado asuma urgentemente un rol de liderazgo para potenciar los esfuerzos en direc- ción a un desarrollo sustentable” (FD15: Beckel, 1991: 39).
Otro hito relevante de este proceso puede observarse en los comien- zos de la década verde y en el marco del secretariado general de Boutros Boutros-Ghali, en el que las Naciones Unidas encaran un proceso de reestructuración de su aparato institucional por el cual el Centro de Na- ciones Unidas sobre Corporaciones Transnacionales (en adelante UNCTC) es eliminado como entidad independiente de NU para pasar a la órbita del Departamento de Desarrollo Económico y Social. En la actualidad el UNCTC depende administrativamente de la UNCTAD, pero sus funciones se vieron visiblemente relegadas pasando a confor-
marse en un virtual órgano de difusión de las prácticas de las CTN8
(Bruno y Karliner, 2002).
Si bien no debemos dejar de tener en cuenta que en el enorme cú- mulo de CTN es imposible concebir una única y uniforme concepción acerca de los temas económico-ambientales sino la existencia de múlti- ples voces, existieron ciertas regularidades discursivas en materia am- biental tendencialmente compartidas por la gran mayoría de ellas tales como la promoción de las iniciativas de auto-regulación empresaria en
detrimento de los instrumentos estatales de comando y control, la in- terpretación del principio precautorio en términos de evaluación costo- beneficio de riesgos y, por último, la búsqueda por reducir tanto como sea posible las restricciones al comercio internacional (Clapp, 2005).
Ahora bien, si para algunos autores como Michael Hansen (1999), el trabajo del investigador en relación a las CTN se limita a la consta- tación de su rol predominante como actores centrales en la vida econó- mica mundial desde el advenimiento de la globalización y, a partir de ello, dar cuenta de sus prácticas ambientalmente adecuadas a parámetros ecológicos globales, nuestro interés pasa por la fuerza política de aquellas en la conducción de los procesos de institución internacional de esos estándares. Es decir, para nosotros cualquier pretendido beneficio am- biental que las CTN traerían aparejado para los PED no debe hacernos dejar de prestar atención en el creciente poder de factode estas en la es- cena política internacional. En tal sentido, la inversión extranjera directa de las CTN en países periféricos no implica para nosotros únicamente la preocupación acerca de la transferencia de daños ambientales e in- dustrias sucias hacia el Sur. Si fuese así debiésemos simplemente rebatir el supuesto de que las CTN facilitan la transferencia y difusión de tec-
nologías limpias y know-howverde hacia los PED, cuestión que ya ha
sido abordada por otros autores (entre ellos: Clapp, 1998, 2001, 2002a, 2005). Por el contrario, es importante abrevar en los aspectos econó- mico-políticos que subyacen al semblante verde, especialmente a los procesos de concentración y centralización del capital motorizado por la inversión extranjera directa verde de las CTN. En definitiva, no de- bemos perder de vista que el maquillaje verde de las CTN puede con- ducir a la obtención de importantes dividendos a través de su postulación imaginaria como portadoras de la pureza ecológica de mer- cado que las haga merecedoras, en el lugar del mundo que fuese, de ser liberadas de cualquier contaminación política encarada por la interven- ción planificadoradel Estado.
II. Las Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas
En los últimos años, gran parte de la literatura politológica referida a crisis de representación y partidos políticos ha señalado la existencia, en América Latina y a comienzos de siglo, de una creciente deslegitimación y pérdida de confianza en los ámbitos tradicionalmente encargados, en
el marco de la vida democrática, de servir de instancias de representación de la ciudadanía y sus demandas (Lynz, 2004; Pousadela, 2004). Cierta declinación del lugar clásicamente atribuido a los partidos políticos es señalada al mismo tiempo que se advierte la emergencia de nuevas ins- tancias de representación de la ciudadanía (Garretón, 2002; Hochstetler y Friedman, 2008; Lynz, 2004). Entre estas últimas, las ONG suelen ser identificadas como actores novedosos que, en el marco de los pro- cesos de globalización y transformación de la sociedad moderna, son capaces de constituir redes organizacionales de alcance nacional y trans- nacional (Garretón, 2002). En ese marco, Hochstetler y Friedman llegan a preguntarse si estas organizaciones del “tercer sector” son capaces de actuar como mecanismos de representación alternativos o sustitutivos de los partidos políticos. A diferencia de estos no son elegidas por el electorado ni gobiernan, sin embargo para ciertos autores son suscepti- bles de llevar adelante funciones de integración política propias de la representación partidaria, tanto en la movilización de ciudadanos como en la articulación de sus intereses siendo capaces de efectuar demandas negadas o invisibilizadas por otros mecanismos de representación y, principalmente, de influir, controlar y moderar el poder de los presi- dentes (Hochstetler y Friedman, 2008).
Así presentado, el problema de las ONG es caracterizado en función de los vacíos, producidos por los partidos políticos, a partir de lo cual, aquellas se constituirían en instancias más adecuadas para la represen- tación de los ciudadanos (Hochstetler y Friedman, 2008)9. Pero si bien es indudable que un evento de crisis, como el de principios del siglo XXI en la Argentina, implica la deslegitimación fuerte de los partidos, de ningún modo ello podría llevarnos a suponer ni que el tiempo de la representación partidaria ha sido finalmente superado, ni que las ONG constituyen mecanismos de representación “limpios” o exentos de las inconsistencias de los partidos políticos. Aún más, si asumimos, como señala Ernesto Laclau, que la representación misma como instancia per- fecta o plena es imposible y que, por lo tanto, todo juego de represen- tación es esencialmente opaco e impuro, entonces es posible evitar la oposición entre los vacíos y las fallas de los partidos políticos y las vir- tudes representativas de las ONG (Laclau, 1993). De tal modo, cual- quier proceso de representación se presenta como ineludiblemente marcado por una hiancia, en tanto la identidad del representado es siem- pre imposible de ser completamente saturada por el discurso del repre-
sentante. Todo lo cual no implica que con esto quitemos importancia o valor a los específicos modos de significar a los procesos de representa- ción por parte de las prácticas discursivas oenegeístas sino todo lo con- trario. Será a partir de esta manera de abordar la relación representante-representado que podremos comprender sin prejuicios entusiastas a la labor política de las ONGA.
Para Matthias Finger, el proceso de Brundtland-Río constituyó un mojón en la historia mundial del oenegeísmo ambientalista. La propia Conferencia de Río registró el récord histórico de participación de ONGA en el sistema de Naciones Unidas. Pero lo más importante es que a partir de allí se profundizó el rumbo de la política ambiental glo- bal en el sentido de su creciente alejamiento de las instancias políticas tradicionales usualmente encausadas por el Estado, los movimientos so- ciales y los partidos políticos. A la vez que demostraron un rol más au- tónomo que los actores tradicionales, a partir de entonces las ONGA “se convirtieron en ‘partes negociadoras’ del nuevo establishment inter- nacional emergente sobre ambiente y desarrollo” (Finger, 1994: 187). Es que como consecuencia de la instauración del axioma del carácter global de la crisis ambiental se produce, en términos de Ulrich Beck, la migración de la política del espacio nacional al transnacional y la emer- gencia de la subpolítica como aquella que nace al margen de las estruc- turas tradicionales del Estado-Nación y da lugar a cierto proceso de “globalización desde abajo” en la cual operan nuevos actores transna- cionales (Beck, 2002)10. El impacto de Brundtland-Río fue clave en el fortalecimiento de las ONGA internacionales ya existentes, así como en la visibilización de sus reclamos y demandas y el establecimiento de nuevas relaciones entre ellas mismas y con agencias de NU, CTN y go- biernos de países altamente industrializados (Finger, 1994). Pero al mismo tiempo que las ONGA adquieren en la década verde el carácter de actores ambientales de la política internacional, el movimiento am- bientalista comenzará a sufrir fuertes fragmentaciones luego de Río.
En América Latina, las ONGA durante las décadas de los sesenta y los setenta surgen como una instancia opositora o de resistencia ante regímenes autoritarios o dictatoriales. Pero a medida que se retoma la normalidad democrática poco a poco emergen como actores sociales in- dependientes y alternativos al poder estatal y dirigidos a hacer política de un modo novedoso, diferente y en estrecho contacto con movimien- tos sociales como el ambientalista (Thompson, 2001). Sin embargo,
como señala Marc Dourojeanni, para abordar el proceso de transfor- mación vivido por las ONGA en el territorio latinoamericano conviene